经济学毕业论文范文-农村经济发展研究
1 绪论
1．1研究背景 在2003年初召开的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记发表了重要的讲话，明确了要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》。2005年1月30日，中央公布《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产力若干政策的意见》。2006年12月中央农村工作会议在北京举行，讨论了《中共中央、国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（讨论稿）》。总结2006年农业和农村工作，深入分析当前形势，着重研究了积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的政策措施，全面部署了2007年农业和农村工作。中共中央连续两年发出一号文件、召开工作会议，足见中央对解决“三农”问题的重视。
但目前在农村经济毕业论文参考网整理论文发展中，资金短缺已经成为一个重要的制约因素。农村得不到有效的资金支持，这极大地制约了农村经济社会发展。农村金融水平偏低固然与农村经济发展水平和市场化程度不高有关，但相关的制度安排、农村金融结构不合理以及缺乏必要的政策引导也是不容忽视的因素。在建设社会主义和谐社会的过程中，加快农村发展是基础。解决“三农”问题，建立健全支持农业发展、农村稳定、农民增收的农村金融体系尤为重要。如何深化改革，建立真正符合农业和农村特点的农村金融体系是本文的研究重点。
1．2 研究思路以及方法
1．2．1研究思路
在文章的开始对我国农村金融市场的现状以及存在的问题作了详细的分析和举证。农村金融现行体系理论上可行的、表面上是完备的，按照这一制度设计，农村经济主体的融资需求应该会得到满足。可是从现实来看农村经济主体的金融需求远远得不到满足，呈现出受抑制状态。究竟原因出在哪里，本文分别从政策性金融、商业金融、合作金融以及非正规金融等方面对农村金融体系的缺陷进行了分析研究，随后采用戈德史密斯的金融结构理论以及麦金农和肖的“金融抑制”理论来说明金融改革在理论上的必要和必然性。文章的最后，根据农村金融结构存在的缺陷，运用相关知识得出解决问题的相应对策和建议。
1．2．2 研究方法
本文采取的研究方法主要是规范研究方法，在文章的分析过程中使用规范的究方法，同时结合数据和理论层面的演绎，对现行的农村金融体系缺点进行了深入剖析。在进行分析后，本文将完善农村金融结构的设计和构想也纳入规范分析之中。
同时本文也采取了系统分析的方法，即从系统的观点出发，始终从整体与部分之间相互作用、相互制约的关系中综合地、精确地考察对象，按照事物的系统性把对象放在系统形式中加以考察。文中将农村正式金融整体分为各个部分而加以认识，将农村正式金融分为合作金融、政策性金融、商业性金融三部分，这样就把复杂的事物分解为简单的要素分别加以研究，着重于弄清农村金融各部分在农村金融体系的地位和作用，以及它们以何种方式与其他方面发生制约和转化，并把客观存在的农村非正规金融以及在国外获得成功的小额信贷也纳入研究范围，最后得出解决问题的思路和方法。
2 农村金融结构现状及问题
2．1 我国农村金融结构现状
我们把农村金融体系划分为正式金融和非正式金融。（如图1）正式金融主要指法定的金融机构，它主要包括商业性金融（农业银行、邮政储蓄等）、政策性金融（中国农业发展银行）和合作性金融（农村信用合作社）；非正式金融主要是指非法定的金融机构所提供的间接融资及个人之间或个人与企业主之间等直接融资，主要包括个人借贷、合会、钱庄等[11
图1 中国农村金融结构图[11]
金融机构在农村组织的存款再投入到农村的比例是逐年减少，农村本来稀缺的资金大量流失[9]。
2．2 我国农村金融中存在的主要问题
本节将从合作金融、政策性金融、商业性金融、农村非正规金融以及在国外获得成功的小额信贷分别加以研究，着重于弄清农村金融各部分在农村金融体系中占据何种地位、起何种作用，又以何种方式与其他方面发生制约和转化。
2．2．1 我国农村政策性金融的弊病
我国唯一的国有农业政策性银行——中国农业发展银行成立于1994年4月19日，直属国务院领导。中国农业发展银行的主要任务是:按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。银行成立以来，在支持粮棉油购销，支持国家扶贫攻坚和农业开发等方面做了大量工作。特别是1998年以来，农业发展银行贯彻国务院关于粮食、棉花流通体制改革的一系列政策措施和国务院关于加强收购资金管理的指示精神，坚持以收购资金封闭管理为中心，紧紧抓住贷款投放、库存监管和收贷收息等关键环节，初步建立了一套符合收购资金封闭管理要求的规章制度和管理办法，切实加强了粮棉油收购资金的供应与管理工作，保证了政策性收购资金的及时足额供应，有力地支持了粮棉油收购工作。其成立11年来为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。但目前我国农业发展银行发展面临如下问题制约：
二、农业发展银行资金运用效益不高。农业发展银行的资金主要是为支持粮棉油等农产品流通各环节的营运需要，以流动资金贷款为主发放收购、调销和储备贷款。在目前中国的政策性金融分工制度下，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持政府按保护价收购粮棉等主要农副产品政策的实施，提供按保护价收购农民余粮的资金需求。由于粮食企业从农业发展银行获得贷款后，没有还贷的激励和压力，很容易产生较高比例的不良贷款，进而影响到中央银行再贷款资金的回收。
四、业务范围狭窄，功能单一。早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展。但后期由于政策调整，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成粮食银行。由于以上各方面因素的影响，我国政策性金融在发展农村经济中无论是从总量上还是从范围上都难以适从。
2．2．2农村商业金融出现的问题
鉴于我国各大商业金融中与农村业务关系最为密切的是中国农业银行和徘徊在银行边缘的邮政储蓄。因此本文以中国农业银行和邮政储蓄作为研究对象。
2．2．2．1 中国农业银行的现状
农业银行是四大国有独资商业银行之一，是中国金融体系的重要组成部分，其网点遍布城乡，有雄厚的资金实力和齐全的服务功能。长期以来，农业银行一直扎根农村、服务于农村金融事业。但1994年后为适应中国经济和金融体制改革的新形势，农业银行在剥离政策性金融业务和与农村信用社脱离行政隶属关系后，加快了由国有专业银行向国有商业银行转化的步伐。经营战略上开始转换经营机制，积极开拓业务领域，讲求经济效益。业务经营视角逐步转向城市，目前其在农村的业务主要是围绕农村经济结构调整，立足于大农业，重点支持优质农业规模化经营、农业科技型产业化和城乡经济一体化发展。在信贷投向上，突出支持“两高一优”农业、“菜篮子”工程建设和发展，重点扶持农业产业化的龙头企业和产权明晰、管理科学的乡镇企业健康发展。与此同时，农业银行还关注农村电网建设与改造和小城镇发展。但在它的发展和改革过程中同样也出现了诸多问题：
二、资产的安全存在隐患。虽然国家剥离了部分不良资产，在资产的质量、结构上有了优化，但由于历史遗留和现实的竞争，信贷资产的质量仍然下滑。据中国农业银行发布的信息显示，2006年不良贷款比较2005年有所下降，降幅为2.73个百分点，为23.44%，但在各大商业银行中仍然处于较高的水平。
三、金融服务僵化落后。在分业管理体制下，农业银行的经营范围狭窄，金融产品价格生硬，利率市场化不到位，金融工具落后等制约其的发展。
事实上农行的改革也取得一定的成效，但自身的发展还是不容乐观的，特别是在农村金融体制改革过程中暴露的问题仍然严重。
2．2．2．2 邮政储蓄对农村金融的负面效应2．2．3 当前我国农村合作金融的缺陷
一、农村合作金融组织产权不清。
1996年农村信用合作社从农行脱离，恢复了合作金融的地位，但我国绝大多数农村信用社是在原来的基础上演变来的，历年的积累和亏损很难界定是由谁来所有也就是说并没有独立的产权体制也没有使社员与农村信用社建立起稳定的利益机制。这就是目前农村信用社无法全力支持农村经济建设且自身运行效率低下的重要因素[1]。从我国农村信用社建立初始，在产权制度上存在明显的缺陷，产权没有得到清晰的界定，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体，这个集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的比较含混的集体，全体社员作为农村信用社产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。
二、法人治理结构残缺。
农村信用社由于特殊的历史原因以及产权不清晰，使得其治理结构不健全，隐藏着巨大的金融风险。农村信用社法人治理结构不完善主要表现在以下几个方面：首先，“三会”制度有名无实。农村信用社的“三会”是指社员大会、理事会和监事会。但在实际操作过程中三会制度却流于形式，并没有实质的内容，无法发挥其作用。 其次，民主管理流于形式。一是现有股金中法人股偏少、个人股和职工股较多，股金结构配置的缺陷，影响股东参与民主管理的积极性，出现“搭便车”现象。二是入股对象主要是农民和信用社职工，文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识淡薄，与农村信用社法人治理结构所要求的股东的差距较大。再次，农村信用社制度构建粗化。许多农村信用社高级管理人员没有摆正自己的角色位置，工作职责不清，平常争权夺利，遇事互相推脱，合力不足，造成极大的内耗。
三、竞争主体和竞争机制的缺失以及多元经营目标的冲突。
首先，在中央政策的指导下，除农业银行外，其他国有商业银行几经基本从县级以下区域退出，而农行为了自己的经营目标也渐渐的退出了农村市场。诸多因素是信用社成为了农村市场上的唯一正规金融，这样的局面看似一个绝好的发展机会，但事实表明：在这种竞争主图和机制缺乏的环境加之信用社本身的缺陷，给它的生存和成长带来了更大的制约；其次，其经营目标主要有合作制目标、政策性目标、盈利性目标以及自己本身的规模经济目标。这众多经营目标的经营方式既不能提供良好的金融服务完成支持“三农”的任务[1]，自身也不得不到良好的发展
四、历史包袱沉重，资产质量差，整体经营困难、潜在风险大。
从图2可以发现农村信用社历史包袱沉重，近几年净资产全部为负值而且呈上升趋势。产生这一问题的原因除了农村信用社产权不清晰，经营管理不善，内部人控制等内在原因，还有一系列外部原因。这些
原因包括:一是国家对农村信用社出台的一系列政策导致了农村信用社贷款的损失，如农村信用社交由公
社、大队管理，管理的混乱造成了巨大的损失，农村信用社与农业银行脱钩时，农业银行也通过多种形式
转嫁了一些不良贷款或者呆帐、死帐，造成资产的流失；二是信用社执行国家平衡物价等宏观政策创办保
值储蓄而垫付的保值补贴利息:三是农村信用社执行地方政府对于当地经济支持产生的行政贷款所形成的死帐、呆帐。农村信用社的历史包袱一直是一个悬而未决的问题。
图2 全国农村信用社净资产表 单位：亿元净资产 -816.9 -928.5 -1840.2 -2316 -2639.6 -3300
五、管理体制不顺畅，管理职权和责任不明确。
农村信用社由于其特殊的产权结构以及历史原因，造成管理体制不流畅。我国农村信用合作社从产生以来在管理上有一系列的变更，它的管理部门经过数次较大的变更，在系统管理上存在着较大的缺陷，县市以上管理机构设置参差不齐。在县市级一般都成立了县市联社，而在市州一级和省一级不同地区设置存在较大的差异，有的是在人行或银监局设立信用合作社管理办公室，有的成立行业协会，代行农村信用社行业管理职能，在全国范围内没有形成统一的农村信用社行业管理机构。农村信用社管理结构设置的多样化，不利于农村信用社统一管理，无法充分发挥农村信用社支持农村经济的整体优势，使农村信用社业务发展受到一定限制，也无法发挥农村信用社资金在更大范围内调剂整合以及发挥范围经济和规模经济的优势。
2．2．4 农村非正规金融以及小额信贷发展中的难题
2．2．4．1农村非正规金融引导缺失
农村非正规金融是指农村中非法定的金融组织所提供的间接融资以及农户之间或农户与农村企业主之间的直接融资等金融活动.目前,我国的农村非正规金融主要包括自由借贷、私人钱庄、合会、典当业信用、民间集资、民间贴现和其他民间借贷等组织形式.其中具有合作性质的组织形式包括小额信贷、合会、资金互助社以及民间集资和互联性信贷交易等。
非正规金融也存在它自身固有的问题。由于范围和规模过于狭小，导致风险无法有效分散，因此一旦出现了债务危机，可能会像推倒了多米诺骨牌一样，引起一系列的风险，甚至影响到整个社会的正常生产经营秩序。也有的非正规金融，明显地带有诈骗的性质，会直接损害到社会信用。同时非正规金融更加缺少一个合法化的地位以及法律规则的约束和保障。
2．2．4．2 小额信贷发展的制约因素
小额信贷是一种城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式。旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新，又是一种扶贫的重要方式。目前，世界各国都有小额现代的实践，我国在小额信贷实践中还存在着一些不容忽视的矛盾和问题，直接影响到了小额信贷的顺利实施以及支农作用的有效发挥。
一、对农户小额信贷的认识不足。一方面作为小额信贷的发放主体 ，农村信用合作社存在模糊认识，认为小额信贷单笔业务额小，经营成本高，利润空间小而且风险大，对信贷工作的态度不积极主动。另一方面广大农户受小农经济毕业论文参考网整理论文的影响，不愿意贷款，不敢贷款；由于宣传不到位以及信用观念缺乏导致还款不主动，甚至出现额以逃避债务的现象；得到贷款的农民缺乏经营知识，更有农民改变贷款的用途使得信贷资金不能充分发挥支农的用途，并导致贷款无法到期偿还。
二、农户小额信贷具有强烈的行政色彩，资金配置难以提高。2001年以来，中国人民银行先后多次下发通知要求大力度发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。农村信用社把小额信贷作为一项中心工作来抓，但一些基层信用社片面强调小额信贷的推广速度和面积，不按规程办事，放松了信用等级评定标准人为地加大了贷款的风险。
三、小额信贷的可持续发展问题受到制约。因为小额信贷的成本高、风险大但收益低导致了它的财务自理能力是比较的弱，当然获得可持续发展的能力就相当的困难。
四、没有摆正与地方政府的关系。在开展信贷工作中不争取当地政府的支持或是过分依赖政府。小额信贷需要做大量的工作如农户调查、等级评定等而信用社的人员少，不熟悉情况。而政府和村干部去可以弥补这样的缺陷。所以在小额信贷的开展过程中要充分发挥当地政府的作用。
五、随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济结构调整力度的加大，广大农民更多地参与市场竞争，对支农资金的需求量也进一步加大。据调查有98%的农户有贷款需求，小额信贷虽然在一定程度上解决了农民贷款难的问题，但相对于资金需求旺盛的农村市场，信用社由于组织存款能力差、资金相对较少等原因，小额信贷在资金的供需上依然存在矛盾。通过资料得知湘潭市每笔贷款平均余额2300元，虽然在贷款额度上近两年来有所提高，但资金的提供量仍然有限。
3金融理论及其我国农村金融抑制的原因分析
3．1金融理论分析
对金融结构的研究始于20世纪50年代，其内涵国内外学者至今也没有达成共识，但理论界影响较大的有戈德史密斯的金融结构理论以及麦金农和肖的金融抑制及深化理论。
3．1．1 戈德史密斯的金融发展理论
戈德史密斯作为比较金融学的开创者，通过近6年的悉心研究，提出了金融结构理论。该理论通过金融结构与金融发展的基本经济因素以及这些因素之间的相互作用来剖析金融结构和金融发展与经济增长之间的关系。该理论规范了比较金融学的研究范畴，提出了衡量一国金融发展水平的数量指标（FIR），给出了它的计算公式，并且描述了各国金融发展的规律性趋势。戈德史密斯所提出的比较金融研究方法和比较金融学的基本内涵已得到各国金融研究学者的认同和采用，70年代以后发展起来的各种金融发展理论都是沿着戈德史密斯开创的金融分析方法进行的，是在该方法的基础上进一步的探索或直接采用该方法。由此可见，戈德史密斯研究方法在金融界的重要地位。
在金融结构理论中戈德史密斯选择金融相关率（FIR）作为主要的分析工具。
FIR＝F／WT
其中，Ft 代表金融活动量，Wt 代表经济活动总量。在此基础上戈德史密斯研究了1860－1960年近百年的经济数据，算出了16个国家的FIR值，以此对各国的金融发展水平做出定量评价。计算结果表明，不同层次的国家具有不同的金融相关率：处于最高发展层次的是FIR超过1的几个发达国家，如英国、美国、日本等；处于较低层次的则是发展中国家，如印度、委内瑞拉、墨西哥。为了评估金融发展与经济发展的关系，戈德史密斯从社会分工理论出发，认为在一定的生产技术水平条件下，假设消费者的储蓄偏好、投资风险大小均为不变因素，那么金融机构与金融资产种类越丰富，金融活动对经济的渗透力越强，经济发展水平越高。如果没有金融机构与金融工具，储蓄与投资职能往往是混淆在一起的，每个经济人要想扩大投资必须进行储蓄；反之，如果他没有投资机会，储蓄只能是财富的贮藏。金融活动的出现使储蓄和投资成为两个相互独立的职能。金融活动克服了资金运动中收支不平衡产生的矛盾，一方面它使投资者可以超过本期收入进行支出，另一方面它又为储蓄者本期积累的收入带来增值。正因为如此，无论是储蓄者还是投资者都非常乐于接受金融活动带来的社会分工。并且，通过金融机构与金融资产的多样化，金融活动为那些没有投资机会的储蓄者创造了新的投资机会，这不仅使他们也能分享投资带来的好处，而且推动了整个社会经济的发展。
戈德史密斯认为经济发展的水平越低，储蓄与投资的要求越简单。随着经济发展，储蓄与投资双方在收益水平、变现能力、安全性、税收负担等方面的要求与预期也越来越复杂。与此相适应，金融结构也开始了从简单到复杂的发展。在现代经济中，间接金融成为金融活动的主要形式。发达的金融结构对经济增长的促进作用是通过提高储蓄、投资总水平与有效配置资金这两条渠道来实现。金融机构和金融工具提供的选择机会越多，人们从事金融活动的欲望越强烈，社会资金积累的速度就越快。在资金总量已定的前提下，金融活动越活跃，资金使用效率就越高，因为竞争会保证资金首先流向投资风险小、回收期短、盈利水平高的产业与地区[3]。
总之，戈德史密斯金融结构理论认为金融上层建筑加速了经济增长速度，改善了经济活动能力。美国斯坦福大学经济学教授麦金农和肖根据多年的研究及当时发展中国家的情况，于1973年出版了真正具有划时代意义的研究成果即麦金农的《经济发展中的货币》和肖的《经济发展中的金融深化》。他们以发展中国家的货币金融问题作为研究对象，分别从金融抑制与金融深化角度，全面地论证了金融与经济发展的辨证关系，详细地分析了发展中国家货币金融的特殊性，提出了与传统货币理论通异的政策主张。麦金衣和肖首创的金融深化理论将货币理论与发展理论融为一体，既克服了一般货币理论忽略发展中国家货币金融特征的缺陷，又弥补了传统发展理论忽略货币金融因素的不足，从而为货币经济学和发展经济学的研究开辟了一个崭新的领域，也为发展中国家制定金融发展政策提供了理论依据，从而创立了金融抑制和金融深化理论。
针对发展中国家金融压制的现状，肖认为，由于金融市场不发达；储蓄者的资产选择范围十分狭窄，发展中国家金融深化的重点是金融市场的完善，用价格机制和分权机制代替金融配给机制，拓展储蓄者对投资机会的选择区间，如果发展中国家能够积极推进金融深化，就完全可以依赖国内资金促进经济发展，而不必依赖国外部门的储蓄。麦金农则从剖析分割经济入手，论证落后经济进行金融深化的必要性。他认为，对落后经济而言，有限资本得不到有效分配的障碍不是贫穷，而是经济的被分割。经济分割使市场不完全，大量企业和储户被排斥在金融发展过程之外，尤其是支离破碎的资本市场使企业得不到外部市场的融资机会；由此导致金融萎缩；加上政府的人为干预和低利率政策，金融增长过程变得十分艰难。为此，必须建立一个有组织和有效率的金融体系，让企业得到外部的补充资金，形成完善的储蓄与投资机制[10]。
麦金农和肖虽然分析问题的角度不同，但基本论点和结论却十分相似；麦金农和肖两个人都认为，金融结构和金融发展之间存在相互影响、相互促进的关系。一方面，健全的金融结构体系能有效的动员社会的储蓄、促进投资从而推动经济的发展。另一方面，经济的发展会提高人们对金融的需求，扩大融资来源，从而刺激金融的成长[4]。
3．2 当前我国农村金融抑制的原因分析
上一节，我们从理论层面上对金融结构与经济发展之间的关系作了论证，金融在经济发展中的作用是明显和重要的。改革开放以来，我国不仅在农村金融组织结构上，农村金融管理体制上有了较大的完善，而且在农村资金借贷利率、信贷管理方面都有很大改进，但农村经济发展的金融抑制仍然比较明显。经济发展和金融服务间存在的深刻矛盾本节将从三方面作出原因分析：
3．2．1农村金融服务体系配置失衡
农村信用社支农后劲不足。目前表面上的农业银行、农业发展银行、农村信用社“三驾马车”的农村金融制度安排，事实上基本由农村信用社独家支撑，形成了“一社独大”的垄断局面。农村信用社缺乏金融服务和产品创新以及差别定价的动力，业务“非农化”倾向明显，多种缺陷导致“一社难支三农”；商业金融支农弱化。近年来，包括农业银行在内的国有商业银行进行商业化改革，机构网点大量从县域农村撤出，上收贷款权限，流动性严重过剩，导致银行盲目竞相追逐大户，资金集中投向热点行业和垄断性行业，客户结构趋同，农贷资金日益萎缩；政策性金融支农功能不全。农业发展银行作为我国惟一的农业政策性金融机构，目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务，无力从事农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等支农事业；邮政储蓄机构“只存不贷”，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化；民间金融以其成本低、手续简便等独特优势，在一定程度上缓解了农村资金供求矛盾，与正规金融形成了强烈的互补，但由于其没有取得合法地位，被视为“草根金融”一直潜行在非明非暗之间，博弈于合理性与非法性之中。
3．2．2 信贷管理机制不畅
商业金融“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”相背离以及信贷资金管理集约型与农村资金需求粗放型的矛盾，使得一般的农村企业及大量的个体经营和承包户因资产、销售规模限制很难达到评级要求而无法获得贷款支持，信贷准入限制过严。同时贷款责任追究制度过于刚性。目前，各金融机构在严格贷款条件的同时，普遍实行贷款第一责任人制度和信贷责任终身追究制，造成贷款责任与利益失衡，责权利不对等，在一定程度上抑制了农村信贷资金的有效投入。另外小额信贷额度偏小，对种养大户及农村个体加工运输户等5000到10000元的小额农贷授信额度远远不够，从而影响了农业产业化经营。而农户贷款抵押担保艰难，目前县级担保体系尚未健全和完善，大部分农村中小民营企业和种养业农民因缺少担保而被拒于贷款门槛以外。还有一个不容忽视的原因是贷款期限与农业生产周期脱节，由于一些特色农业生产周期延长，而目前农金部门仍采取传统的农业贷款发放办法，无论贷款种类、用途均实行1年以内的贷款期限，正常合理的农业发展资金得不到相应的满足。
3．2．3农村资金外流严重
建设新农村，迫切需要加大对农村的资金投入。但资金的趋利性导致农村资金正从以下五个渠道不断外流：
一、基层国有商业银行的贷款权限上收，演变为单纯的吸收存款机构，并将吸收的大量农村资金通过上存流向中心城市和经济发达地区。
二、邮政储蓄以“贴水”揽储方式抽取了大量的农村资金，通过转存央行从农村流入城市，加剧了农村资金”体外循环”。
三、农村信用社在赢利动机的驱使下，通过”农转非”把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，并以上存资金、网上拆借和购买国债等方式转移资金。
四、各商业保险开办存款性的保险业务，抽走了部分农村资金，集中调往城市使用，加剧了农业资本的稀缺。
五、从农村起步发展起来的部分农户、个体户、经济组织随着产业规模的壮大，逐渐离开农村进入城市，资产和资金也随之带离农村。在中国金融年鉴对冀、晋、内蒙105个县域调查发现农村资金的流出问题非常严重 （如图
3、图4）。
图3县域金融机构信贷资金流出情况 单位：亿元
信贷资金流出总额 574.24 702.43 861.72 1096.23 1322.17
(2)上存系统内资金 292.54 452.77 568.64 756.84 950.25
(3)拆除资金 3.2 4.41 6.68 5.16 4.68
(5)其它渠道流出 6.71 11.12 12.8 16.69 9.09
以上数据来源：中国金融年鉴（2006）[9]
4 我国农村金融结构改革的新思路
前面的章节我们引用了国外的金融发展理论分析了中国目前农村金融结构的现状以及它给我国农村经济发展造成的阻碍和抑制。那么本章我们就开始对前面发现的问题分别从政策性金融、商业性金融、合作性金融以及非正式金融等方面来进行探讨，分别探求它们在解除农村金融抑制中的具体思路。
4．1 农村政策性金融的改革思路
虽然从世界各国的金融发展来看，目前政策性金融活动在各国金融运行中的相对比重有下降趋势，但是就其内在职能来看，仍然是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一。而对于制度建设相对落后的发展中国家来说，政策性金融的地位更加重要，并成为应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键。
4．1．1 我国农村政策性金融的改革思路
一、要避免政策性金融改革思路走向极端，即从预期亏损、财政补贴为基本思路，一举转化为完全商业化运行、盈利最大化为目标的思路。首先根据国际经验，政策性银行的商业化、市场化转型，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下，游刃有余地进行资金运用和风险控制；其次政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域，多是市场失灵领域。而从国内情况来看，农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入，也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。在此情况下，脱离专门政策性金融机构，全面实行业务市场化是不现实的。政策性银行商业化转型是总体趋势，问题在于不能操之过急。根据目前我国的经济社会发展现实，总体上应处于不断强化政策性金融体系的时期。例如在农业方面应保持甚至扩大非盈利的政策性金融支持，建立包括纯政策性、政策性与商业性结合、纯商业性的立体的金融支持体系。
二、对于资金来源不稳定，资金质量不高以及结构不合理等问题我们可以通过发行农业金融证券，从金融市场筹集资金，并对筹资成本高于投资收益的差额，财政应给予补贴；利用境外筹资，统一办理国际金融机构和国际组织转待业，特别是世界银行、国际开发协会和亚洲银行对我国农业项目贷款和扶贫贷款的转贷，可由农发行来经营；统一国家支农资金的管理，把国家预算用于农业的资金和其他农业发展项目资金统一存入农发行[1]；统筹农发行与其他金融机构的关系，比如说让邮政储蓄资金与农村政策性银行实现对接，直接购买农村政策性金融债券；同时努力盘活存量资产，加强老贷款的清收来改善库存结构，督促贷款实体加入保险来抵御自然灾害，确保新增贷款的质量建立和完善贷款风险补偿机制，并从经营利润、补贴资金、财务资金以及自有资金中抽出一定比例来建立贷款风险补偿基金。
三、大力拓展农村政策性金融机构业务种类，可以将农发行现有的粮棉油产业化龙头企业贷款范围扩大到农、林、牧、副、渔业范围内的产业化龙头企业，把支持农村生产生活条件和生态环境、支持农村产业结构调整、增强农业竞争力和农业区域扶贫开发作为新的业务发展方向。贷款用途围绕农、林、牧、副、渔业产品的种植(养殖)、流通或加工转化，提供包括流动资金以及技术改造、仓储等农用设施建设和生产、加工基地、农村生态建设所需的中长期信贷资金。
四、精简机构，提高工作人员素质，针对目前农业发展银行管理成本过高的现状，应加大机构设置的改革和人事制度的改革。在内部机构设置上坚持因事设岗的原则，精简机构，减少冗员。截至2003年末，农发行全部贷款6903亿元中，农副产品贷款6737亿元，占97%。完成这种比较单一的政策任务，不需要设立“总行--省分行--地分行--县支行”四级组织机构。撤销地(市)分行后，建立“总行--省分行--县(市)支行”三级机构就能完成其现有职能，不仅可以大大降低农发行的运营成本，还可以保证信息传递的质量，使政令畅通，从而提高整个农发行的工作效率。
一、加快《农村政策性银行法》的设立进程。发挥法律的规范和约束作用，确立政策性银行的经营原则和业务范围，界定政策性亏损与经营，建立企业信贷约束机制，明确财政、政策性银行和承贷单位等三方责任。通过立法，严格规范农业政策性金融的经营行为，防止农业政策性金融过于商业化、财政化，降低“道德风险”，为农业政策性金融创造宽松、和谐的外部环境。
二、中央银行应该为农业政策性银行实施更为有利的监管方式。实行政策性银行的免交存款准备金的政策，中央银行对农业政策性银行再贷款实行利率优惠政策，同时在日常工作要采取有别于商业银行的管理方式，服务于农业发展银行的各项工作。
三、逐步建立利益补偿机制。国家财政可根据政策性银行的贷款计划，安排利差拨补计划，并纳入年度财政预算并本着节约的原则，根据政策性信贷资产的经营需要，确定一定比例的经营费用，保证政策性银行的经营需要；在呆帐准备率方面要高于商业银行，从而保证政策性银行资金的良性循环；同时，鉴于农业发展银行的政策性，对农村政策性金融可以免征火少征营业税、所得税，使之保本微利经营，把更多的实惠留给农业、农村和农民。
4．2 农村商业金融的改革思路4．2．1 农业银行在农村金融改革中定位和改革方向
一、中国农业银行在农村金融改革中定位
中国农业银行行长杨明生在“2007中国农村金融论坛”上表示，中央确定农行面向“三农”的市场定位，具有重大现实意义和深远历史意义，农行要积极探索建立县域业务新型经营模式。针对服务“三农”与商业运作之间的矛盾，杨明生表示，首先，要将服务“三农”与提升农行市场价值统一起来，重点支持县域有效金融需求；其次，要将服务“三农”与提高农行核心竞争力统一起来，着力打造差异化竞争优势；其三，要将服务“三农”与推动组织、机制和流程创新统一起来，积极探索建立因地制宜、灵活高效、有机衔接的城乡双层经营体系。 另外，还要坚持商业运作，找准服务新农村建设的着力点，在建设股份制商业银行的新时期，农行必须按照商业运作原则，合理确定农行在农村金融体系中的职能分工和服务重点，积极为新农村建设提供高质量、全方位的金融服务。要按照产权股份化方向改革农业银行，使之改造为继续姓“农”的大型股份制商业银行。
二、农业银行改革的方向
（二）提高资产的质量和安全
建立健全会计管理制度和严格的贷款发放、审批和收回责任制，科学有效的进行决策，杜绝违纪违规贷款的发放，确保增量贷款的投放效益;建立执行制度不力责任追究制度;建立健全信贷责任追究制度，对违规放贷责任人，视其责任大小和制度规定，给予必要的经济、行政处罚，并要求其履行保全信贷资产的部分义务;对贷款操作的合规性、手续的合法性、风险程序预测的准确性、资金运用的合理性、信贷资产的安全性、流动性、效益性等进行监督。
（三）改善金融服务，丰富金融产品项目
农业银行应顺应市场机制，开展业务创新，为农业提供多种类型的金融服务。农业银行的发展目标是成为建立现代企业制度的商业性银行，这就决定了它必然追求利润最大化，因此它收缩网点，减小农贷规模，转移资金等运作都不应受到太多的责难，这是商业银行健康发展的必然本能。但面对中国特殊国情和农业现状，农业银行完全可以另辟蹊径，寻求业务创新，在支持农村经济和追求自身发展中找到平衡点。如对于发达地区的农村和农村中已经高度市场化产业化的产业部门，农业银行完全可以为其提供更多的金融支持。
总之，农村经济结构调整和农业产业化经营也为农业银行业务发展调整信贷结构提供了历史性机遇，农业银行只有紧跟新形势、明确新任务、定位新市场、推出新举措，整合信贷资源，做好信贷结构调整，才能和农村经济结构调整相适应、相合拍，才能更好地发挥金融对经济的促进作用，带动农民增收，促进城乡经济融合，推动农业和农村经济结构调整。
4．2．2邮政储蓄的改革与发展之路
邮政储蓄银行在2006年最后一天通过银监会的审核获准开业，但由于人事任命、注册资本等尚未到位，挂牌时间顺延至今。
一、尽管邮政系统有20余年的吸收存款经验，但从银行角度看，邮政行并没有放款经验，更没有现代银行必须具备的中间业务经验，所以在风险管控、人员构成、知识结构、运行方式等方面应该加强学习与交流。
二、邮政储蓄的从业人员缺乏金融业务知识，特别是缺乏信贷从业经验，邮储系统只有在现有培训资源上不断充实，构筑一个学习型的金融机构。
三、单一的股权结构、管理归属等问题也是邮政储蓄银行面临的挑战，应该把股权多元化、现代公司治理结构作为今后的发展方向。
四、鉴于邮政储蓄银行的市场定位主要是面向“三农”，中国邮政储蓄银行应当侧重于政策性而淡化其商业性，保证资金回流农村，支持农村经济建设。
五、邮政储蓄银行应该利用自己的网络和资金优势，把小额信贷这一有利于农村经济发展的新的金融模式发扬光大，并且与农村信用社形成竞争机制以及共同发展。
4．2．3 农村商业金融发展的思考
对于农村金融体系中商业金融的争议很多，一种观点是将农村信用社划入农业银行，实施“和二为一”战略，或者由基层农业银行控股农村信用社组建农村合作银行，以实现农村金融体系中商业金融与合作金融的统一，从而促进农村经济发展。第二种观点是农业银行逐步但出农村金融领域，由农村信用社独家垄断农村金融市场，给予农村信用社以优惠的货币政策和财政政策，以实现支持“三农”的目标。第三种观点是鉴于现存农村信用社的“银行”特征，改制信用社为股份制农村商业银行，重新组建真正意义上的特征，改制信用社为股份制农村商业银行，重新组建真正意义上的农村合作金融组织，以实现农村商业金融和农村合作金融的互补。
从国内外的经验教训和目前我国国情来看，上述三种观点都存在着不足。第一种观点，“和二为一”战略，对于目前我国农业经济发展极不平衡的现实难以有效达到支持“三农”和发展农村经济的目标。第二种观点给予农村信用社以农村金融市场的垄断地位，与我国正在建立的社会主义市场机制是相驳的，而且竞争机制的缺乏对于目前正在进行体制改革的农村信用社也是不利的。第三种观点重新组建农村合作组织，如果机制不健全，仍将导致原有信用社“体制回归”。因此，我们认为在对现有农村信用社进行合作制的分层次改进和农村政策性金融机构的改革的同时，有农业银行按照市场机制作为农村商业金融主体是符合我国目前经济和金融形势的，也有助于农村信用社改革和农业发展银行改革的需要，同样也会促进我国农业经济发展和农村金融发展。国家可以在政策上要明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。商业银行(主要是农业银行、邮政储蓄)要加强对农业和农村经济的支持[5]。
4．3 农村合作金融的改革思路
建设社会主义新农村，离不开金融支持。而种种迹象表明，商业金融机构近年来在农村大有“退兵撤防”之势。值得庆幸的是，在农村这片广阔天地，还有一支坚定的金融支农队伍，那就是农村信用社。农民们亲切地称农村信用社为“农民自己的银行”。特别是从图5可以知道农村信用社以前在支农中的地位和作用。因此做好信用社的改革，加快信用社的发展意义重大。
但是到目前为止，我国农村信用社不仅无法真正具备合作金融的特征，无法发挥对农村经济的支持，而且大部分农村信用社经营困难，举步维艰。为了扭转这一局面，国务院于2003年颁布了《深化农村信用社改革试点方案》，新一轮中国农村信用社改革开始。基于这一背景，本文在分析农村信用社发展历程基础上，对我国农村信用社改革的现状和存在的问题进行了分析，并根据我国农村信用社改革的方向提出若干思考与建议。
图5 信用社农业贷款及乡镇企业贷款情况表 单位：亿元全部金融机构农业贷款 4792.4 4488.9 5711.5 6884.58 农村信用社占比（%） 63.4 79.9 77.3 81农村信用社乡镇企业贷款 4187.29 4568.87 4843.38 5140.98
农村信用社占比（%） 68 75.4 75.5 75.54．3．1 当前我国合作金融体制改革中的争论
我国农村信用社改革方向的争论已久，其关键问题是要不要合作，选者何种目标模式。综合当前的思路可以归结为两条:第一是认为体制内的改革已经穷途末路，必须进行改弦更张地进行整体投入。认为中国自建国以来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信用社体制上不具备向真正合作制过渡的可能性。而且通过制度变迁恢复信用社的合作性质有很大难度，成本较高。从农村信用社的发展历程来看，没有必要把农村信用社强行拉回合作金融组织，而应按照兼容合作制组建农村合作银行。第二种观点认为体制内的改革仍然存在希望，通过小幅度的投入可以实现质的飞跃。小生产需要合作，社会化大生产更需要合作，面对农村信用合作基金会全一面清理整顿、商业银行在农村收缩营业网点的新形势，改造农村信用社管理体制，全面恢复其合作金融的性质，解决农民的资金需求，是适应农村金融改革和农村经济持续、快速、健康发展的迫切需要。
本文认为，在现有的体制下，由于中国经济发展的不平衡，农村信用社应该走多样化道路，各地可以根据自己的实际情况选择合作制，股份合作制或股份制作为农村信用社改革的模式，在条件成熟的时候发展私人合作金融。
4．3．2 农村信用社改革的建议
2003年，中共中央、国务院联合发布《关于做好农业和农村工作的意见》，提出农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。随后，出台《深化农村信用社改革试点实施方案》，对改革试点实施的具体工作进行了部署，8省(市)深化农村信用社改革试点工作正式启动。2004年，国务院下发《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，决定把改革试点范围扩大到另外的21个省，作为第二批改革试点单位。这标志着，无论是在规模上还是进程上，我国农村信用社改革与发展都进入了一个全新的历史时期。改革过程中要做好如下的工作：
一、推进产权制度改革
改革信用社产权制度的重点是增资扩股，将股份制融入合作制，要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖区内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股。在股金种类上可以考虑设置投资股、资格股。其中资格股是社员获得信用社优先、优惠服务而入股的股金，投资股是为获取投资收益并承担相应风险的股金。投资股社员享有参与经营管理权和高于资格股的股金分红权，投资股不能退股，可以转让和继承。对农村信用社来说，则应及时向入股社员做出承诺:一是对入股社员在同等条件下可优先安排信贷资金;二是股金未分红之前，社员在入股金额的若干倍以内，享受国家规定的信用社利率浮动部分下调贷款利率的优惠政策;三是入股社员有参与农村信用社经营管理、监督的权利，其权益受法律保护，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。
二、健全信用社内控机制，完善法人治理结构
随着农村信用社改革的逐步深入，农村信用社应健全内控机制，通过内控制度的落实提高自身管理水平，防范各种金融风险，以适应新形势下改善农村金融服务的需要。农村信用社应按照全面性、规范性、有效性和责任性的原则，建立健全内部控制制度。针对信用社内控制度的现状，应重点健全和完善以下几个方面:建立健全会计管理制度;建立严格的贷款发放、审批和收回责任制，农村信用社要成立贷款审批小组，县联社要成立贷款审批委员会，建立科学有效的决策机制，杜绝违纪违规贷款的发放，确保增量贷款的投放效益;建立执行制度不力责任追究制度;建立健全信贷责任追究制度，对违规放贷责任人，视其责任大小和制度规定，给予必要的经济、行政处罚，并要求其履行保全信贷资产的部分义务;同时要加大内部检查力度，建立以县联社为内控主体的稽核监察机制，检查财务、信贷业务制度的执行情况，帮助农村信用社健全和完善各项规章制度，对贷款操作的合规性、手续的合法性、风险程序预测的准确性、资金运用的合理性、信贷资产的安全性、流动性、效益性等进行监督。
三、引入竞争主体和竞争机制，制定合理的经营目标
信用社要以一种有竞争力的方式整合农村金融资源，充分发挥金融中介的作用，拓宽为“三农”服务的范围和领域;提供新的适合农户需要，符合农村实际情况的金融产品，如发展农户迫切需要的养老储蓄、医疗储蓄、教育储蓄以及农业生产储蓄等专项储蓄品种:满足农村日益增长的金融服务需求，以中间服务为突破口，拓展农村金融市场，推动农村金融深化;加强全国电子储蓄网络、商务网络、电子汇兑、结算、结汇硬件设施建设。在各大商业银行以及外资银行进入农村市场时，保持住自己的竞争优势。信用社在支农业务上要有创新农村信用社应坚持服务“三农”的经营方向，要将其信贷资金的大部分用于支持本地区农业和农村经济发展。信用社要从农村经济发展和农民的实际需要出发，进一步增强和完善金融服务功能。立足社区，面向“三农”，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，充分发挥信用社在农村的机构网点优势，增加为农民服务的金融业务品种。
四、有效化解历史包袱
根据《深化农村信用社改革试点方案》，对目前农村信用社不良贷款要加大清收力度，同时要尽快成立农村信用社的资产管理公司，由各级财政和农村信用社出资，具体负责农村信用社的不良贷款剥离和处置工作;或者委托农业银行的资产管理公司代为处置。同时国家要给予农村信用社必要的政策扶持：在管理上应有别于国有商业银行，应适当降低税率:对农村信用社支持农业和农村发展的贷款收入应减免营业税等。为了帮助信用社消化历史包袱，促进农村信用社的发展，在防范道德风险前提下，国家可给予农村信用社相应的扶持政策
五、推动信用社的管理权改革
国务院的《深化农村信用社改革试点方案》要求按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，理顺管理体制，将农村信用社管理交由省级政府负责，国家给予适当财政扶持。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。农村信用社交由省级政府管理，一方面有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责，帮助农村信用社改善经营和发展业务;另一方面，也有利于充分调动地方政府的积极性，使地方政府更加重视和支持信用社的发展。
4．4 促进农村非正规金融以及小额信贷的健康发展
4．4．1积极引导农村非正规金融
一、农村非正规金融的二重性。农村非正规金融的存在对农村经济的发展具有双层的作用。它既促进了农村经济的发展，同时也对农村经济乃至整个国民经济产生一定负面效应。积极作用主要表现在：活跃农村金融市场，为农村个体户、私营经济在内的小型经济主体提供金融支持；在外部加大国有银行农村金融改革的压力和动力，提高了资金的使用效率。但存在着这样一些消极的影响：由于缺乏专业经营和不要的外部约束导致高风险；缺乏交易的纪律和法律保障导致纠风不断；扰乱了正常的金融持续。
二、积极鼓励农村非正规金融的发展
正因为农村非正规金融的两面性，我们在对待非正规金融的问题上，要从两个方面入手，鼓励它在发展农村经济中积极的一面，同时创造条件把不利因素得到转化，建立一个具有自我发展、自我约束、高效运转的农村新型金融体系，在时机成熟时让它逐步纳入正规金融中来。其具体措施有：
（一）完善相关性的制度和信用基础，创造公平竞争的环境，完善监督体系，加强中央银行的管理，补充修订相应的法律法规。
（二）按市场化原则“准入准出”，可以考虑放松对民营金融组织的准入限制，同时也可以依法对风险达到一定程度或有重大非法违规行为的机构进行清理、关闭、兼并和重组。
（三）建立存款保险制度和进一步完善担保机制。存款保险的建立实施市场化“退出”的必要措施。也有助于提升中小金融机构的社会信誉；而完善担保机制则有利于业务的拓展，保证机构的资金安全。
允许农村非正规金融存在，并且合理规范、积极引导，相信它能以其融资速度快、信贷资金低、利率具有弹性、服务态度好、渠道广、回收快、资金利用率高的特点而经久不衰为农村经济发展，为社会主义新农村的建设，为建设和谐中国做出更大的贡献。
4．4．2 促进小额信贷的健康发展
一、小额信贷的产生及其发展
小额信贷产生于20世纪70年代中期亚洲最贫困的国家孟加拉国，从80年代起许多国家效仿这一做法并创造了具有各国特色的不同模式。先后出现了孟加拉“乡村银行”（GB)、印度尼西亚人民银行（BRI)的农村信贷部、玻利维亚的“阳光银行”的一批信贷组织和机构。其本质上是一种信贷方式，但因为它在一些地区成功的实现了正规资金长期以来没能解决的为贫困农户提供有效信贷服务并同时维持自身持续而被许多发展机构和发展中国家的政府视为一种新的有效的农村金融解决方案。据世界银行统计:到1996年6月底，全世界有近900个小额信贷项目机构。
二、促进农户小额信贷的发展对策
小额信贷对农村经济发展有着重要的作用，能有效的促进农村信用环境优化，推动农村资源的有效整合，支持农村产业结构的战略化调整，增加农民收入并将加速农村金融的健康发展。那么我们就因该解除制约它发展的因素，促进它的良好稳定成长。具体的思路如下：
（一）强化宣传，提高全社会对农户小额信贷的认识。
全面推广农户小额信贷意义重大，必须加强领导、积极宣传、提高认识。有人认为农户小额信贷风险大，收益低，但实际情况并非如此，一项调查显示，小额信贷本息回收率平均在85%以上，一些地区甚至达到95%以上，这大大高于我国银行的贷款本息回收率，由此说明我国农村并不缺乏信用；要通过对小额信贷的宣传教育使广大农民从过去狭隘的小农意识中解脱出来，不仅自身舍得投入，而且敢于负债经营，实现从不敢贷款到主动要求贷款，从不敢投入到积极选项投入的转变，为小额信贷的发展提供更广阔的空间[6]。
（二）规范农户小额信贷的发放。深入基层调查研究、规范建档。信用社要采取合法手段和有效方式，对农户的生产经营、家庭收入、财产和负债情况、农户信誉等进行摸底，评定工作要严格遵守程序，保证质量，建立规范的农户经济档案，公开民主、增加透明度。保证农户信用等级的公开、公平、公正。同时落实责任、防范风险建立信贷风险控制机制和激励约束机制，明确责任，把风险降到最低。
（三）充分发挥地方政府的积极作用。农户小额信贷面向千家万户，工作量大，政策性强，单靠信用社来推广显然不够，必须紧紧依靠地方政府，充分发挥地方政府的积极作用，特别是在小额信贷制度移植的初期，政府的介入必不可少。农户小额信贷，信用是关键，政府可以协助信用社把好贷前资信评定关、资金使用关和偿贷信用关，及时帮助解决实际困难。地方政府至少可以起到三方面的作用：一是纽带作用，在农户与信用社之间起桥梁的作用。二是创造良好的信用环境，教育农民要建立自己的信用，及时的还清贷款。三是制定规则来约束双方的信贷行为，规范双方的权利和义务。但我们要认识到政府在推广小额信贷的过程中起的只是“市场增进”的作用，切不可超越职权。
（四）国家加大改革和政策的扶持力度。加强规范工作，让整个信贷工作有法律保障；既保障农户的权益同时也让信用社得到良好的发展；建立资金的回流机制，增加小额信贷的资金来源；建立适应农村发展的信贷支持和创新体制；建立多层金融体系，在小额信贷领域引入竞争机制，并对小额信贷进行财政贴息等。
小额信贷作为一种发展中的新生事务，它的许多带有规律性的东西还需要我们在实践中去研究、探索和总结，让这种新的金融解决方案更好的服务于“三农”，实现建设社会主义新农村的宏伟目标。
4．5 探求破解我国农村金融抑制的总策略
一、加强农村金融组织再造，完善农村金融服务体系。首先要完善农村合作金融。农村信用社要通过改革真正成为社员入股、主要为社员服务的农村合作金融组织，着力完善产权和法人治理结构，强化内部管理和自我约束，牢固树立为“三农”服务的宗旨。其次是扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向。将农业银行的业务重心定位于县域经济，发挥其支持农业的传统优势。其三要扩充政策性银行的服务功能。改变目前农业发展银行只负责国家粮棉油收购贷款管理的经营定位，拓展其业务范围，开办农业综合开发、农村基础设施建设、农业科技和扶贫等贷款业务，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性金融业务。再次尽快设立县域邮政储蓄银行并对其功能加以准确定位，将抽取的农村资金通过邮政储蓄银行的贷款业务向农村回流。最后应该引导规范民间融资，使其与农村正规金融形成互补效应和竞争格局，并适度放宽农村金融市场的准入条件，积极培育“只贷不存”的农村小额贷款机构。
二、改革和创新信贷管理体制，加大农业资金投入的力度。改革商业银行授权授信方式，适当下放基层行、社信贷审批权限，减少审批环节，简化信贷手续，加大涉农信贷支持范畴；改进信贷责任追究制度，将信贷员的权、责、利紧密挂钩，激发信贷员培植和挖掘新的涉农客户资源；适当提高小额农贷授信额度；根据农村经济自然生产周期和贷款用途适当延长支农贷款的期限，使贷款期限与农业生产周期相一致；在担保机构上，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务，还要积极探索市场化的路子，吸引民间资本进入农村担保领域。
三、建立农村资金反哺回流机制，完善农村投融资体制。要逐步建立银行资金反哺回流机制。我们可以借鉴西方发达国家的做法，以法律形式明确规定设在农村的所有金融机构必须将一定比例的资金投放到当地。特别是建立邮政储蓄回流机制，对邮政储蓄资金按比例用于支农信贷投入，推进邮政储蓄机构与农信社或农发行大额协议存款制度，将资金交由农信社或农发行投入农业或农村地区。同时中央银行要强化“窗口指导”职能，运用再贷款、再贴现等货币政策工具及时为向涉农部门提供金融资源的金融主体提供低利率再贷款和再贴现资金，扩大中央银行支农再贷款规模和对象，以缓解农村金融部门政策性支农资金的匮乏[7]。
5 结束语
发展农村金融依然要重视政府与市场两方面的作用，在充分发挥市场在农村金融中的基础性作用的同时，政府提供重要的法律保障来维护农村金融的信用和保证契约得以有效地执行。
本文认为：根据新农村建设的需要，对农村金融组织架构进行改革和重新定位，建立由政策性金融、商业性金融、合作性金融和民间金融等多元化金融机构组成的，功能完善、分工合理、立足“三农”、适度竞争、产权明晰、监管有力的新型农村金融体系。农村信用社具有适应农村环境的特殊优势，必须在进一步完善农村生态环境的前提下充分发挥其为“三农”服务的主体功能，要致力于促进农村信用社的改革与发展。同时采取有力措施推动邮政储蓄在农村吸储的资金回流，结合农村保险的推出吸引商业性金融参与农村金融活动。
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