" [摘 要]从制度变迁的角度看,财政本质的不同认识代表着各利益集团的利益格局。主流学派的“国家分配论”与当前较为流行的“公共财政论”等观点,是从各自的角度看待国有资产管理体制问题,理论上讲,他们都没什么不正确。但从整个社会占支配地位的利益集团(国家)的角度考察,我们认为,至少我国目前仍应坚持以“国家分配论”为指导思想的“一体两翼”的国有资产管理模式为主,但不排除一些条件具备的地方实施“国资委”模式。
[关键词]财政本质;国有资产管理
时至今日,财政理论的主流学派仍否认国有资本营运的独立性。他们认为,国家财政既是“管理型”的,又是“经营型”的,“公共财政与国有资产管理这两方面内容,仅是财政的两个组成部分,主体是一个,即‘以国家为主体’,本质是相同的,都反映一定的财政分配关系,只是两者有着不同的活动范围,因而不应完全独立起来看待,以免割裂财政的整体性”①。这样,“财政与国有资产管理是整体与局部的关系,是‘主体’与‘两翼’的关系(其中另一翼是税收),三者构成一个完整的财政体系”②。本文拟借助于对财政本质的认识,从制度变迁的角度探讨国有资产管理在财政体系中的定位问题。
一、从制度变迁看财政的本质
建国以来,我国财政理论在财政本质上的代表性认识,最主要的有如下流派:国家分配论、价值分配论、国家资金运动论、共同需要论、剩余产品分配论和再生产前提论等观点(贾康,19
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8)。近年来,随着社会主义市场经济的不断完善与发展,有人提出应将传统占主流地位的“国家分配论”发展成为“公共财政论”。他们认为,财政首先表现为一种分配活动,但就分配论分配显然是狭隘的,但是把财政定义为是国家(或政府)所进行的经济活动,又失之过宽。因此财政除参与分配外,还对资源配置、收入分配,以及促进经济稳定和增长等经济活动起着重要作用。为此,财政概念一般可表述为:财政是国家为了实现其职能的需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动(王国清,19
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9)。
归纳目前中国财政理论界的基本格局,大体上可以说是“国家分配论”与“公共财政论”等两三个较具影响力的非主流学派间的学术论争。从财政本质的不同认识上,我们不难发现其最根本之处仍在于“利益”之争。为此,我们借助于新制度经济学中的“制度变迁”理论对此略加论述。
诺斯认为,制度是一个社会的游戏规则,或者更规范地说,制度是构建人类相互行为的人为设定的约束。它的主要特征是:①制度是人类适应环境的结果;②制度是一种公共品。它由社会认可的非正式约束,国家规定的正式约束和实施机制三部分所组成。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,它主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中,意识形态处于核心地位。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构。实施机制是制度构成中的关键一环。离开了实施机制,任何制度尤其是正式规则就形同虚设。制度变迁是制度发展的必然规律,它是指制度的替代、转换与交易过程,其替代、转换与交易活动存在着种种技术和社会的约束条件。对财政本质的不同认识代表了一种制度变迁的趋势,从深层次上讲,财政制度变迁的实质是财政活动中有关各种利益主体利益格局的重新调整。
制度变迁顺利进行取决两个条件:一是这些改革对利益各方均有好处;二是即使对某一方面可能产生损害,由于一方(如中央政府)承担了这一损失,而不会引起利益冲突,即所谓“帕累托改进”。这实际上难以办到,于是就产生了矛盾,需要予以协调。对此,存在两种观点:一种认为,经济体制改革说到底是一种利益关系的变革,改革的最大难题是协调存在于“体制摩擦”背后的“利益摩擦”。因此,对“财政体制改革战略”的思考,应当着眼于如何妥善地解决改革中发生的各种利益矛盾。另一种观点认为,制度变迁是一个包含着具有不同利益和不同相对力量的行为主体之间相互作用的政治过程,制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径完全取决于行为主体之间的利益一致程度和力量的对比关系,任何一组均衡的实际制度安排和权利界定(包括重新安排和界定),总是更有利于在力量上占支配地位的行为主体集合,力量对比关系超过一定的阈值,必定导致制度安排和权利界定的变化,从而对制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径直接产生影响。
鉴于此,财政本质问题的研究,一方面要正确处理好不同利益集团间的关系问题,另一方面要尽可能满足在力量上占支配地位的行为主体(国家)的利益需求,为此,当前学术界产生了围绕“国家分配论”的一些新学派,如“社会集中分配论”(贾康,19
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8),这一观点的基本要点是:①把财政的本质归于分配政策,把财政分配政策归于经济基础;②以“国家分配论”为主线,兼收并蓄其他流派的合理内容,使“国家分配论”获得“集大成”和“吸收人类社会一切文明成果”的坚实而科学的基础;③将财政问题放在历史唯物主义、科学社会主义和理论经济学的宏大背景中,作全方位的新思考,在社会生产力、生产关系再生产动态过程中和走向社会主义市场经济体制的转换、创新过程中把握财政,进而实现“国家分配论”和财政理论的不断丰富和发展。此外,纵观近几年学术界对“公共财政”问题的研究,相当一部分学者为了避免上述制度变迁过程中“体制摩擦”背后的“利益摩擦”,这些学者采用以“国家”为主体,参与社会产品或国民收入的各种“分配活动”(王国清,19
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9)。
二、财政本质认识对国有资产管理体制的影响
对财政本质问题的不同认识,代表了对财政体系中不同的利益格局的各种看法。而其中最为突出的一个焦点是国有资产管理体制应否独立运行的问题。仍据上述的新制度经济学理论,由财政本质所反映的国有资产管理体制作为一种制度,变迁可以理解为一种效益更高的制度对旧的制度的替代过程,在这个进程中,实施国有资产管理体制变迁的约束条件是国有资产管理体制变迁的边际成本等于或小于制度变迁的边际收益。国有资产管理体制变迁代表着有关利益主体利益格局的调整。
赞成国有资产独立营运(即坚持国有资产管理独立性)的学者的主要观点是:①国有资产管理与国家财政是两个性质不同的经济范畴,国家作为社会事务管理者和国有资产所有者的双重身份和权力不应当都由国家财政来行使和兼任。②国家财政无法统一国家双重身份的责任要求,国家作为政治权力的代表,要承担三个层次的责任要求:一是保证上层建筑的巩固与发展,即政府生存的要求;二是满足社会福利事业与必要的财政补贴的需要,即社会稳定的要求;三是提供公共设施与基础设施,即为国民经济发展提供基础条件的要求。国家作为财产权力的代表,也要承担三个层次的责任要求:一是监督国有资产经营者对资产耗费的足额补偿,保证国有资本的保值;二是从资产经营者那里取得产权投资收益,促使国有资本的不断增值;三是以资本收益进行再投资,不断壮大国有经济。可见,政权的责任目标是社会效益,财权的责任目标是经济效益,两类目标性质不同,无法同时并重,同时实现,不能由同一部门(如财政)来统一。③国家或政府作为政治统治的工具和凌驾于社会之上的管理机构,是政治权力的唯一行使者。由于政治权力是实现阶级经济利益的最强大、最有效的手段,决定着统治阶级为了自身的经济利益,必然具有强化运用政治权力的动机,这使得政治权力经常表现出任意性扩张的倾向。这样,在市场经济条件下,假如市场缺乏与政府的随意性扩张行为相抗衡的力量,那必然会经常导致政府的非市场行" 为力量干预市场正常运行的后果,从而使市场的有效运行机制受到削弱与破坏。比如会出现重财政税收收入,轻国有资产保值补偿的现象,各种形式的以税代利行为还会继续存在。
上述观点从理论上讲应该是十分正确的,然而,现实社会是纷繁复杂的,尤其是我国尚处于社会主义初级阶段,各方面的关系还未理顺,政府职责分工尚不十分清晰,国家在许多场合还不得不采用经济与行政手段并用的方式调节社会经济运行。从一些资本营运搞得比较成功的国有集团公司看,如果离开了政府行政手段,兼并、重组等具体的资本运作往往难以深入下去。这与当前我国经济机制的不健全有关,如不同利益集团的相互“摩擦”,使得企业的运行成本很高,借助于行政手段有时可以减少企业的管理成本。这表明,至少在现阶段,强调“以国家为主体的财政活动”是与制度变迁的路径一致的,它有助于各方面利益的协调以及减少各种成本(改革成本和摩擦成本等)。这正如马克思所指出:政治权力是由社会物质条件决定,并随这种条件的变化而变化,“然而它是由于它本来具有的,即它一经获得便逐渐向前发展了的相对独立性,又反过来对生产的条件和进程发生影响。这是两种不相等的力量交互作用:一方面是经济运动,另一方面是追求尽可能多的独立性,并且一经产生也就有了自己运动的新的政治权力。总的说来,经济运动会替自己开辟道路,但是它也必定要经受它自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用,即国家权力的以及和它同时产生的反对派的运动的反作用”③。可见,马克思主义的国家学说在通过考察国家及其政治权力与社会之间的关系,从而推衍出国家的阶级统治的本质特征之时,十分强调经济基础对于国家及其政治权力的决定作用,即使国家或政府在行使政治权力的过程中,有时确实会干扰经济活动的有效运行。但是,国家为了统治阶级的利益,有时不得不借助于行政的力量。这是因为眼前的既得利益对于掌握国家权力的统治阶级来说是最主要的。当然,在经济运行的常态下,较之政治职能,政府的经济管理职能无疑将居于主要地位,因为这从根本上有利于其政治职能的实现。在这种情形之下,从国家与政府的角度看,它必须遵循市场经济的运行规律,让市场经济尽可能在有效作用范围内运行,从而它有必要而且一般也能够对自身具有政治权力的扩张倾向进行约束。我国近年来进行的政府机构改革,乃至于我国迄今为止的市场改革中的政府权力的逐步下放,正是这一方面的佐证。
根据上述分析,我们认为,现阶段国有资产管理体制的构建应结合国情,采取分步走的战略。即有条件的地方可探索采用国有资产管理委员会模式(简称“国资委”模式,含有西方发达国家“公共财政”的思想)。对于暂时不具备条件的地方仍可采用“一体两翼”模式(即是一种以“国家分配论”思想为基础构建的模式)。客观地说,这两种模式作为原有体制变革的过渡形式,在接近目标体制的程度上是有所不同的。“一体两翼”模式刚刚走出原有体制,“国资委”模式则更接近目标体制。而不同地区在实践中选择的国有资产管理体制模式,则在很大程度上与该地区的经济发展水平和国有资产的相对集中程度有关。在经济发展水平较高、国有资产相对集中的地区,在接受“国资委”模式时,困难和阻力相对较小。一些已经设立“国资委”的地方,都强调地方政府主要领导的重视是必不可少的条件。而实际上,这主要是由于这些地方的经济发展水平较高,市场经济发展对政府机构的要求相对明显;在国有经济仍占国民经济较大比重的情况下,这些地方又是国有资产相对集中的地区。这种情况必然对地方政府主要领导产生较大影响,因而在组建“国资委”的态度上必然保持积极态度。上海、深圳、武汉、厦门等地的情况证明了这一点,而青岛市与山东省、厦门市与福建省在组建“国资委”问题上截然不同的看法和做法,其深层原因同样是经济体制水平和国有资产集中程度方面的差异。河北、辽宁、陕西等地区在筹建“国资委”的过程中,虽得到地方政府主要领导的重视,但遇到的困难要比上海等地大得多,也说明了这一问题。而目前强调“一体两翼”模式更适合本地区情况的省区,在经济发水平和国有资产的集中程度上,大都不如前述省市。由于“经济基础决定上层建筑”,从我们整个国家来看,“一体两翼”模式将占很大的比重,因此,政府体制改革过程中撤销国家国有资产管理局,重组国有资产管理职能是符合我国实际的,是与当前的生产力发展水平相适应的。
党的十五届四中全会将国有资产管理原则由原来的“国家统一所有,政府分级管理”更改为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”,但其本质“国家统一所有”没有改变。从理论上分析,国有资产的所有权无论采取中央政府高度集权的代理模式,还是采取地方政府高度分散的代理模式,都是不可行的;而采取仅以中央政府作为国有资产所有权的第一级代理者的中央政府与地方政府共同代理国有资产所有权的模式,会因在中央政府与地方政府之间增加了一层委托代理关系,以及改变已成既成事实的国有资产在中央政府和地方政府之间的划分等问题,而增加国有资产的管理成本和体制改革成本。较为适宜的、综合成本较低的选择,是中央政府与地方政府同时作为国有资产所有权的第一级代理者的模式。但从我国的实践情况来看,由于资本市场尚待进一步完善,政府机构改革也正处于改革之中,加之其他一些不确定性因素的影响,实施国家与地方分级所有的设想还难以成立,为防止国有资产的进一步流失目前仍继续实行国务院统一行使国有资产所有权的做法是十分正确的,是符合国情和现阶段改革实际的。最后,需要补充说明的是,当前国有资产管理体制仍然不健全与规范,进一步完善国有资产管理体制还需要学术界作更新更深入的探讨。
注 释
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(1).
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(1). 参考文献
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(2).
