摘 要： 基于嵌入性理论，从结构、政治、文化、认知的嵌入维度分析城镇化发展现象，总结出嵌入视角城镇化发展有5种动力，即农村经济主体追求社会适应力、技术进步推动力、制度变革动力、农村经济结构匹配产业结构变革、政府有序推进。在这几种动力作用下，嵌入性视角城镇化中人本城镇化的实现，城镇化科学规划的实现，城镇化的制度构建，协同发展城镇化的实现，新型工业化、信息化、农业现代化的融合等，是达到《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的路径。
关键词： 嵌入性理论； 城镇化； 动力模型； 路径
中图分类号： F299.22 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.007
城镇化推动经济社会快速发展，在改善民生、统筹城乡发展上产生了非常积极的作用。但是，城镇化继续深入发展需要直面更多矛盾、动员更多方面的力量。城镇化过程与经济制度和非经济制度密不可分，受到越来越多的社会因素影响。因此，城镇化现象表现出如Polanyi、Granovetter等学者提出的嵌入性（embeddedness）特征。城镇化是嵌入在经济和非经济制度之中的一个发展过程。
在城镇化研究领域，学界从经济社会结构、政治、文化、认知等多角度观察城镇化现象或者问题；在嵌入性理论的应用型研究范围，管理学、经济学等学科广泛引入嵌入性理论工具，从结构、文化、政治、认知等维度研究相关现象。但是，目前还很少有用潜入性理论分析城镇化发展的成果。因而，下文将从潜入性理论的结构、政治、文化、认知研究纬度，首先描述城镇化发展现状，分析城镇化的发展动力，提出嵌入性视角城镇化发展的机理。
一、嵌入性视域中的城镇化
（一）结构嵌入维度的城镇化
结构嵌入性意指可以从所嵌入的社网络获取到各类优势资源等的超额价值（Gulati，1998），形成比较优势，获得发展机遇。定义结构嵌入维度的城镇化为：城镇化过程结成的社会网络结构将产生比较优势，改善农民和农村的产业和就业等结构，农村人口融入城镇系统、非农产业在城镇聚集、农业劳动力被非农业产业吸收就业，城镇化稳步发展。
农民的消费结构不同以往，食品花费占总生活花费的比例是下降的，其他商品及服务的花费比例在不稳定中减小，医疗保险、服装、交通通讯、家庭耐用消费品花费占总生活花费的比例趋于增加，住宿花费比例先降后升，文教娱乐花费比例趋势是先升后降。[1]
产业结构升级与城镇化：一是认为产业升级受到城市化的推动，全球产业的分工与重组是世界城市化的作用结果之一，引起了产业集聚，是产业升级动力之一，协同集聚现代新兴产业；二是认为城镇化负面影响产业（结构）升级，发展中国家会以粗放型经济增长方式推进工业化，易导致第三产业发展畸形化，不利产业结构升级。蓝庆新、陈超凡（2013）在此基础上，证实新型城镇化能够显著提升产业发展层次，推动产业升级。[2]
城镇化发展要求深化高等教育结构变革。城镇化使更多的人可以接受良好的初中等教育的机会，高等教育面临更多的生源需求，这既是机遇也是挑战，高等教育需要调整（区域布局、学科布局、专业布局）以满足各类社会及个人对教育的要求。[3]
城镇化要适应国家人口结构变化。农村转移人口已经成为我国城镇化发展现象之一，农村人口老龄化趋势愈发明显，必须保障更多农民享受城镇化发展红利，完善社会保障体系、提升社会公共服务等。在城镇化发展路径上，推进中小城市的发展，注重就地城镇化，选择小城镇乃至农村社区作为建设重点，尊重农民社会习俗、生活习惯以及保持农村社会网络的完整性。[4] 城镇化需要改进社会保障支出结构。[5]在城镇化推进过程中，社会保障体系有助于减少各种新老城乡二元化差异，缓解给城镇化带来的压力。
（二）政治嵌入维度的城镇化
政治嵌入性指行为受到国家或地区的政治环境、政治体制、权力结构的影响。政治嵌入性讨论政治因素如何作用于行为，分析某些制度特征如何影响和激励行为（ Zukin，Dimaggio，1990） 。政治嵌入维度的城镇化可界定为：政治环境、政治体制、权力结构影响城镇化过程及行为，农村人口融入城镇系统、非农产业在城镇聚集、农业劳动力被非农业产业吸收就业，城镇化稳步发展。
农村人口离开乡土迁入城镇并安居就业，空间变换下的农民政治意识发展值得关注。章秀英（2013）[6]发现：（1）非农就业经历无法给予农民政治意识正向影响；（2）征地负向影响农民的政治意识，房屋拆迁正向影响农民政治意识；（3）电视新闻播报正向影响农民政治意识，报纸影响力度弱于电视和网络，网络一方面拓宽了民众参与政治，有利于农民政治意识的现代化，但负面、断裂、碎片化的网络新闻和论坛信息将淡化农民的政治意识；（4）选举参与整体上对农民政治意识影响并不显著。
城镇化单靠扩大城市建设用地来推进，村民不熟悉城市文化符号体系，使他们逐渐边缘化成为城市文化符号的底层（李强，2013） 。但这有可能成为个别领导创造政绩、实现晋升的大道，导致多方面利益冲突问题。[7] 村民利益诉求无法实现时，政治参与方式就会是非制度化、无序的，甚至选择极端方式（金太军、赵军锋，2011） 。地方政府应限制自我膨胀，引导农民的城镇化意愿，引导农民积极参与到城镇化。
城镇化使农民阶层结构发生变化，利益格局不断变化和调整，需要规范、有序的利益表达渠道；但政治、经济、文化等因素制约利益表达，时有涉及农业人口的非制度化参与政治事件出现，通过暴力对抗、越级上访、极端自虐等非正式手段参与政治，表达利益诉求，影响社会稳定、城镇化进程、农村社会和谐发展；应采取措施降低农业人口非正式政治参与，引导他们规范地参与政治。[8]
中国的城镇化与城镇社会结构变迁是典型的制度型城镇化发展模式和政治过程，该模式倚重行政力量和国家逻辑，国家成为中国城镇化制度变迁的力量之一。合并村庄、撤村建居等被一些地方政府作为城镇化的推进手段，但这并非是城镇化方合适合理的方式。长远看，损害了发展机会，危及农民的生存，不利于城市的可持续发展。[9]
（三）文化嵌入维度的城镇化
文化嵌入性意指社会文化因素（如宗教信仰、传统价值观、传统惯例、共有信念等）制约与影响行为。文化嵌入性探讨价值观、共有信念、惯例等在目标实现过程中的机理关系（ Zukin，Dimaggio，1990） 。文化嵌入维度的城镇化可界定为：城镇化过程受到共有信念、价值观和传统惯例等影响，农村人口融入城镇系统、非农产业在城镇聚集、农业劳动力被非农业产业吸收就业，城镇化稳步发展。
“文化自为和自觉”应该在城镇化中成为少数民族特色文化城市建设的推进原则，引领少数民族特色文化发展与创新，打造与形成“城市文化资本”[10]。
城镇化要体现文化渊源流传的脉络，城镇化聚集的社会各类要素需要被文化认同和谐地串联在一起，由内而外与由外而内地表现生态、美学、人本等意识，将文化自觉，传承文化的基因融入产业发展各环节，推动城镇化。[11]
传统与现代文化之间的矛盾与调和出现在任何地域的城镇化实践中，要么“无我”而全盘“西化”，要么以单纯技术、资源、宗教为主而形成“故步自封”的畸形现代化，要么对全球和地方文化折中而求得平衡并探索可持续发展力。要使得城镇化具有可持续发展性，须在“城市文化自觉”方面下工夫，融合城乡特色、形塑人的现代素质。[12]
一些传统村落积淀有特色文化，城镇化可能使它们消亡或新生，这些村落应该予以保护并形成特色文化资本，围绕村落文化资本发展文旅产业，既解决传承困境又解决发展困境，推进特色城镇建设。[13]
当前城镇化应该更加偏重文化型城市化，弥补以前过度重视政治型城市化、经济型城市化的做法。政治型城市化对应制度文明建设，经济型城市化对应物质基础发展，文化型城市化对应人文精神建设。[14]
传统文化容易在城镇化中被忽视，它是现代化意识没有充分对接文化传承而造成的，城市视觉在盲目模仿外国景观中显得无差，城市无处找寻文化根源，居民失去了身份认同，民俗文化面临消失，传统文化观理念淡化。[15]
城镇化使得城市文化、传统乡村文化、社会规范发生整合变化，导致农民文化转型，塑造农民文化，即农民重筑文化价值观念、重建生活方式、重构市民身份。传统观念、自我更新意识欠缺是农民文化转型的内源性困境，小农生产方式、制度缺位、城乡二元结构是农民文化转型的外源性困境；应该大力发展农村教育，提升农民文化素质，营建积极的城镇社会支持网络。[16]
特色文化资源应该成为城镇化建设的依据之一，把地域文化特色融入到规划，把地理区位、特定资源、历史人文等要素通过建设过程体现出来，用特色文化资源深化特色城镇化建设。[17]
（四）认知嵌入维度的城镇化
认知嵌入性讨论群体认知、群体思维、社会认知等影响经济行为（ Zukin，Dimaggio，1990） 。在经济活动中，群体认知会引导或限制经济行为。认知嵌入性重视群体思维、社会认知、群体认知对管理行为的影响（Dacin，Ventresca & Beal，1999） 。信息不对称的情况下，群体思维和群体认知影响决策、运营管理。认知嵌入维度的城镇化可界定为：与城镇化相关的群体认知、群体思维、社会认知等影响城镇化过程及行为，农村人口融入城镇系统、非农产业在城镇聚集、农业劳动力被非农业产业吸收就业，城镇化稳步发展。
单卓然、黄亚平（2013）发现，一些关于城镇化的认知方面的误区较为普遍，例如，农村变为城市=城乡统筹=农村集体用地转变成为城乡建设用地，城乡公共服务同等=城乡公共服务均等，产业高端化、高技术化=产业转型与升级=产业链条弃下游化，低碳环保=拉闸限电=限制机动车数量=限制私家车出行=植树造林，追求城镇化质量=城镇化已达标。[18] 孙平军等（2015）指出，城镇化背景下的城市土地使用要遵循的一些基本认知，城市城镇化要依靠土地作为载体并予以表现，在空间、生态等理念的指导下，应该做到“集约低碳高效”，严格按照科学规划用地。[19]
王伟同（2011）发现，新增城镇人口没能获得原有城镇居民一样的公共服务，反而拖累了公共服务总体水平。农村居民城镇化成槌钦蚓用窈螅福利与城镇居民存在差距，二元体制依然没被清除，不利于城镇化中的经济社会和谐发展。[20]
农民的认知强烈地影响城镇化，影响农民认知的因素有合理诉求、农民的参与权、农村人口向市民转变、获得基本公共服务（王铭等，2015）。[21]
王希昌（2014）认为，城镇化要有科学认知，城镇化必须坚持和谐、人本、公平的路径，物质和精神层面都得“进城”才行，通过农业人口顺利地转化为市民，规整农民市民化的利益布局等途径来实现。[22]
潘强（2014）指出，巩固政治合法性地位、发展民主政治、塑造良好政府形象是城镇化中的政治沟通认知的内核，政府是城镇化的引导协调主体，企业是城镇化的资本运营主体，农民是城镇化利益得失敏感主体，政府常常是自觉沟通意识淡薄，企业自利的特质导致趋利和责任缺失，农民的多样性利益与参与权被忽视或者忽略，重视城镇化利益协调构建与调整，搭建政治对话沟通平台，引导农民参与政治沟通。[23]
二、嵌入性视角城镇化发展的动力模型
城镇化促进农村人口转换空间、城镇聚集非农产业、非农业劳动力消化农业劳动力，释放社会活力：主要表现在农村经济主体追求社会适应力、技术进步推动力、制度变革动力、农村经济结构匹配产业结构变革、政府有序推进。
（一）农村经济主体社会适应力增强推动城镇化
“适应”一词主要用于理解生物学方面的现象，描述生物体结构与行为在自然界中演变的事实。它后来被引入到多个学科领域，但对其没有统一定义。对于社会适应，学者们看法也各不相同：斯宾塞的观点是，在一定的社会环境里，个人和群体改变行为适应它；斯科特的观点是，适应是互动过程结果，人必须认同环境，同时人要在一定环境中必须努力以取得社会认同；《社会学词典》对“适应行为”的解释，个人一直处在适应社会中，明了权利和义务，习得能适应社会的价值观念、知识、技能、行为方式，在社会中用合适的行为表达出来[24]；聂衍刚（2005）观点是，习得方式方法（社会适应，社会规则、解决问题、生活方式）就是个体社会化[25]；皮亚杰（1932）的观点是，同化、顺应是社会适应的反映，是一个平衡、不平衡的波浪式发展过程。
农村经济主体在城镇化中取得社会适应力界定为，城镇化使农民的时空在城市与乡村之间转换，价值观念、社会交往方式、生活方式、工作方式、社会心理必须符合新时空的要求，明确“城市人”的权利和义务，理解价值观念、规范的要求，做出适当行为，调整自己在社会交往和社会活动中的行为，融入城市社会生活。城镇化中，农村人口将获得源源不断的社会适应力，表现为以下几方面。
1. 结构嵌入视角城镇化发展中，农村人口从多渠道获取社会适应力。城镇化促成了农民消费结构转变，消费商品的品种更加丰富、范围更广，享受消费比例逐渐增加，满足温饱消费比例逐渐减小。消费的变化意味着产业要做出相应调整，城镇化加速了产业的再升级、再分工、再聚集，这个过程产生了大量的就业机会。城镇化导致人口结构和数量发生大变化，已经在逐步发展相应的社会公共服务（如综合培训、社会保障体系、社会公共服务、公共租赁房等），满足相应的需求。
2.政治嵌入视角城镇化的农村人口社会适应力提升。在城镇化过程中，离开乡村环境的农民的政治意识正在不同程度地发展，电视新闻播报、报纸、网络、选举参与等多元途径拓宽民众参与政治途径，表达自己利益诉求，有利于农民政治意识的现代化。各地方政府正在纠正扩大城市建设用地来城镇化，已经企图有效约束片面追求经济利益，引导有序城镇化。失地农民是否适应城镇的工作和生活，利益认同、社交认同、文化认同是否面临障碍，这是不少地方比较担心的问题。在大量农业人口融入城镇化中，已经采取多种措施，引导他们通过制度化政治参与，维护权益。
3.文化嵌入视角城镇化的农村人口社会适应力提升。地方特色文化如何在城镇化中展现，规划是一个可以借用的重要工具，再通过建设外显表现出来，把特色文化资源作为特色城镇化发展之源，首先是保护，各方面进行传承，还要借用新手段和载体予以变现，沉淀“城市文化资本”。通过城镇化传承文化基因、优化产业、配套城乡。将村落特色文化作为城市体系建设的投入要素，让村落文化用社区承载，用特色文化产业具体展现，将特色文化嵌入城镇建设。促进乡村文化浸染的农民认知城市文化，解惑身份认同感困境。
4.认知嵌入视角城镇化的农村人口社会适应力提升。须重视提升新增城镇化人口的社会公共服务水平，将使农村居民向城镇居民的身份转换中显著改善福利。要抓住城镇化带来的各种机会，利用城镇化给经济增长带来的市场、要素等便利，保障农民的权益，满足农民合理需求，减少农村人口空间转换上遇到的各类心理、物质困难，把非农业劳动力就业作为一项重要的工作来抓。
农民和农业企业直接或间接地置身于城镇（或者城市）社会环境中，他们逐渐适应外部社会环境，使得农村人口社会适应力逐渐提升，农村人口空间转换障碍基本被消除，很多农民到非农产业就业意愿较强，城镇对非农产业、非农就业产生强的聚集力。
（二）技术进步推动城镇化
技术进步意指中间投入品、生产工艺、制造技能等被有效改进和革新，旧设备较大幅度改造，新设备引入与熟练使用，旧工艺较为彻底改进，新原材料代替旧原料等，是积累经验和运用技术等知识开展创新。技术进步主要通过微观经济主体（企业）产生前向后向的带动效应，并通过彼此之间的相互作用，推动产业结构的优化升级，影响市场和经济运行。技术进步加速淘汰落后产能，促进新兴产业部门产生和发展，改变各支柱产业的地位，引发主导产业的更替，使得产业结构向着高附加值产业转型升级。 技术进步推动城镇突破了能源、环保、交通、信息等方面的瓶颈，增强了区域扩散效应，带动周边地区经济发展，巩固和拓展城镇化发展的物质基础。技术进步给城镇化发展带来新的契机，推动城镇化不断发展。
1.结构嵌入视角城镇化发展中的技术进步的动力：技术通过创新、扩散、转移而引起了产业升级、全球产业分工与重组、产业集聚与协同、现代服务业发展等，引б恍┑厍有效地淘汰高消耗、高污染、高排放产业，走可持续产业发展道路。高等教育系统因应城镇化人口结构变化，调整学科专业等的布局，给予进城的农民及其子女更好的各层次教育，促进新科学技术知识在人群中传播、吸收、转化，为技术创造、应用准备更多合格人才。
2.政治嵌入视角城镇化发展中的技术进步的动力：很多转移到城镇就业的农村人口的职业技能水平较低，妨碍他们获得与城市居民同等的公民权利，使得普遍缺乏参与工作决策的话语权，不利于农民政治意识积极增长。利用各种农民喜闻乐用的手段（报纸、电视、网络等等）与进城农民进行沟通，宣传有序参与政治，激励制度化政治参与，支持城镇化农业转移人口取得市民权，引导农民政治意识的现代化，拓宽了民众参与政治的途径，协调农民在城镇化中的利益格局，引导社会可持续发展。
3.文化嵌入视角城镇化发展中的技术进步的推动：农民在城镇化中遭遇观念、生活方式、身份认知等文化转型困境，需要借助新手段、新方法保存并传承传统地域特色文化，将传统价值观、宗教信仰、共有信念、传统惯例等文化中的核心要素载体包容与表达在城镇化的规划和建设上，地理区位、地域特色、特定资源、历史人文等资源经过充分挖掘及拓展，可以成长为城镇化建设依据或缘由，实现价值观、宗教信仰、共有信念、传统惯例等在城镇化发展中的时间、空间特性角度的互溶，促使特色文化资源成为城镇化建设的支点。
4.认知嵌入视角城镇化发展中的技术进步的推动：城镇化存在一些误区（农村转变为城市、去农村化、城乡公共服务等同等），双向或单向信息不充分是误区存在的原因，应多种渠道（规划、对话、宣传等）让事情更加明确，对问题、解决思路、办法大致达成较为一致的群体认知、群体思维、社会认知，实现农民、企业、政府等多方利益协调。
（三）城镇化制度创新及其实施推动城镇化
城镇化制度创新就是旨在构建以人为核心的城镇化制度体系，建立破解城乡二元结构的工农城乡关系，缩减土地、户籍、公共服务均等、生态文明方面的差距，城镇生产和生活水平更高、更便利，保障农业转移人口能分享这些发展成果。
城镇化需要在一些瓶颈问题上进行制度创新（土地、户籍、生态文明、公共服务等），农村要素能在城乡自由流动，逐步解决这个群体及其子女在居住、就业、保险、上学等方面遇到各类问题，促进城镇化快速发展。
1.结构嵌入视角城镇化发展中的制度创新及实施的动力。农民消费多元化发展，会在休闲、教育、保健、国家安全、社会保障项目上增加支出，并将谋求更高的生活质量。这促成各地调整经济社会结构：一是产业结构合理化并去除落后产能，二是支持第三产业发展，三是构建适应城镇化人口结构变化带来的教育需求变化，四是促进进城的各层次农民融入现代城市生活。
2.政治嵌入视角城镇化发展中的制度创新及实施的动力。城镇化进程中，不同类型、不同利益格局的农民逐渐转变为城市人口，不能通过原先的乡村渠道参与政治过程、表达政治意愿、实现政治权利。国家层面与地区层面已采取了多种措施，促进农民向新市民转化，逐渐解决了诸多物质层面和精神层面的问题，构建了利益协调机制，维护自身权益，引导理性参与政治。
3.文化嵌入视角城镇化发展中的制度创新及实施的动力。城镇化是政治、经济、文化等多元协同融合发展过程，必须尊重及践行文化要素，并与城镇化过程的其他要素完美结合。有意识地防止城镇化中盲目地在文化方面标新，“滥用”异域文化符号，阻止可能导致自身文化传承困境及使用困难的现象。为了传承文化符号，城镇化要保护文化独特地区。对于面临城镇化冲击的传统村落社会生活模式，借用现代工业发展中的手段和途径保护特色村落生活模式。对于城镇化中的文化冲突现象，寻求文化平衡点，强化环境适应能力，避免文化畸形。
4.认知嵌入视角城镇化发展中的制度创新及实施的动力。城镇化目前并没有显著改善进城农民的公共服务福利水平，农民对城镇化的理解较表面和不全面，对既有生活行为改变认知不足，农民自身城镇化面临较多问题。国家及地方已经认识到这些问题的复杂性与重要性，正在梳理农民市民化利益格的各类矛盾，充分考虑农民的合理诉求，解决公共服务不均等问题，破除农民参与权障碍，齐抓共管农民融入城市及转为市民的瓶颈问题。
（四）农村经济结构变革而推动城镇化
在城镇化过程中，农村非农产业的兴起和市场化进程的加快，农村经济总量也在不断扩张，农村经济结构发生了一系列重大变化，传统农业在衰落，现代农业正在兴起，大量农村人口离开原籍进入城市，返乡农民成为创业者或者技术工人，农村户籍“含金量”提高。这些变化彻底改变农民的生产方式，基于信息化、专业化、知识化、产业化推进的现代农业提高了产量，为其他产业能提供更多原材料。农村经济结构的变化为其他行业发展提供更多资源，推进城镇化快速发展。
1. 结构嵌入视角城镇化中的农村经济结构变革的动力。农村人口基本生存已无问题，相应需求比例减少，消费高级化需求表现明显，教育、养老、医疗、耐用品成为消费范畴，部分城镇里的农民工（稳定就业、较高收入、先富的等）示范作用下，帮助、引荐部分直系亲属、老乡融入城镇化，甚至表面看起来条件差的部分农民工（工作不稳定、无居住条件、年龄偏大），亦会在原籍购买住房，引致父母与子女融入城镇化。
2. 政治嵌入视角城镇化中的农村经济结构变革的动力。农村经济结构已经变化了，村民城乡流动不受约束，国家稳定家庭承包经营制度，稳定农民生产经营自主权，市场经济已在农村全面扎根。农村税费改革解决了国家与农民的分配问题，对农村发展注入了活力。农村结构已然变化，需要进一步在政治、经济、社会、文化等上对农村开展综合改革，解决农村经济社会全面发展问题。此类变革进一步破除城乡二元结构，农民不被土地束缚，农民如愿“自由迁徙”。 3.文化嵌入视角城镇化中的农村经济结构变革的动力。幅员广大的农村地区在生产方式、生活方式、风俗习惯、宗教信仰等方面存在差异，形成了各地独具特色的民俗文化并影响着当地经济的发展。自发基础上产生了各类风俗、习惯、惯例等非正式制度，当地人群受影响形成了各自比较稳定的认知，这些风俗非正式制度具有良好的稳定性，一般较难改变。因此，在城镇化中，各地普遍意识到了尊重、保护当地原生态的生产方式、生活方式、风俗习惯、宗教信仰等的重要性，并对以前一些不当做法开始准正。例如，具有资源禀赋农村地区（特色文化资源、自然资源等），利用城镇化将他们转化为经营资产，形成产业（乡村旅游、手工文化、园艺等）通过商品、服务方式呈现，发展当地农村经济社会。找到正式约束与非正式约束的相容空间，促进城镇化中正式规则与非正式规则在一定程度上对接相容，减少城镇化阻力，实现多赢。
4. 认知嵌入视角城镇化中的农村经济结构变革的动力。农村发展认知对应农村发展的演变，1978年之前的农民集体生产方式不能提高农业生产力，拖累农业生产、农村住房饮食的发展，不利于农村教育医疗发展；之后形成了要改革农村的认知（农产品流通、乡镇企业、协调工农业、“以工补农”、“城市反哺农村”、现代农业、农村基础设施、农村社会事业、农村民主政治、土地流转、农地经营规模、农业科技知识、现代农业机械等），缩小了城乡差距，促进了城镇化发展。因此，在把握城镇化中的一些重要难点基础上，做好城镇化的顶层设计非常重要，明晰农村集体产权，培育具有经营基础和技能的农业主体（专业大户、农民合作社、家庭农场、农业类龙头企业等），调和利益冲突，促进城镇化发展。
（五）政府有序推进城镇化
政府提供政策并应该不折不扣地实施政策，它是中国城镇化发展的中坚力量。政府应该合理、适度地指导城镇化发展，中国政府主导了城镇化发展过程，引导城镇化走上了快速发展阶段，城镇化水平提高很快。
但是，地方政府介入城镇化并不总是产生积极的效果，或利于城镇化健康发展。因此，应该约束政府推进城镇化的角色、作用边界、位置，更多借助非权力手段（经济类、法律类等），致力于规范城镇化环境中滋生的不足和缺陷，有效利用政府处置资源的权力，推动城镇化稳定发展。
1.结构嵌入视角城镇化发展中的政府有序推进作用。在城镇化过程中，地方政府将积极消除阻碍城镇化的各种瓶颈问题，主要在以下几方面：探索户籍管理、土地使用、农村土地流转、就业、投融资体制、教育、社会保障等制度创新，便利农民进城落户，集约使用城镇土地，便利城乡的劳动力市场，多渠道投资机制，进城农民子女教育公平待遇，进城农民纳入社保范围。加快农村产业结构调整，使得城镇化规划和布局更加优化。
2.政治嵌入视角城镇化发展中的政府有序推进作用。城镇化涉及农民各类利益诉求，激发农民的维权意识，政府已着手构建与完善农民维护权益的各类渠道。培育和引导群众的参政意识，拓展群众参政的渠道，便利化群众参政的程序，降低群众参政的费用，创新群众参政的新方式，提高参政的绩效。吸纳群众的诉求，群众利益要体现在城镇化建设的重大决策中。
3.文化嵌入视角城镇化发展中的政府有序推进作用。城镇化建设重要的领导、组织者应该是政府，配置文化设施（图书馆、科技馆、博物馆、文化站、培训基地等）引领城镇文化建设，深化精神文明建设，保护和开掘本地区的历史和民族文化遗产，引领城镇特色文化建设，熏陶和提升城镇人口的文化素养。利用计算机网络等高新技术，把城镇特色文化成果高效地推介给群众。
4.认知嵌入视角城镇化发展中的政府有序推进作用。进城农民合法权益、进城农民公平竞争环境应该由政府着重保障，决定他们能否平等地共享社会福利和公共服务。人为本是城镇化的理念之一，要通过社会福利水平来体现。政府应该吸取“公地悲剧”的经验，将公共服务按照“公”“私”性质分类，对于可市场生产供给的部分予以市场化，提高公共服务的经济效率。改变政府中心的传统观念，培养政府服务意识，政府应该在城镇建设中服务市场和企业、协调社会秩序、提供信息，将传统的计划化手段转变为间接调控为主的行为模式。
（六）嵌入性视角的城镇化动力模型
在城镇化发展过程中，政府、产业、农民等城镇化主体需相互协调、相互配合，才能顺利推进城镇化发展。政府利用政策制定、城镇规划和矛盾协调等行政职能调控城镇化，主要进行宏观规范，但不能过多干预城镇化微观主体的具体活动。城镇化要解决入城农民就业问题，需要产生新产业、升级改造老产业，生产出城镇化的物质基础。城镇化依靠广大农民的参与，城镇化的推进与融入城镇农民素质、规模是一致的。融入城镇化的农民认识到产业的发展将供给就业机会和进一步改善条件，城镇发展成为追求美好生活的途径。
在上述城镇化发展过程中，嵌入维度城镇化的发展动力将作用于城镇化相关主体，通过城镇化建设实现经济、政治、人文、社会和生态等协调发展。使得产业成为支撑城镇化发展的物质基础，社会管理和政治参与可以保障城镇化和谐稳定的发展，人文精神成为凝聚全社会的力量并通向人的精神家园。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求：（推进符合条件农业转移人口落户城镇 、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务、建立健全农业转移人口市民化推进机制、优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制、促进各类城市协调发展、强化综合交通运输网络支撑、化城市产业就业支撑、优化城市空间结构和管理格局、提升城市基本公共服务水平、提高城市规划建设水平、推动新型城市建设、加强和创新城市社会治理、完善城乡发展一体化体制机制、加快农业现代化进程、建设社会主义新农村、推进人口管理制度改革、深化土地管理制度改革、创新城镇化资金保障机制、健全城镇住房制度、强化生态环境保护制度 、加强组织协调、强化政策统筹、开展试点示范、健全监测评估），把城镇化建设要求精炼为实现人本、科学、制度、协同、融合的城镇化，据此提出嵌入性视角的城镇化发展动力模型（如图1）。
三、嵌入性视角城镇化的实现路径
（一）嵌入性视角城镇化中人本城镇化的实现
以人为本的城镇化是指，充分考虑“人”的需求，尊重“人”的情感，在城镇化建设中解决身份平等、就业保障、人口子女平等的受教育机会、健康医疗、养老等问题，免除人在社会生产上衍生出来的衣食住行各种后顾之忧。
农村经济主体追求社会适应力、技术进步推动力、制度变革动力、农村经济结构匹配产业结构变革、政府有序推进是嵌入视角城镇化发展中的动力。这些动力将引致或推动农业、工业、服务业的发展，带动产城、乡城、信城、绿城、人城的融合，推进人本的城镇化。农业发展，采用新技术、新设备、新组织提升了农业生产能力和效率，农业产生了就业壁垒门槛。工业发展，为进城农业人口提供有就业岗位，获取自身及其家庭的生存和发展条件，提供城镇化人口就业岗位和生活生存支撑。服务业发展、科技进步和劳动高效率使得既有产业不再需要原先数量的就业人员，经济变化催生了许多为老产业服务的社会新需求，分工更加细化，配套服务业转变成了主导产业，孕育着广阔的就业空间，解决供城镇化就业问题。
（1）产城融合。产业发展属于城镇化建设的核心与动力，产业发展与经济增长、就业、社会福利等密切相关，是农村剩余劳动力被城镇吸收转化的关键，吸引农业转移人口身心进城，达到产城融合、一体发展。（2）乡城融合。人本的城镇化不排斥乡村融入现代经济发展要素。城镇化要与现代农业发展相耦合、与农村人口转移相结合，以促进城乡共同繁荣。通过城镇化与农业现代化的融合发展，使农村被城市基A设施辐射、农村接受城市生产要素、农村接受城市公共服务、农村接受城市文明，发展农业现代化。（3）信城融合。用数字技术分析城市（规划、设计、建设、运营、维护、管理），查找城市功能、城镇化质量方面的问题，找准问题症结及解决办法。利用大数据配置产业研发资源，提高传统产业生产品质，全产业链继续分工演化。（4）绿城融合。人本城镇化要实现人口、资源、环境的协同，绿色低碳是重要准则，旧经济模式必须转型，资源节约、环境友好平滑地对接现代产业及现代生活，资源节约、环境友好的理念及实践在城镇落地生根并成为示范。（5）人城融合。农民农村生活模式转换成居民城市生活模式，是城镇化本质内涵。推进人本的城镇化，坚持以人为核心，在城镇发展中改善民生，促进城乡公共服务均等化。老百姓居有住所、生活便利、创业有机会，实现人城合一，“物的城镇化”根本地转向“人的城镇化”。
（二）嵌入性视角城镇化中城镇化科学规划的实现
我国各地城镇化面临不同程度的经济风险、社会风险、生态风险，多种因素造成这些风险的形成。未来一段时期，我国城镇化必将加快发展以便利用资源，提高整体生活水平，共享居住、教育、卫生、交通、文化等方面的成果，挖掘人的潜力，促进人的全面发展。
这就需要在以下几方面科学合理规划城镇化，有效引导嵌入视角城镇化的发展动力的着力点和方向，使市城镇化建设符合区域实际和老百姓生活需要。
科学性。紧扣城镇化演进规律，学习国内外先进的城市规划经验，用集约、功能、效益、人文生态的理念指导规划编制。根据国家现行法律和政策，不减少耕地，规划布局生产空间、生活空间、生态空间，注意生态、文化、服务、管理要求，增强规划的整体性、协调性和关联性。
经济性。公共设施（通讯、交通、排污等）建设要给将来留足余地和空间以便未来发展建设，事先将扩建、重建项目纳入规划。历史遗产维护与保护，生态环境修复与建设，发掘城镇文化底蕴的广度与深度，展现人居环境的文化特征。
社会性。城镇规划建设需政府、市场、公众三方共同发挥作用。政府要恪尽职守（规划编制、政策措施制定、标准规范确定、群众工作等），指引城镇化科学按要求推进。在政府主导下，利用市场配置资源的作用，利用“招拍挂”等市场手段置换土地、出让土地、城建施工、选择后期养管队伍。激励公众参加规划编制，居所附近的规划对公众透明，征求、听取公众观点，源自公众的理解、支持、监督非常重要。
差异性。各地皆不同（人文历史、民族风情、地域风貌、产业、资源、发展目标、经济实力等），因地制宜抓重点，根据地区禀赋（自然条件、产业、区位优势等），支持资源富集产业发展，把本地元素（环境、资源、历史、文化、建筑等）融入城镇特色建设。
人本性。城镇化要以人为本，围绕“宜居、宜业、有保障”作规划。围绕比较优势谋划城镇功能，依据市场打造特色经济，培育支柱产业和主导产业。技术性基础设施在区域内网络化（能源、通信、交通、给排水、水资源、环境、防灾等），社会性基础设施在区域内网格化（行政管理、商业服务、金融、保险、体育、文化、娱乐、教育、科研、医疗卫生、宗教等），中心城市与卫星城镇的基础设施互联互通。与此同时，城镇规划与建设中融入与体现生态文明的各类生态要素（用地规模、人口规模、风景区、绿地、田园、水面、山林等），服务设施按照资源节约、环境友好原则实施建设。
持续性。规划具有法定性、长期性、固定性、稳定性。严格依规划实施，及时纠正规划实施中的问题，树立规划的权威性，按照规划约束条件实施。
（三）嵌入性视角城镇化中城镇化的制度构建
增加城市人口、扩张城市面积不是城镇化的本质，核心在于“乡”“城”模式转换（政治、经济、社会、文化、生态等）。因此，必须凝聚共识，增加制度设计元素，采用创新手段，实现可持续性发展。嵌入性视角城镇化中城镇化的制度体系构建主要涵盖了政治、经济、社会、文化、生态等。政治层面坚守理念（权利平等、机会平等、规则平等），加强基层政权全面发展，有效解决城镇化伴生的诸多挑战；经济层面坚持创新（土地产权、财政体制、金融等），以人为本推进农村发展，高效配置生产要素；社会制度层面坚持改革（户籍、社会保障、住房等），渐进破解二元格局的体制；文化层面保持自信，激发文化自觉认知，提高国家软实力；生态层面坚持解决各类问题，梳理城镇化中的生态问题，以低碳、绿色、有序、共享为理念逐步消解生态亏欠，恢复生态要素活力。 城镇化政治制度构建，关于权利平等，做到基本公共服务均等化、发展成果共享，自由表达民意，保障基层民众享有利益分配权利；关于机会平等，发展经济创造就业机会，扩大基础教育范围，保障平等机会的可及性和可持续性；关于规则平等，规则使各个阶层相互制衡，达成秩序合理、界限明晰、理性智能的显规则，形成自我约束、约定俗成、广泛认同的潜规则；关于基层政权建设，转变基层政权职能，紧密联系群众，平衡社会利益，贯彻执行国家意志，理性表达公共利益。
城镇化经济制度构建。（1）以人为本，城镇化中“增人”与“增地”必须按比例匹配，按照农民工市民化供给专项城镇建设用地，城镇建设用地扩张规模与集聚外来人口安居乐业能力相匹配。（2）土地制度，完善土地权力制度（土地产权、农民承包地经营权、农村集体经营性建设用地、农村宅基地、城乡建设用地增减挂钩），土地依法流转。（3）财政体制，扩大基层政权的财政支付能力，事权与财权统一下放；改进公共服务财政体制，对偏远地区加大财政支持。（4）金融制度，开发金融产品服务城镇化发展，鼓励绿色产业更新改造；健全农村金融网络，农村金融按照差异化展开多样性服务；发展涉及农民的中介机构（担保、公证、评估等），激励农民创造力。
城镇化社会制度构建。（1）户籍制度，改革户籍制度，不再设置小城镇户口准入门槛，废除依附户籍制度带的福利，围绕身份证构建人口认证信息，达到自由迁徙。（2）社会保障制度，完善社保制度（农村养老保险、医疗保险、社会福利等），社会保障体系逐步全国一体化；社保转移可异地接续，续接r民工子女教育、医疗、就业等机会。（3）住房改革，做好最低住房保障托底安排，抑制社会炒房趋势，完善与细化政策和商业两类住房信贷制度。
城镇文化制度构建。以中国元素、中国故事、中国力量为城镇化建设更导向，聚落空间合理有序，优化特色发展布局，营造全民文化创新。
城镇化生态制度构建，提升城市水体（河流、湖泊等）净化与活化功能，用自然植被、园林植被等绿化与美化城市，城市地表、构筑物、建筑物表面等的活化与软化，污染物排放口及其周边影响范围等还原净化功能的完善，山形水系、风水、生态廊道等的通达与活络。
（四）嵌入性视角城镇化中协同发展城镇化的实现
城镇化进程中的利益冲突现象、极端事件频频发生，“三农”利益冲突、城市工业发展利益冲突、区域利益冲突、公共利益冲突、相关利益者间利益冲突，城镇化需要协调各利益主体间的冲突。
给予社会个体实际权利与合理诉求保障（道德权利、习惯权利、法律权利、经济权利、政治权利），权利与权力互相制衡，激励各利益主体加入城镇化建设，协调城镇化发展。
“三农”问题获得有效解决，“三农”问题是一个基本问题，影响经济社会多方面，城镇化导致结构性变化，农民的传统方式（生活、生产）要做变动，农民的素质、技能、心理较难快速适应变化，农民能力（现代科技、信息技术、农村生产力、人口素质等）必须提升。乡镇企业或中小企业产生了大量就业机会，在稳定乡村土地承包经营关系下，农村人口在城乡空间自由流动。
利用市场手段助力城镇化，市场是产业发展的原因和场所，是产业多元化的动力，通过市场发展特色产业。城镇化路径受到人口分布、产业布局、自然资源状况决定，这些因素也是城镇空间规划的原因。
（五）嵌入性视角城镇化中的新型工业化、信息化、农业现代化的融合
工业化加速工业分工和高级化，农业能从工业获得高水准的资本设备、生产资料、生产服务水平，高水平和高质量的物质基础自然推动农业现代化、城镇化；城镇化对教育、城市建设、医疗卫生、个人素质等有具体要求，广泛的物质基础要求更高工业水平、农业现代化予以匹配；农业现代化可为工业化提供生产资料，可为城镇化提供生活资料；工业化、城镇化、农业现代化将生发出许多新信息，信息化传递这些内外信息，促进四者协同优化。
农业现代化发展受到“工促农、城带乡、城乡人口结构优化”的强烈影响。（1）农业资本设备、生产投入要素、技术服务大都由工业生产，高水准的工业助力高水准的农业；市场竞争使涉农乡镇企业改进技术与经营管理，农产品多样化或者深加工，现代农业关联产业蓬勃发展。（2）城镇基的础设施完善、产业齐全、社会服务完备，对农村、农业现代化产生辐射带动作用。（3）城乡、工农间的土地资源富裕程度不同，城镇化促进农村土地资产化，有利于土地资源配置。（4）基于土地承包经营权构建流转市场，实现土地合法配置到规模性经营主体（龙头农业企业、农民专业合作社等），农业组织化更高级。（5）发展农村教育（基础教育、职业教育、农民科技教育、农民技能培训等），支持各类毕业生“扎根”农村。
解决城乡二元问题，城乡一体发展。（1）减低城镇居民与农民收入差距，支持能力强的农民创业，支持乡镇企业发展，给农业供给融通信贷资金和社会资金渠道。（2）用非农产业解决农村剩余劳动力就业问题，解决农民增收问题，帮助当地工业化壮大并生发集聚效应，提高城镇化水平。（3）城乡公共资源（教育、文化、医疗卫生、社会保障等）均衡配置，按照普惠、均等的原则开展基本公共服务，发展基础设施（农田水利、现代化农业基地、农村道路、通讯、电力等）。（4）户籍制度改革，解决农村人口落户城镇的权益同等问题，解决进城农民工遇到的突出问题（职业安全卫生、劳动报酬、子女上学、技能培训、住房租购、公共卫生、社会保障等），使各类进城农村人口能留在城市生存，为他们转化为市民创造条件。
推进“信息化+”的融合发展。（1）将信息技术与传统产业进行嫁接，将信息技术中的软件业、硬件业、信息服务业对接传统产业并进行专业化开发，用信息技术管理企业。（2）发展智慧城市，城镇化与信息化融合的载体是智慧城市的形成，医疗、社保、食品安全监管、建筑运行能耗、政府政务等可以实现远端办理或实施，减少了互动障碍，提高了做事效率。（3）信息化融入农业现代化，推动农产品生产、销售，可以精耕细作，可以寻求更广阔的市场，农业粗放生产有望终止。 区域信息化有利于协同区域均衡发展，区域间沟通频次更多、交流更充分，破除区域时空局限，区域产业布局可以更加优化，公共资源配置更均衡，凸显各区域优势，实现区域优势互补。
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