企业职工养老保险工作若干问题探讨
山西省劳动和社会保障厅 白秀平
我国企业职工基本养老保险制度，经过近20年的不断改革，目前已基本实现了企业保险向社会保险的重大转变，形成了国家、企业和个人三方筹资，社会统筹与个人账户相结合的制度框架，其意义和影响是深远的。但从进一步完善制度、增强功能的角度上讲，仍有几个较大的问题需要进一步研究。
一、关于养老保险费征收主体的选择问题
养老保险制度改革以来，养老保险费一直由劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构负责征收。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，可以由劳动行政部门所属的社会保险经办机构或税务部门征收，具体哪个部门征收由各省市人民政府确定。这样，就出现了两个征费主体的选择问题。
劳动保障部门征收的优势，一是作为综合管理劳动保障的职能部门，十几年的改革探索和实践工作积累了比较丰富的经验，特别是在核定缴费基数方面已形成申报、核审、稽查等一套比较好的工作机制；二是核定缴费基数--征费--记录个人账户--按月记息--定期公布账户--计发退休待遇等整个环环紧扣的业务链，前后贯通，不会出现人为的工作脱节问题；三是劳动保障行政部门执法监察、退休审批、工资管理、劳动关系转移、劳动争议仲裁处理等行政工作易于形成合力。缺点是征缴手段缺乏强制性，对有能力但拒不缴费的企业，没有直接有效的强制办法。尽管在行政手段上有代扣代缴、欠费企业领导不评先进、欠费加收滞纳金、劳动保障行政执法监察和申请法院强制执行等办法，但代扣代缴只能靠企业、靠银行；强制执行只能靠法院；劳动保障部门依赖相关部门配合的工作量大，协调任务重。
税务部门征收的优势，一是权威性比较高，容易得到社会各方特别是企业的认同。二是队伍装备比较强，经费充足，工作网络比较广密，特别是向个体工商户、自由职业者等零散群体征费的效果更好。但部分地方实行税务部门征收后，也出现了两个新问题，一是在企业财力一定的情况下，容易出现"先税后费"的问题，即企业上缴的资金中，先征足税收部分，其余部分用来缴纳养老保险费，使税前列支社会保险费的规定不能落实到位。有些地方税务部门的征缴率反而下降。二是两个部门同时从事一项具体工作，容易出现扯皮脱节问题。收钱的不记账、记账的不收钱，在核定缴费基数、缓缴和处理历史欠费，核定滞纳金等具体问题上，相互之间协调配合工作的难度很大。特别是在记录个人账户时，个人缴费和单位划入部分难以及时匹配，给个人账户管理和退休待遇计发等后续工作带来隐患，正因为存在这些问题，有些地方出现了征费主体选择的两次反复。
我认为，社会保险费改革方向应该是"费改税"，而且应该将养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险费合并成一个社会保险税，由税务部门统一对企业和个人征收。在目前"五保合一"体制没有完全形成、五项制度改革没有完全到位的情况下，养老保险费仍由劳动部保障部门征收是比较好的选择。因为社会保险待遇是权力与义务的统一体，单位或个人没有履行缴费义务，是不能享受社会保险待遇的；同时，待遇水平高低直接与缴费水平高低挂钩。养老、医疗、失业、工伤和生育保险的待遇审定均与劳动保障部门的具体工作紧密相连，构成了一个严密的运行框架。特别是养老保险费的征收直接与养老金计发、离退休人员社会化管理紧密相连。如果将费用征收主体与后续工作的管理主体错位，会直接影响到制度改革和事业发展的速度，因此，目前还是要由劳动保障部门继续征收，待"费改税"以后，特别是劳动保障部门管理工作得到较大改善，"五保合一"体制形成后，即可移交税务部门征收。
二、关于养老保险基金统筹层次的设定问题
社会保险遵循"大数法则"，覆盖面越大、缴费人数越多，社会保险基金承受能力就越强；统筹层次越高，基金支付风险也就越小。但从实际工作看，统筹层次越高，利益调整面越大，工作阻力也越大。因此，统筹层次设定过低，必然从制度上束缚社会保障自身的发展能力；统筹层次设定过高，由于利益调整过大和基础管理不到位影响制度的发育和完善，欲速则不达。目前的主要问题是在省、市、县三级政府管理层次上，养老保险基金实行市级统筹好，还是省级统筹好。
我国养老保险费用社会统筹是以县为单位的，即全县区域内的企业和职工统一缴费基数、统一缴费比例、统一支付项目、统一基金管理。在一个县的区域范围内，实现了均衡企业负担，社会保险基金支付养老金的风险比企业自筹资金大大降低。在县统筹中，主要是解决企业"吃亏"、占"便宜"有利益选择短期行为，工作难度相对要小些。实行市场统筹，就增加了县与县之间利益调整的问题，有的县可以从市级统筹中拿回一块基金，有的县则要上缴一块基金。这样就出现了县级政府决策者的利益选择问题。当然，实行省级统筹同样不仅要解决企业领导人的认识问题，而且要同时解决市、县两级政府领导的认识问题，保证基金在县与县之间、市与市之间的全额调剂。
在"分灶吃饭"的财政管理体制下，劳动保障部门进行基金调剂难度很大。首先要面对下级政府决策者的态度问题，不少地方县级领导干预经办机构的工作，不允许将本县的基金上交市里；二是实在顶不住的就采取消极办法，只要求经办机构征收够本县使用的钱，应上交市里的部分留在企业不收缴了，在经办机构属地管理的体制下，下一级经办机构只能听同级政府领导的话，基金调剂也是名存实亡。各县之间基金不能平衡调剂，在一个区域内出现了较大数额结存基金和较大数额养老金拖欠并存的问题，养老保险基金的缺口不可能露在上面，只能埋在基层。实行省级统筹的，省级经办机构同样面临这样的问题；三是资金"逆向流动"的社会认同程度低。大城市一般离退休人员多、负担系数大、费用支出多，按社会统筹调剂的一般计算办法测算，经常出现山区县、贫困县向平川县、富裕县、小城市往大城市调拨基金的问题，从社会统筹工作本身来讲是合情合理的，但难以得到社会的理解，普遍认为社会保险统筹是"杀贫济富"。
