[摘 要] 随着经济发展，越来越多的行政事业单位开始实行全面预算管理体系，但是仍存在众多问题，如起步晚、员工不重视、形同虚设等，这同样使得管理层的内部控制制度得不到落实，单位长远的发展目标得不到保障，本文将从行政事业单位全面预算管理进行分析，说明行政事业单位实行全面预算管理并加强内部控制的必要性，同时对建立全面预算管理体系提出合理化建议。
[关键词] 行政事业单位；内部控制；全面预算管理；合理化建议
1 概念解释
我国行政事业单位多指具有行政管理职能的事业单位，其履行的是执法监督和社会一些管理职能，如部门所属的执法监督、监管机构等等。是国家财政拨款使得这些单位持续运转，但不可避免的是行政事业单位会因为其权利的特殊性有额外的收入来源，如行政性事业收费、预算外收入等等。
预算管理是各类企业经营活动中必不可少的一项流程，早期的预算管理主要关注的是对未来的经营活动和财务活动进行充分、全面的分析、预测并制定相关的计划，通常是由财务部门编制。但是随着市场经济多元化、部门分工明确化，经过不断完善发展，全面预算管理逐步形成，全面预算是企业对预算期内的经营决策所定目标全面综合的财务描述，又称为总预算，是对企业投资活动、经营活动、财务活动的综合性计划，是现在绝大多数企业所采用的管理方式之一。行政事业单位因其性质的特殊性，更应该制定全面预算管理体系，在保证单位顺利运行的同时，取得效益最大化。
内部控制是指单位为了合理保证财务报告的可靠性、经营的效率和效果以及对法律法规的遵守，由治理层和其他人员设计与执行的政策及程序。设计和实施内部控制的责任主体是治理层、管理层和其他人员，组织过程中每个人都应该对内部控制负责。根据COSO委员会的信息，内部控制包括控制环境、风险评估过程、与财务报告相关的信息系统和沟通、控制活动及对控制的监督这五个因素。
2 行政事业单位全面预算管理发展现状及其存在的问题
2.1 全面预算意识不强
很多行政事业单位从高层到基层人员都存在预算意识不强的问题，没有长远的、全面的预算，基本停留在财务预算阶段，不能将企业目标同全面预算管理相结合。同时，专业人才缺失，预算人员缺失等问题也是事业单位不得不面对的现实。
2.2 全面预算编制体系不健全
虽然实行了全面预算管理，但没有专门的机构、团队进行编制，仍然由财务部确定，这种缺点显而易见，完整的全面预算包括经营预算、专门决策预算和财务预算三个组成部分，仅由财务人员编制效果并不好，而且容易导致部门之间工作不配合，不能实现企业价值最大化及企业发展战略目标。同时，预算的编制方法过于简单、落后，不符合社会发展。
2.3 全面预算过程执行不严
全面预算体系完成编制之后，各部门不能很好地按照预算体系开展工作，在落实的过程中，执行力度弱，灵活性差，监督工作不到位。上下级部门之间预算意识不强导致执行过程中马虎行事。更有甚者，在真正执行过程中很多行政事业单位并不按照预算执行，而是按照各部门工作开展情况下达资金，严重违背了预算制定的初衷。
2.4 相应的奖惩措施不完善
受我国早期计划经济影响，行政事业单位已经适应了粗放式的预算管理体制，并不习惯全面预算管理，也没有相应的奖惩措施加以约束，所以导致全面预算推行不顺。
3 行政事业单位全面预算与内部控制的联系
3.1 全面预算管理是开展内部控制的基础
内部控制分为内部管理控制与内部会计控制，前者主要是指对技术管理、人力资源管理等加强控制，后者是指对财务报告、单位资产等方面进行控制，传统预算管理与内部会计控制交叉更多，但是全面预算管理则是和整个内部控制相融合，成为实现内部过程中的一个重要方面，也是内部控制的基础。
3.2 全面预算管理与内部控制要素之间关系
3.2.1 全面预算管理与控制环境
健全的全面预算管理有助于形成良好的内部控制环境，而良好的内部控制环境是实施有效内部控制的基础，同时还有利于全面预算管理的执行落实。
3.2.2 全面预算管理与风险评估过程
事业单位在经营活动中也会面临各种各样的风险，对其生存与发展产生影响，而全面预算管理可以发现并帮助解决风险。
3.2.3 全面预算管理与信息系统和沟通
完整的全面预算管理有利于构建完整的信息系统，在对行政事业单位审计时候，审计人员可以及时了解本单位财务状况及预算执行情况；有助于构建会计信息系统化，期末将预算与实际执行情况相对比，优化来年预算。
3.2.4 全面预算管理与控制活动
全面预算管理是内部控制活动的重要途径之一，为内部控制活动的有效开展提供了合理保障。
3.2.5 全面预算管理与对控制的监督
管理层的重要职责之一就是建立和维护控制并保证其持续有效运行，对控制的监督可以实现这一目标，而如何进行监督？这就离不开全面预算管理系统的运转，行政事业单位在期初制定预算体系，各部门在日常工作中必须按照预算体系执行，若有不合理的偏离现象出现，管理层应及时发现并查找原因，使内部控制系统有效持续运行。
4 围绕全面预算体系与内部控制建设对行政事业单位提出建议
4.1 建立健全全面预算管理体系
首先，应该成立全面预算委员会，由各方面人才构成，结合公司实际制定符合长远发展目标的全面预算。预算委员会下面设立各级部门负责预算的前期编制、中期监督、后期总结，在前期编制时应充分听取各方意见，由委员会向各机关部门下达编制预算总体要求，并由各部门向上级部门递交年度预算，上级部门汇总之后再上报，就这样层层上交至预算委员会，由委员会基于公司总体情况，考虑各部门实际情况以前年度预算情况，编制符合整体利益的全面预算。
其次，完善预算编制方式方法，众多行政事业单位采用的是零基预算，但是存在以下问题：容易导致预算中的“平均主义”和“简单化”，不利于调动各部门削减费用的积极性；容易造成预算上的浪费，甚至使得预算发展后退。所以说行政事业单位更应该采用的是零基预算，不考虑以前会计期间所发生的费用项目和数额，一切从实际与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，然后综合考虑单位发展目标及实际情况，编制预算费用，制定全面预算管理体系。
4.2 增强行政事业单位总体预算意识
正如前文所提，行政事业单位的全面预算意识并不强，这就需要管理层通过各种办法努力提高员工的预算意识，贯穿于日常工作生活中，首先进行预算知识的普及，并制定预算管理条例，做到有据可依，制度化管理远比自由化强；其次让员工了解整个全面预算管理流程，违规将有什么后果，让员工了解企业的长远目标是什么，如何做才会更快的达到这个目标。
4.3 在执行过程中加强监督功能，建立健全奖惩考评机制
行政事业单位因其特殊性，收入主要以财政预算拨付为主，但同时又不可避免的参与到经济建设中去，就会出现很多行政收费等预算外收入。长期以来，因为监管比较宽松所以很多工作并未严格执行预算体系，甚至存在随意挥霍预算余额，以防来年预算减少的现象。但是随着我国机构体制改革力度加大，这种宽松的方法已经不适应社会发展趋势，所以这就要求行政事业单位的负责人要从日常各方面认真落实全面预算管理，严格按照预算标准办事，尤其是日常的工作，各部门不能产生任何侥幸心理，秉持着花费最少、效益最大的原则工作。
科学的预算目标值可以成为单位和部门绩效考核的标尺，在实际工作中，若有实际指标值偏离预算指标，这不仅是我们进行修改使得企业回归正常发展渠道的依据，也是最终考核部门业绩的重要依据。行政事业单位应该建立健全奖惩考评机制，优化预算管理体系，使得全面预算管理能发挥监督考评作用，真正做到评价与激励。
5 结 语
全面预算管理体系在改善的同时，还需要进一步加强与单位内部控制的联系。若要实现行政事业单位长远期目标，二者应该进行有效的融合，将全面预算管理同内部控制五要素从上述各方面进行融合，相互配合。全面预算既包括财务指标又包括非财务指标，管理者在进行内部控制时要综合考虑各种方法，重点考虑全面预算，将其作为实现长远期目标的方法，形成良好的控制环境，严格约束人员的治理职能和人员管理职能，良好的控制环境是实施有效内部控制的基础；通过全面预算体系及时发发现各种问题，降低风险；形成完备的财务报告信息系统，加强各部门、人员之间经济业务沟通；使得控制活动顺利开展，管理层指令得以执行；通过预算体系指标对控制进行监督，考核业绩。随着我国行政事业单位改革力度加大，预算体系改革势在必行，加强内部控制要重点考虑全面预算管理，相互作用，为行政事业单位的长期发展制定标准、制定路线，实现单位效益最大化。
主要参考文献
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