摘 要：贯穿决策的全过程、有质量的保证以及实行专业化管理是构建有效行政决策信息公开机制的必然要求和客观标准。然而，目前我国地方政府重大行政决策信息公开建设仍存在着诸多问题，如信息公开重结果，轻过程;回避实质信息的公开;缺乏与大众的双向沟通，等等，造成在实践中难以保证重大行政决策的科学性、民主性。为此，需要通过将信息公开贯穿于重大行政决策全过程;强化重大行政决策信息公开的质量标准;建立重大行政决策信息公开的双向交互机制;建立重大行政决策信息公开的信息管理机制;加强重大行政决策信息公开的平台建设;健全重大行政决策信息公开的问责机制等措施，进一步完善我国地方政府重大行政决策信息公开机制。
关键词：地方政府;重大行政决策;信息公开;机制
地方政府的重大行政决策是其行政行为中最为关键的一部分，也是履行其行政管理职能的重要体现。地方政府一旦在这些具有全局性、战略性和基础性特质的决策上出现错误，社会公众的利益必然受到重大的影响。党的十八届四中全会强调建立重大行政决策法定程序，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。因此，地方政府重大行政决策的信息公开，是重大行政决策法定程序的主要组成部分，是依法行政的题中应有之义，是全面推进依法治国的重要举措。目前，对于地方政府重大行政决策信息公开的有关法律制度，主要限于原则性的要求，缺乏明确和可操作的规范，实践操作的效果并不十分理想，需要我们进一步深入探讨相关的理论依据和机制安排，以实现重大行政决策信息公开的规范化、标准化，增强公开的针对性和实效性，保证社会公众利益的实现。
一、有效行政决策信息公开机制的特征
中外学者对有效行政决策信息公开机制进行了深入的研究，发现有效的行政决策机制具有一些共性特征：
（一）要求决策的全程公开
日本的行政法学者如远藤博也、盐野宏、山村恒年，打破传统行政法仅对行政行为进行静态、局部研究的局限，认为应把行政行为理解为持续发展的过程，并在此基础上发展立体的视角，才有助于对行政行为的主要问题进行深入的探讨。若以此研究范式，行政决策其本质是一种过程，是由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的过程[1]。行政决策是以动态方式实现行政目的，具有独立价值的一般性制度。美国政治学家詹姆斯・E・安德森在其《公共决策制定》中也认为，决策的本质在于它“不单单是一个关于做什么事情的决定”，而是“某一特定环境下，个人、团体或者政府有计划的活动过程”，且是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程”。诺贝尔经济学奖获得者赫伯特・西蒙就以信息活动为基础，把决策具体划分为四个阶段。第一阶段是立项，通过对信息的搜集发现需要解决的问题;第二阶段是决策，对多种备选方案进行论证，决定决策方案;第三阶段是执行，实施决策方案并进行信息反馈;第四阶段是修正，根据反馈信息及客观因素的变化，完善决策方案。
我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对“政府信息”的定义体现在第2条：“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《条例》采用“履行职责过程中”的描述，实际上已认可了行政过程论的观点，但全文强调的仍是行政行为结果的公开。在《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发 〔2010〕5号）中更是明确规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”2013年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中有所突破：“逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开”。重大行政决策较之于一般的行政决策更具全局性、基础性，社会公众对其民主化、科学化的要求更为强烈。因此，只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，重大行政决策的信息公开应贯穿决策的每一阶段，并对决策的下一阶段产生直接的影响和作用，是一种动态的、持续的公开，才能使政府的权力处于全方位的监控之下。
（二）要求有质量保证的公开
信息是人类认识客观世界的媒介，人类只有掌握信息才得以生存并改造世界。有效的信息应具备以下质量特质：一是真实性，只有反映了客观事物的客观状况的信息才具有价值;二是时效性，信息反应的是客观事物运动状态和变化内容，其效用会随着时间的推移逐渐消弭;三是完整性，客观事物的状态、变化、规律非常错综复杂，只有尽可能地掌握客观事物的全面信息，才能对客观事物进行正确地分析和判断。因此，美国《信息质量法》（IQA）中要求政府公开的信息必须具有“客观性、实用性、完整性。美国联邦政府管理与预算办公室通过的《IQ实施指南》作了进一步解释：“客观性”要求信息同时兼顾“表达形式”和“实质”，要求公开的信息应准确“清楚”完整无偏见。如在“财务”统计的信息中要提供相关的数据和模型证明，原始文件和支撑数据相互配套，利用健全的统计和研究方法得出分析结果，并且公示已查明的影响数据质量的误差来源。“实用性”要求信息具有实质性内容，足以成为判断的基础。“完整性”要求信息没有被未授权的访问篡改或伪造，等等[2]。
我国《政府信息公开条例》规定：“行政机关应当及时准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定，扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息时，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”体现了我国对政府公开的信息质量要求是及时、准确、真实和完整。
（三）要求信息的专业化管理
尼葛洛庞帝在《数字化生存》中提到，“数字化生存有四个强有力的特质，将会为其带来最后的胜利。这四个特质是：分散权力、全球化、追求和谐和赋予权力。”的确，信息技术给公众参与重大决策提供了广阔的技术空间，尤其是随着智能手机等移动终端的发展，“微信”等新兴传播方式的兴起，重大行政决策作为社会公众最为关注的政府行为，已经颠覆了原有的封闭环境。信息是地方政府重大行政决策公开的客体。但种类丰富多样的信息源、内容冗杂繁琐的信息量以及变幻莫测的信息流变，给地方政府重大行政决策提供支持的同时也带来了信息公开面临的诸多问题：部门信息割据;信息资源库混乱;信息的搜索和提取困难;信息遗失;等等。信息公开要求信息的专业化管理，建构一个对信息的产生、传达、加工、利用、控制、反馈等方面进行整合与管理并有条不紊地完成政府信息公开的信息管理机制[3]。如，1990年美国制定的《美国的公共信息准则》，提出了如下政府信息资源管理准则：如“联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境”;“联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配”;“联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政府机构都应如此”;“联邦政府应保证提供容易使用的政府信息，对于各种形式的信息，都能用索引查询”;“无论利用者居住和工作在何地，联邦政府都应保证他们能够通过全国信息网络并与图书馆出借政府出版物相同的程序获取公共信息”等等。这些信息管理规范是当前我国相关制度中极为欠缺的内容，提供了很好的借鉴[4]54-57。