有效的管理是水利工程长期发挥效益的重要保障,三分建七分管,水利工程重在管理。但长期以来水利工作重建轻管问题突出,公益类水利工程管理体制(以下简称水管体制)不顺,运行机制不活,投入产出关系脱节,公益类水利工程管理单位(以下简称水管单位)生存面临危机。由于管理体制不顺,致使工程管理措施跟不上,维护资金不到位,工程得不到正常维修养护,使一批水利工程积病成险,不但严重影响了工程效益的正常发挥,还对人民群众生命财产安全造成严重威胁。一场旨在理顺水管体制,建立良性运行机制,统筹解决水利工程投入产出矛盾,落实工程管理和维护经费,加强水管单位内部制度建设,努力提高水利工程管理水平,充分发挥工程效益的水管体制改革已在温州市全面启动。本文就温州市水管体制现状与改革进行分析与探索。
1水利工程管理单位现状
据调查,截至2005年底,温州市共有水管单位28个,干部职工1130人,其中全额拨款事业单位6个,差额拨款事业单位8个,自收自支事业(或企业)单位14个,固定资产原值13亿元,负债总额3.7亿元。2005年度,水管单位总收入12481万元(其中:水费收入1639万元,电费收入10380万元,多种经营收入528万元),各类支出合计12925万元,净利润-84万元,亏损单位9个。从整体情况看,全市除少数以发电为主的工程水管单位目前尚能基本正常运行外,大多数已陷入困境或发展后劲不足,有的甚至面临生存危机。更为令人担忧的是以上收入和支出是在不计提折旧情况下的数据,计入折旧将是全面亏损的局面。
2存在的问题及原因分析
2.1机构臃肿,管理效率低下
温州市现有的水利工程管理单位人事管理制度,是计划经济体制下长期发展的结果,管事的不管人,管人的不管事,水管单位机构设置、人员编制脱离实际,造成水管单位人员在无度地急速膨胀。如某中型水库管理单位目前在职职工105人(其中附属的水电站38人),退休40多人。而按照水利部《水利工程管理单位定岗标准(试点)》,同类的中型水库管理单位定岗是43～62人。
在机构日益膨胀的同时,水管单位人员素质却日渐下降,这些通过关系硬挤、塞进来的人员,大多数文化素质较低,更缺乏专业技术和工程管理技能。加之,单位内部管理上又缺乏激励竞争机制,严重挫伤了工作人员的积极性和能动性,致使水管单位工作效率极其低下。
2.2入不敷出,生存面临危机
目前,温州市的大多数水管单位属自收自支性质,单位收入主要来自水、电费的收入。由于大多数水利工程的主要任务是为社会提供公益性产品和服务,水、电费收入只能维持过去低水平上的单位开支。近年来,由于工程年久失修,多数工程功能衰减,财政拨款又严重不足等诸多因素,造成水管单位年收入相对降低,而水管单位的人员却越来越多,工资与日常开支也越来越高。这种僧多粥少的收不抵支,导致水管单位逐步陷入困境,生存面临危机。而另一方面,随着社会经济的高速发展,水利工程的重要性要日益突出,社会对水利工程管理工作也提出了越来越高的要求。水管单位这种工作上的重要性和生存面临危机的窘迫状况已越来越突出。
2.3机构不全,管理难以到位
在一些大中型水管单位机构臃肿、人浮于事的同时,却有一大批小型公益类水利工程没有成立专门管理机构或缺乏专职管理人员。如大部分小型水库只有1～2名非专业兼职水库巡查员,且人员年龄偏大,文化素质不高,专业技术和管理技能严重缺乏。这种机构上的不健全,管理上的不到位,致使我们不能及时准确地发现小型工程存在的安全隐患和出现的新问题、新情况,不能对这些新问题、新情况进行深入的分析研究,并采取有效应对措施,终使工程积病成险。
2.4投入不足,安全隐患多发
由于大部分水利工程,特别是水库、山塘大多建成于20世纪六七十年代,设计标准低、施工质量差。加之,由于工程投入产出关系严重脱离,维修养护经费投入不足,工程年久失修,设施老化、毁坏严重,这种只用不修的榨取式的使用方式,使工程安全状况每况愈下,安全隐患多发。据调查,目前温州市小型水库及山塘的病害率达到60%以上。
2.5原因分析
一是体制不顺,职责不明。长期以来,水利工程产权不清,政企不分,体制不顺,责、权、利不明确。涉及人、财、事的三权严重分离,相互之间缺乏约束和统一协同机制。工程由政府投资兴建,效益由政府分配,水管单位由政府批准成立,人事上由政府(或水行政主管部门)管理,而水管单位却要自谋出路,自求发展。这种管理体制上的不顺是造成目前温州市水管单位诸多问题的根本原因。
二是重视不够,投入不足。公共效益显著是水利工程的普遍特点,但长期以来,政府重建轻管思想严重,对工程管理缺乏应有的重视,特别是风调雨顺时期,受益者包括政府往往忽视了水利工程的重要性,造成维修养护经费投入严重不足。
三是管养不分,管理分散。目前,温州市绝大多数水利工程的管理单位没有对水利工程的管、养工作内容范围进行界定,没有建立管理和维修保养相对独立的集中管理机制,管理和维修养护人员相互交叉,人员混编混岗,对管理和维护统包统揽。工程管理和维护保养内容不清、职责不明,缺乏一个完整合理的管理和维护计划。管理机构设置上,几乎每个稍大一点的工程都设置一个管理单位,机构设置小而散,人员分散,分工不细,严重制约了专长人才的培养,造成了人力资源的严重浪费。
3对前阶段一些改革措施的回顾
水管单位的各种问题由来已久,早已引起水利部门与社会各界的高度关注,前几年温州市也进行了一些改革探索。一是重新核定供水成本,推进水价改革。二是探索水费收取方式,足额收取水费。三是开展多种经营,广开创收渠道。
以上种种改革探索,都是从增加水管单位收入的角度来进行的,所采取的措施虽然使一些水管单位的困难在一定程度上暂时得以缓解,但没有从本质上解决问题,没有治病治根。纯公益性和以公益性为主的水利工程,以增收水费和多种经营来增加单位收入的方式来解决目前面临的问题本来就值得商榷。一是在不从根本上改变目前人、事、财权分离的管理体制,水管单位依旧缺乏自主权,特别是缺乏人事权的情况下,单位增效将引起更多有关系的人的兴趣,进而导致单位进一步增员膨胀。温州市有不少水管单位就是由于增效增员现象的存在而一步步走向困境的。二是水管单位要自谋出路,自求发展,要增效,就不可避免地会想方设法使工程的直接经济效益最大化,从而导致工程公益性社会效益大幅度降低,使工程存在的目的严重偏离其建设的初衷,并最终导致工程综合效益降低。三是由于水利工程的服务对象和功能不尽相同,直接经济效益相差悬殊,不可能全部通过增加直接经济效益解决单位面临的问题。四是在目前的体制下,即使水管单位直接经济效益增加,也很难保证将资金用于工程维修养护上。五是不能解决小型水利工程管理薄弱的问题。
4对下一步改革方向和要求的探索根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利管理体制改革实施意见的通知》及《浙江省水利工程管理体制改革实施办法》的精神,结合温州市水利工程实际,下一步改革工作的主要方向和要求应是:明确单位性质,严格定编定岗;引入市场机制,实现管养分离;推进集约化管理,降低运营成本。
4.1明确单位性质,严格定编定岗
对水利工程进行界定、分类,根据工程的功能作用,将水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三大类别。对纯公益性水管单位明确为事业单位,实行财政全额拨款,彻底消除水管单位后顾之忧,一心一意管好工程。对经营性水管单位,先实行企业化管理,再逐步向企业过渡,实现人、事、财三权统一。当然,目前水管单位中多数经营单位的基础还比较薄弱,缺乏市场竞争力,我们一方面要改革,促进其发展,另一方面还需加以适当保护和扶持,让企业具有一定的市场生存能力,同时还要解决一部分职工的分流问题。纯公益性水管单位和准公益性水管单位的公益性部门要重新核定人员编制,整合内设机构,做到精减机构,科学按需设岗,以岗定人;改革用人制度,推行全员聘用,竞争上岗,以岗位管理取代身份管理。
4.2引入市场机制,实现管养分离
在明确单位性质,严格定编定岗的基础上,积极推行管养分离,引进市场机制,精减管理机构,提高管理、养护水平,降低运行成本。首先是要界定管、养工作内容,将管理运行工作内容与维修养护工作内容分开,水管单位只负责工程运行管理工作,将维修养护业务推向社会。其次是将单位富余人员分流出来,成立专业维修养护队伍,实行企业化管理,引进市场机制和竞争机制,初期可以以承包本单位管辖的水工程维修养护为主,而后再逐步向外承揽水工程维修养护业务,并最终过渡到水工程维修养护企业。
同时,要积极推进以拍卖为主,租赁、承包等多种形式并存的水利设施管理体制改革,彻底改变计划经济时代公有公营,公建私用的水利管理体制。以产权制度改革为核心,以搞好管理权和经营使用权分离为重点,明确拍卖、租赁、承包的原则、范围、程序及买卖双方的责任、权利、义务等。
4.3推行集约化管理,降低运营成本
4.3.1推行以大带小的管理模式目前温州市的状况是:一方面,大中型水利工程管理机构健全,技术力量相对较强,并有大量的富余人员,在改制中面临着较大的人员分流压力。另一方面,大多数小型工程长期处于无人管理的状态。为解决这一问题,应按位置就近,专业相似的原则,大力推行以大中型水利工程管理单位兼管小型工程的管理模式。
4.3.2推行分片包干的管理模式以流域或片区为单位,整合水利工程管理单位力量,将小流域或片区内的所有水管单位合并为流域物业管理公司(可定性为国有企业),统一负责管理本区域内的所有水利工程,并组织水利工程巡查队对区域内水利工程进行定期巡查和维护,发现问题进行集中讨论,统一处理或上报。现有的小流域管理站代行工程业主职责,对流域物业管理公司进行监督、考核,并负责维修项目的审查、审(报)批工作。
5保障措施
5.1提高认识,加强领导
水利工程安全事关人民群众生命财产安全,水管体制改革是水利工程安全和综合效益正常发挥的有力保障。推进水管体制改革,必须从贯彻落实三个代表、执政为民和加强执政能力建设的高度来认识。要把水管体制改革作为今后重中之重的水利工作,切实予以抓紧抓好。水管体制改革事关财政投入、人员编制核定和水管单位干部职工的切身利益,其涉及面广,工作难度大,要搞好水管体制改革就必须加强领导,健全组织。水管体制改革能否顺利推进,水管体制改革的各项目标能否全面实现,领导是关键,组织是保障。
5.2加强调研,出台政策
水管体制的问题经历了几十年社会发展的沉淀,历史背景、思想观念、现状关系等都很复杂。必须成立由相关部门组成的水管体制改革领导小组,组织专门的工作班子,认真开展实地调查研究,深入基层,充分掌握和分析目前水工程和水管单位的各方面情况,按照本地区、本行业的特征和实际情况制定切实可行的改革方案。加强相关部门的合作,出台配套政策,明确人员配置、社会保障、税收扶持等具体规定。
5.3搞好试点,全面推进
按照积极稳妥、先易后难、先点后面的原则,认真组织开展水管体制改革试点工作,圈定试点、搞好试点、总结经验、稳步推进。对试点中出现的新情况、新问题,及时研究、及时处理;对试点中发现的好经验、好做法,及时宣传、及时推广。在开展试点取得成功经验的基础上,实现以点带面和以点促面。
5.4培育市场,健全制度
通过改制实行管养分离后,水利工程的维修养护将纳入市场化管理,通过市场招投标确定维修养护队伍。因此,必须培养工程维修养护的供需市场。一方面,要明确水管单位职能,把工程维修养护推向社会,培养维修养护的市场需求量,另一方面,通过水管单位人员分流,组建专业化的维修养护队伍,培养维修养护业务供应量。为促进维修养护市场良性发展,提高水利工程维修养护水平,确保工程安全运行,必须建立健全市场化运作相关管理制度,明确维修养护队伍资质的要求,健全维修养护工作的目标考核体系。
5.5效益统筹,加大投入
对水管单位实行收支两条线管理,管理单位日常开支与工程维修养护由财政统一安排,各工程的直接经济效益统一上交财政。同时,财政要切实加大投入力度,并对从水工程获得的收入进行统筹安排,实现资金效益最大化,集中力量逐个解决水工程存在的各类问题。
