粮油市场监管调研报告
对粮油市场监管的思考与探索
xx市粮食局
1998年国务院进行粮食流通体制改革以来，实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离。粮食行政主管部门与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩，不再参与粮食经营，不再直接干预企业的自主经营活动。原来由粮食局、粮管所、粮站三级管理网络严格统一管理的粮油市场，变为由粮食行政主管部门代表政府对全社会的粮食流通进行管理的相对自由的粮食流通市场。20xx年《粮食流通管理条例》出台后，粮油市场进一步得到了开放，国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，粮食行政管理部门的职责更大了，管理范围更宽了，市场监管的难度加大了，造成相应的监管力度有所下降。如何在新形势下做好对粮油市场的监管，就显得格外重要。
一、我市粮油供应的现状
我市不是产粮区，而是粮食销区。主要种植玉米、小麦以及蚕豆等杂粮为主，历来有种的不吃，吃的不种的传统，100多万市民的日常食用大米都是通过产粮区供应的。我市粮食从产粮区到市民手里主要通过大大小小的粮商粮贩。目前，我市在工商局注册的粮食经营户共有670多家，还不包括没在工商部门登记的走家窜户的小商小贩，估计不会少于三四百家，两者相加一共要有上千个经营个体。这么庞大的经营群体，要粮食行政部门等有关职能部门进行有效监管，以目前的人力、物力以及体制情况是不太现实的。粮食市场的监控主要依靠产区的监管和经营者的自律，销区对粮食的监控基本处于比较尴尬的地位。食用油的情况，除了本地几家大油厂可以提供较为安全的食用油外，其他的与粮食现状大致类是。
二、粮油市场监管不力的原因分析
造成粮食市场监管不力的原因是多方面的，有制度层面的问题，有执法队伍的问题，有执法对象的问题等等，是一个综合的原因，而不是某一方面的问题。我认为主要是由以下几个因素造成的。
1、粮食执法缺少有效的法律支持。20xx年5月26日，国务院颁布的第407号令《粮食流通管理条例》，是对粮油市场进行监管的最有效的法律武器。但是有的细化条例本身就存在缺陷，影响了执行。如《江苏省粮食收购资格审核管理暂行办法》规定对于年收购量低于50吨的个体工商户（农民经纪人）从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格。这就给粮食行政部门的执行出了难题。对于不具收购资格的收购者，只要拿出这个武器，就可以挡住执法人员的查处。而且对于50吨这个数据，我们也比较难以认定。特别是对于象我们xx这样的非产粮区，主要从事收购的都是小杂粮，大都是兑换，而且周转比较快，很少有收购者能被发现有超过50吨的量。20xx年，我市仅有一家办理了粮食收购资格。仅粮食收购资格审查这一条，我们就很难执行。
2、粮食系统的执法队伍相对偏弱。目前，各地的粮食行政执法工作体系还很不健全，专职执法人员偏少，执法能力有待进一部加强。当前，粮食行政执法工作体系建设从上到下各自为政，没有统一粮食行政执法标识，没有统一粮食执法机构名称，没有统一设置监督电话，粮食行政执法的权威受到挑战。同时受人事编制的限制，越到基层粮食行政机关，专职行政执法工作人员的配备越少，甚至还存在无机构、无专职行政执法人员的状况，与县级粮食行政机关所担负的执法重任极不相称；现有的粮食行政执法专职工作人员大多数系“半路出家”，缺乏系统的法律专业知识，对行政执法的有关规定了解不深，执法能力与粮食行政执法工作不相适应。象我市的粮食局共有编制13人，除去财务人员、办公室人员，真正具有执法资格的人数只不过
4、5人，面对这么大的执法面，有点勉为其难。
3、多头执法造成多不执法。《粮食流通管理条例》中大部分条款不是由粮食局来直接执行的，而是根据职能由工商、质检、技检、卫生等多个部门共同执行的。粮食行政部门一旦发现了问题，需要移交到工商部门、价格部门、质量检查部门等来执行，但处理结果到底如何，粮食行政部门就不得而之了，影响了执法的延续性与直接性。久而久之就会影响到粮食行政部门的执法积极性。有的执法工作需要几个部门一同参与，而往往因为涉及部门多，难以协调，很难形成经常执法的局面。联合执法的次数少之又少，缺乏对经营者有效的法律威慑。
4、粮油经营户规模小、数量多造成执法难。我市是非产粮区，因此居民日常食用大米等都是通过从产粮区引进的。经营者以个体户、流商流贩以及大量的农民经济人等为主，规模都不大，但是数量庞大。对于一个只有十来个人的粮食行政部门，监督这么多的经营者，难免有点力不从心，造成执法困难。
三、对策与措施
在新时期如何加强对粮油市场的监管，我看要从自律和他律同时入手。不但要通过执法部门执法、社会监督等他律来督促他们规范行为，而且还要引导经营者自律，诚信经营，因此我认为可以从以下几个方面着手。
1、加强粮食流通法规宣传，注重相关执法部门的协作。《条例 》及相关法规的颁布实施，虽为有法可依提供了依据，但如果不加强宣传力度，不注重相关执法部门的协作与配合，那么粮食流通检查工作将很难得以有效地开展。我们认为：一是要加强对粮食流通法规的宣传。首先粮食部门可用宣传车、发传单、电视走字、知识竞赛、标语口号、粮食经营者培训等方式进行宣传；其次法规宣传不能流于形式，应结合日常工作经常性地开展。二是要加强部门间的协调与配合，粮食行政管理部门要主动与工商、质检、卫生等部门保持经常性的联系与配合，按照《条例》与《办法》的规定，各负其责相互沟通与协作，既不能越权又不能扯皮推诿。
2、加强粮食执法队伍建设，提高粮食执法人员素质。依法对粮食流通进行监督检查，是维护粮食流通秩序，保护粮食生产者的积极性，维护粮食经营者、消费者合法权益的必然要求，那么粮食行政管理部门怎样才能做好这项工作呢?我们以为，加强粮食流通执法队伍建设，提高执法人员素质是首当其冲的关键。其一应增加执法人员的编制和执法经费。开展粮食流通监督检查工作，如离开了执法人员的参与，如果没有必要的执法费用，那监督检查无异于纸上谈兵。为使监督检查工作落到实处，政府编制及财政部门就必须重视这项工作，从工作需要出发，及时适当增加粮食行政管理部门执法人员的编制和执法活动的经费。其二，严格考证上岗制度。行政执法工作是法律与业务性都很强的工作，其影响力不仅涉及到被监督检查的对象，而且还关系到政府部门的形象。所以严格执法人员的从业资格考试制度是非常重要的。凡从事粮食流通监督检查工作的执法人员，都必须经过相关法律知识的培训和考试，都必须取得《粮食监督检查证》方可上岗执法。其三，加强粮食执法队伍建设。粮食行政管理部门还必须适时成立执法大队，建立健全执行粮食监督检查任务的各项工作纪律和工作程序等。
3、严格许可准入法规，抓好粮油收购市场监管。粮食收购是粮食流通的开端与源头，抓好粮食收购市场的监督检查工作，严格粮食收购行政许可准人法规，就能有效地规范粮食流通管理秩序，所以粮食行政管理部门应在这方面多下功夫，多做探索。一是要严格粮食收购行政许可准入制度。对申请收购资格准人的经营者，粮食行政管理部门应严格按照《条例》和《江苏省粮食收购资格审核管理实施细则》等有关规定，严格审核，认真把关，要坚决杜绝违规违法办证现象的发生。二是建立监督检查机制。粮食流通监督检查工作是一项涉及面很广的群众性工作，不仅如此，它还有很强的时间性，错过特定的时间，就很难掌握违规违法的事实与证据。而且，由于粮食执法人员的人手有限，开展监督检查工作也受到一定程度的限制。所以为使粮食流通监督检查工作得以顺利开展，就很有必要建立巡回举报并举的多样化的监督检查机制。
4、引导诚信经营模式，确保销售市场的粮油安全。粮食最终到消费者手中是通过大大小小的粮店经营者。因此，除了加强对产区粮食收购环节的监管外，对销售环节的监管也至关重要。我们加大了在这方面的探索，通过创建“放心粮店”的形式，取得了较好的效果。20xx年，我们xx市粮食局积极开展“放心粮店”创建的探索。我们首先在有关媒体公布了放心粮店的创建条件、评审办法，然后让符合基本条件的粮店进行申报，最后通过行政主管部门的评审进行确认。对于初步通过评审的放心粮店在媒体进行公示。经过一年来的创建，在全市形成了遍布各乡镇、社区的“放心粮店”网络。通过创建工作，使得各个放心粮店在“质量、卫生、计量、价格、服务”上面达到五个放心，并统一挂上由行政主管部门统一发放的“放心粮店”招牌。群众非常信任这块金字招牌，放心粮店业主普遍反映，经销量大大增加，而群众对放心粮店的服务水平也感到满意，我们在对放心粮店的检查回访时也发现经营者无论在质量、计量、卫生、价格等多个方面都符合国家标准，服务水平也大大好于其他粮店，真正使经营者、消费者、执法者三方获得共赢。
