控制烟草生产和消费、保障公众健康是全球性议题。2003 年，我国政府成为全球性控烟条约《WHO 烟草控制框架公约》的缔约国，承担了在国内实施《公约》规定的控烟国际法律义务。十年控烟，政策效果与公约规定的目标相距甚远。有学者认为，烟草利益集团的阻挠、控烟立法落后和吸烟文化是造成这一结果的主要原因。这些分析遗漏了一个隐藏的变量：价值。政策过程不能简化为仅依赖科学证据及利益集团博弈的过程，而应视为政府如何协调多元价值的过程。价值从认知层面塑造了决策者对政策问题因果关系的思考和判断，政策需首先确定何种价值具有优先性。国外有学者认为《公约》中的控烟措施要考虑到伦理价值的影响， 决策者在实施控烟计划中面临各种价值冲突; 国内有学者从法学的角度深入分析了政府烟草管制权力与公民吸烟行为自由权的冲突。这些研究还不够充分和全面，欠缺结合中国控烟实际的价值分析。本文将详细分析控烟政策中涉及的价值冲突，并尝试为协调这些冲突提供一定的建议。一方面为公共政策价值研究提供经验支撑，另一方面有利于政府为公众提供有效的控烟公共服务。
1 意志自由与道德规范的冲突
控烟是政府从公共利益出发做出的规制烟草生产和消费的决策， 其涉及的首要问题是控烟是否侵犯了吸烟者的自主权利。在公民自由权利谱系中， 思想自由、表达自由和行为自由是人身自由之下最为重要的三项自由，吸烟者吸烟的自由即为行为自由。吸烟是吸烟者自愿选择的行为，自身的健康与别人无关。很多吸烟者认为政府控烟是对自身吸烟权利的侵犯。吸烟是人类社会进程中形成的一种文化传统， 是吸烟者选择的一种生活习惯。吸烟是烟民群体的偏好表达，当其行使吸烟权力时如果不对他人的健康造成危害时， 它是人们的一种正当权利。正当性判断是一种价值判断，是根据一定历史时期具有共同社会文化背景的社会成员做出的。现阶段，吸烟作为我国的一种社交文化是被传统的伦理道德所允许的。卷烟已经成为中国人社交文化的重要组成部分， 是吸烟者权力等级及身份地位的象征。而且，私人场所的吸烟没有危及公共利益，所以，吸烟者的吸烟自主权是正当的。
自由权利的本质不是为所欲为。密尔认为，判断自由与不自由的关键在于是否对他人造成了伤害，人类之所以有理由对其中任何分子的行动自由进行干涉唯一的目的是为了防止对他人的危害。任何一种自由权的实现不能以牺牲他人的权利为代价。生命健康权是公民最基本的权利， 是公民享受其他权利的基础。如果吸烟行为对他人身体健康造成了危害，对社会造成了利益损失， 例如二手烟雾对被动吸烟者造成的健康伤害， 那么政府可以从公共利益出发制定道德规范管制吸烟行为。市场经济的道德是底线道德而不是理想道德，即肯定个体在不损害他人的前提下有权利追求自己的自由。在尊重和保护个体意志自由的基础上，从公平、正义的伦理原则出发对个人权利进行限制是合理的。
2 经济效率与公民健康的冲突
烟草产业的蓬勃发展能为政府带来财税收入，是经济效率的体现; 烟草消费会损害吸烟者及相关群体的健康，增加公共卫生资源的负担。决策者需要恰当平衡经济效率和公民健康的关系。
一方面，我国已成为全球最大的烟草产销大国，中国烟草总公司所生产的香烟占全中国消费量的92%，而这相当于全球消费量的三分之一。烟草税收一直是我国的最大税源之一。2012 年， 国有企业实现利润14163 亿元， 同比下降5.1%; 在41 个工业大类行业中，29 个行业利润同比增长，11 个行业同比下降，1 个行业由同期亏损转为盈利。与此形成反差的是，2012年中国烟草行业保持了行业持续健康发展， 实现工商税利8649.39 亿元，同比增长15.79%，上缴国家财政7166.62 亿元，同比增长19.42%。在国际烟草巨头的竞争下，全面提高中国烟草整体竞争力 成为政府制定的烟草行业策略。2013 全国烟草工作会议上，全面推进卷烟上水平努力建设更加规范、更富效率的中国烟草 成为中国烟草发展的目标。为了应对烟草控制，中国烟草产业采取各种措施规避和消解《公约》的各项规定：宣传降焦减害、大力发展高价烟、消解卷烟包装警示标识的警示作用、变相发布烟草广告。同时积极进行慈善捐助树立企业社会形象， 尽可能地减少控烟对烟草产业的消极影响。烟草大省也是烟草产业的受益者。全国有24 个省种植烟叶，云南烟叶产量占全国总量的39.9%，贵州占14.8%，四川占8.7%。这些地区高度依赖烟草税收，寻找新的经济增长点，改变烟草财政需要较长的过渡时间。除了公共场所禁烟外，控烟主要是针对烟草产业的规制，而对公民吸烟行为的管制要弱。即便是触及吸烟者的吸烟行为，控烟也是以公共场所禁烟为核心开展的， 不干涉吸烟者的私人领地。控烟政策对烟草产业的管制包括禁止烟草广告、促销和赞助;烟草制品成分管制;烟草制品含量披露、卷烟包装标签警示、提高卷烟税收。从经济效率的角度看，这些措施会减少烟草消费量和烟草产业利润。另一方面， 吸烟和被动吸烟造成了巨大的疾病负担。我国每年有超过100 万人死于吸烟相关疾病，如目前的吸烟状况不改变，预计到2050 年，这个数字将突破300 万，吸烟产生的医疗费用将不断增加。2008年35 岁及以上成人归因于吸烟的经济负担共计22695 309.7 万元，占GDP 的0.90%，用于治疗吸烟有关疾病费用共计3 937 741.2 万元， 占全国卫生总费用的3.5%，与2000 年的测算结果相比，各类费用均有明显的增长，用于治疗的费用是2000 年的3.9 倍。不仅中国面临烟草产业发展与公民健康的矛盾， 其他国家例如韩国也面临这样的抉择，德国也一直保护烟草产业的利益削弱WHO 强大烟草控制， 并影响和限制其他国家的控烟政策。在全球严格控烟的形势下，控烟是否降低了烟草产业的效率， 控烟应留给烟草产业多大的空间。控烟减少的医疗卫生资源负担能否冲抵烟草产业的税收损失， 烟草产业的发展与烟草规制如何找到折衷点?
3 控烟议题与其他议题优先性的冲突
在给定的时间内， 公民要求政府解决的问题有很多，但不是任何议题都能进入政策议程。政府解决的往往是紧迫性和重要性非常强的政策议题。与环境污染、食品安全等急需政府解决的政策议题相比， 控烟议题的紧迫性和重要性还未得到公众和决策者的深刻认识。中国烟民数量亦居世界第一，但公众对于吸烟危害的认知度却相当低。全球烟草流行调查表明，中国3/4以上被调查人群未能全面了解吸烟对健康的危害。
与SARS、艾滋病等易传染疾病不同，烟草属于非传染性慢性疾病，潜伏期长，引发的社会影响小。由于政府资源有限，控烟议题很难列入政府议程，即使列入政策议程，也往往是象征性解决。长期以来，政府将资源投入到传染性疾病的防治中， 忽视了非传染性慢性疾病对公众健康的危害。目前，我国卫生资源处于相对不足的匮乏状态， 如何公正分配有限的医疗卫生资源也是一大难题。这与很多控烟效果明显的西方国家不同。这些国家不需要处理我们正在面临的空气污染、食品安全等政策议题，与控烟相竞争的议题不多。因此，为了为公众创造更健康的生活环境， 这些国家有能力和资源制定科学的控烟政策。
不同部门对政策议题重要性的排序也是不一样的。将议题看作危机的决策往往能得到政治高层的积极推动，为了获得政治稳定，决策者会采取有效的防治措施。如果议题被列为常规时期的政治，那议题将变得和缓，决策将集中于各个官僚机构之间的平衡。例如，艾滋病议题是危机议题，得到中国高层的积极关注和推动，各个相关部门认同和支持艾滋病防治;而中国控烟议题属于常规时期议题， 始终没有得到中央高层的明确表态，决策结果取决于行政部门层次的协商，涉及卫生部、国家烟草专卖局、财政部、烟草生产企业、烟草大省之间的博弈。卫生部门认为烟草控制是危机控制，他们认识到了不断增加的发病率和死亡率，计算以现有的吸烟率在未来几年带来的健康和经济损失，迫切需要将其列入政策议程。但卫生部门之外的其他政府部门不认为控烟是危机议题， 传染性疾病如艾滋病控制才是紧迫的政治议题，认为控烟是常规时期的政治，对控烟政策有不同的关注点。发改委关注的重点是控烟对国家财政以及烟农、烟草行业工作人员生计的影响;财政部关注的是烟草产业税收;国家烟草专卖局注重烟草企业的生存和利润， 关注烟草产业获得的经济回报。工业和信息化部既是中国履行公约的主导部门，又管理国家烟草专卖局，职责之一是拟定卷烟生产计划。两个对立的角色不可能有效约束烟草企业的行为，更多的是回避、犹豫和默许。部门之间的协调和博弈延缓了控烟议题列入政策议程的速度。
当利益主体各方对政策不存在太多的分歧时，决策容易在较低的行政层次达成一致， 而那些利益要求越分散和利益冲突越明显的政策往往不得不上升到更高的层级上去平衡。控烟政策涉及税收利益和公众健康之间的抉择，很难在各个部委中达成一致，往往需要国务院出面调和。在这种官僚性的讨价还价体制中，获得发表意见的权利和具有多大的话语权是尤为重要的因素。烟草政企合一的制度赋予国家烟草专卖局政府、企业双重身份， 作为专业性的规制单位掌握烟草行业的细节，在控烟政策制定中处于核心地位。从8 部委履约协调机制工作职责及分工来看， 烟草专卖局作为被规制对象，却承担了履约的大部分实质工作，例如烟草包装、烟草广告和信息披露等工作，相当于左手打右手，而卫生部却承担了一些虚的职责，例如防止危害和对外交流合作等。这妨碍了中国的控烟进程。
4 控烟工具与控烟效果不确定性的冲突控烟政策工具不仅要科学、正当，还要有效果。然而，控烟政策效果需要长时间才能显现出来，各项政策工具与政策效果之间的因果关系存在很大的不确定性。
4.1 控烟政策工具的严格与温和
越来越多的国家实施了全面的禁烟策略， 但严格的控烟措施与控烟效果之间有很大的不确定性。澳大利亚是世界上第一个实施烟草朴素包装的国家， 但是其能否降低对青少年以及成人吸烟的吸引力， 因为完全没有此项政策的经验，仍不得而知。爱尔兰是世界上第一个实行公共场所100%无烟立法的国家。2004 年爱尔兰实行了每一项基于证据的控烟政策，但是2005年以来仅仅取得了很小的进步。马里兰于2000 年宣布公共场所全面禁烟，包括人行道、公共草坪和公园。但是这项法令因很多公众反对和两项法庭否定意见很快被撤销。如果所有的公共场所都限制吸烟者，那只有家里是吸烟者可以安全吸烟的地方， 但有讽刺意味的是，发达国家出台了禁止在家庭吸烟的政策。最终的控烟措施是宣布吸烟非法，但是吸烟行为仍然会持续，吸烟交易会在黑市进行。增加烟草税不仅可以增加财政税收，而且可以降低烟草消费提升公众健康。然而，这无形中会增加低收入上瘾者的负担以及诱发烟草走私。
在控烟专家的联合呼吁下，2011 年，我国《十二五规划纲要》将全面推行公共场所禁烟列入公共卫生服务，控烟内容首次列入国家经济社会发展五年规划，很多专家认为这是控烟里程碑式的进步。北京、上海、广州、哈尔滨等城市也颁布了公共场所禁止吸烟的规定。但是，公共场所禁烟实施由于缺乏具体有效的处罚措施很少有成功的案例， 如何将公共场所禁止吸烟落到实处面临很大的执法困境。庞大的吸烟人群仅靠卫生部门很难奏效， 各级政府组建的健康委员会和爱国卫生运动委员会并不是法律上界定的执法主体。多部门联合执法的力度较大，但又涉及部门间的协调问题。有调查表明，2011 年卫生部《公共场所卫生管理条例实施细则》颁布后并未对北京市公共场所控烟产生非常明显的干预效果。室内公共场所全面禁烟引起了酒店餐馆等场所经营者的抱怨。他们认为，在学校及医院等公共空间控烟无可非议， 但娱乐消费场所控烟影响了他们盈利的机会， 因此公共场所禁烟遭到这些地方的抵制。这种现象在其他国家也存在。
4.2 全球控烟政策工具扩散的障碍
控烟是全球政策议题， 如果能借鉴其他国家成功的控烟措施，那将省却本国政策制定者的试错成本。但是，很多有效的政策措施都来自于发达国家，这些国家有足够的资源实施各种吸烟干预措施及评估这些政策措施的效果。而在发展中国家或者欠发达国家不具备这样的资源和能力， 再加上社会规范及政治环境的不同， 限制了控烟政策措施在全球各个国家的扩散和政策学习的机会。例如加拿大有关研究探讨了控烟措施对不同社会地位吸烟者的影响： 高社会经济地位吸烟群体倾向于支持政府的控烟措施， 而低社会经济地位吸烟群体反对现有的控烟政策，认为公共场所控烟(例如酒吧等)妨碍了他们与朋友和同事的交往。英国也曾做过类似的研究。通过开展基于本国国情的定性和定量研究， 我们才能有效地利用发达国家的控烟经验。
5 控烟政策价值冲突的协调从十二五规划纲要到党的十八大报告，政府都明确将提高人民的健康水平作为重要的发展指标。控烟将成为我国长期坚持的重要公共政策。协调控烟政策价值冲突的关键在于明确公民健康的责任边界。个人是嵌入社会环境中的，个人的健康状况不仅仅取决于其个人的生理状况及资源选择， 还取决于其所处的社会环境。健康责任应当在个人和社会之间适当地分配， 尤其是恰当定位政府在控烟中的责任和权力边界。
5.1 烟草企业的信息披露义务
企业在生产经营过程中， 应主动考虑社会公认的伦理道德规范，处理好企业与消费者、政府等利益相关者的关系。吸烟者与烟草生厂商之间存在信息不对称，尤其是受教育水平低的吸烟者和青少年吸烟者， 获取和辨别信息的能力有限。为了保障消费者的知情权，即消费者有知其购买或使用商品、接受服务真实信息的权利。烟草生产企业有烟草制品成分含量及危害告知的义务，政府则有督促、监管烟草生产厂商信息披露的责任。烟草生产企业的这项义务是以维护吸烟者的生命健康权为目的的， 不仅仅是为了保证公众的一般消费知情权。但是，作为基本人权的生命健康权利，除非消费者的生命健康受到事实上的侵害， 即发生医疗费用支出、误工工资损失及未来收入减少等，才能请求司法机关依法追究加害者的法律责任。因此，吸烟者并不能仅仅以烟草生产企业没有履行信息告知义务而直接向烟草生产企业主张其权利。这时候就需要政府公权力的介入， 从政策或法律上保障吸烟知情权这项公共利益。这样一来，烟草生产企业的信息告知义务不再是烟草商与吸烟者之间的私法义务， 而转变为政府与烟草企业之间的一项公法义务。它建立了针对烟草产业的强制性规范，如果不服从，政府有权力采取相应的惩罚措施。
5.2 政府在控烟中的底线责任
由于吸烟者个体差异大， 例如有的吸烟者持盲目乐观的偏见(optimism bias)，低估了吸烟对身体的伤害和烟草的上瘾程度; 有的吸烟者深知吸烟对自己身体造成的伤害但仍然选择吸烟， 即知情的吸烟者(informed smokers)。所以，现阶段控烟不能是针对吸烟者个人的规制， 可行的控烟策略是细分控烟要规制和保护的群体， 保护受吸烟行为危害而自身又无力挽救的各类群体。当这些基本措施取得一定成效后，可以采取针对吸烟者个人的一些救济措施。明确了政府在控烟中的底线责任后， 政府就不能在财税收入和公民健康之间犹疑不决，因为这是政府必须承担的责任。
5.2.1 全面推行公共场所禁烟。政府控烟不是禁烟， 是为了最大程度地减少吸烟对公众生命健康权的侵害。我国公共场所、工作场所吸烟现象严重，有7.4亿非吸烟者遭受二手烟暴露，暴露率达72.4%。控烟政策不是决定人应不应该抽烟， 而是决定吸烟的人何时何地可以吸烟， 不能因吸烟者的爱好而不道德地损害别人的健康。道德可分为愿望道德和义务道德。期望每个吸烟者都能有道德地在不伤害别人健康的情况下吸烟那是一种道德追求，是愿望的道德，无法通过法律或政策的约束实现。室内公共场所禁止吸烟是底线道德要求，即义务的道德。吸烟者有吸烟的权利和自由，不吸烟者也有不受二手烟危害的权利，吸烟者享受合法权利和自由必须是以不侵犯他人权利为基础的。基本的道德要求转化为法律义务的规定，可以将抽象的道德要求具体化。约束吸烟者的权利边界是为了激励人们节约使用有限的医疗资源， 提高公共卫生资源保障更多人健康的效率。室内公共场所应该实现全面禁烟， 公共场所设置吸烟区无法达到消除二手烟雾的影响， 应取消室内公共场所设置吸烟区和无烟区的规定，通过立法实现无烟环境。但现在中央缺乏全面的公共场所禁烟法律，只有部分法律包含个别无烟条款，很多地方立法执行效果也有限。即使不是每个吸烟者都能严格遵守公共场所禁烟规定、每个不遵守公共场所禁烟规定的吸烟者都能受到处罚， 但将公共场所禁烟的基本道德要求转化为法律规定或相关的制度安排，是保障公众免受二手烟危害的可行手段。
5.2.2 保障吸烟者的吸烟自主权。政府规制吸烟者的吸烟行为不能超过一定的限度， 需考虑吸烟自主权的边界。公共场所被动吸烟者的生命健康是一种公众的生命健康权利，属于公共利益的范畴。吸烟者自主权与被动吸烟者生命健康权之间的冲突转化为个人利益与公共利益之间的冲突， 即二手烟雾对被动吸烟群体造成可能的伤害，这是政府介入控烟的边界之一。只能对公共场所的吸烟自主权采取管制措施， 除此之外的私人场所，不能妨碍和侵害吸烟自主权的实现。控烟广告不能宣传和丑化烟民的形象， 将烟民当作边缘群体。采取烟盒朴素包装而不是印制冲击性画面的做法，尊重吸烟者的消费权。在餐饮娱乐场所设置吸烟区、火车等交通工具上设置吸烟车厢， 并让其适合吸烟者使用， 这些做法都是在尽量不影响公众环境和健康的前提下，给吸烟者设置的合理空间。控烟不是禁止吸烟者吸烟，而是逐渐普及健康宣传的过程，只能通过宣传教化而不能通过外力加以强制。
控烟政策不能从单一的道德指向出发， 歧视烟民或者剥夺烟民的权利，需立足于主体间的关系，分析主体间可能发生冲突的利益诉求。除了吸烟人数、青少年吸烟人数、二手烟暴露等总体指标外，还要摸清吸烟人群的分布，例如他们的社会经济地位、收入水平、受教育水平等;烟民在什么情况下选择吸烟，充分考虑到烟民习惯，每个烟民抽烟的目的不同，有人为了交际、有人为了缓解焦虑、有人抽烟提神;控烟政策对特定人群的影响，例如提高烟草税收对低收入烟民的影响，控烟宣传对民众主动戒烟的影响等。
政府切忌秉承公众健康和社会正义的目的而采取一种比较极端的专制的方式，过多剥夺吸烟人的权益。控烟要跟整个社会文明进程挂钩， 不采取歧视性措施和生硬的管理方式，逐渐通过道德来实现控烟。利用大众传媒的信息传输功能， 强化人们对于烟草危害的认识以及控烟的决心，令人们更愿意主动地支持禁烟。依靠烟民的自律可能是最好的情况， 烟民自动前往吸烟区吸烟或者在吸烟前礼貌征求周围人意见就是烟民应当遵守的自觉道德行为。当公众不习惯坐在烟雾缭绕的地方娱乐和消费的时候， 餐饮业和娱乐业将积极执行公共场所禁烟的规定，省却了政府的执法成本。
5.3 预防和控制青少年吸烟
在控烟政策体系中， 对待未成年人并不区分其行为是否发生于公众场所或对他人是否造成了危害，都一律禁止吸烟， 亦即对此特殊群体实施的是全面禁止措施。密尔的自由理论适用于能力已达成熟的人类，与成人有别， 未成年人不能适当评估自己的后果。对于尚处于需要他人加以照管状况的人们，对他们自己的行动要加以防御，正如防御外来的伤害一样。因此，未成年人没有吸烟自主权，政府有权力禁止未成年人吸烟。
原则上，个体应该被允许做出他们自己的决定、选择他们自己喜欢的生活方式。允许的前提是个体做出这种决定是理性的，能通过权衡利弊最大化其效用。青少年不具备这样的理性行为能力。烟草使用带来的危害具有迟延效应和累积效应。由于烟草的使用、接触烟草烟雾以及其它方式使用烟草制品，一般不会即时出现由烟草引起的相关疾病，往往有一定的时间间隔，甚至十多年，所以很多人未能感觉到烟草对健康的危害。青少年自控能力较差，缺乏抵制力及辨别力， 很容易在周围环境的影响下沾染上吸烟的习惯。因此，青少年吸烟的非理性给政府控制这些群体的烟草使用提供了合理性。目前，我国13-18 岁青少年吸烟者约1500 万，尝试吸烟者超过4000 万，青少年吸烟率达11.5%。应禁止媒体、网络和公共场所烟草广告特别是针对青少年的广告宣传，减少并逐渐禁止影视人物吸烟镜头，减少烟草对青少年的诱惑， 为控制青少年吸烟创造良好的环境。
6 结论
公共政策是平衡相互冲突价值的过程。控烟政策涉及意志自由与道德规范、经济效率与公民健康、控烟议题与其他政策议题的竞争、控烟政策工具与控烟政策效果因果关系不确定这四方面的价值争论。控烟政策的价值分析视角为剖析中国控烟效果不理想提供了新的视角。社会发展越来越多元化，彼此竞争的价值观念越来越多，政策是人们在比较、鉴别和协商的基础上进行价值选择的结果。政府需要认真考虑政策所关涉的伦理价值， 以此清晰界定政府在各项社会事务中应该承担的底线责任， 真正将社会急需解决的问题纳入议程。政策科学以问题为中心，跨学科研究是其特性。政策、法律与伦理是调节人们生活的三种规范，如何将伦理学、法哲学的知识运用于政策科学研究是未来需要深入探讨的课题。