摘 要 教育行政调解是解决教育纠纷的重要途径之一，在教育纠纷解决中具有不可或缺的地位。目前我国教育行政调解在理论和实践中都存在诸多问题，严重影响了教育行政调解独特优势的发挥及功能的实现。基于我国现行教育行政调解制度的基本情况，进一步明晰教育行政调解的独特优势，研究改进教育行政调解制度的具体策略，有利于更好地发挥教育行政调解在教育纠纷解决中的重要作用。
关键词 教育纠纷 行政调解 制度完善
调解是我国解决教育纠纷最重要的传统手段。上个世纪80年代以前，作为调解形式之一的行政调解，对于处理教育纠纷、解决教育领域内的各种矛盾等方面曾起到了重要作用。但在当时的背景下，教育行政调解制度具有较为浓重的政治色彩。进入90年代，特别是1995年《教育法》颁布之后，随着教育法制的不断发展，理论界和学术界开始对诉讼介入教育纠纷解决予以了高度的推崇。然而，近些年来，面对日益激增且类型日趋复杂的教育纠纷案件，依靠以诉讼为主的解决方式，已经难以适应教育纠纷解决的需要，建立和完善多层次、多渠道解决教育纠纷的机制，成为现代教育与法治发展的必然要求。2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》，确立了校园伤害事故处理中的教育行政调解制度。在此之后，教育行政调解重新受到人们的关注，并在教育纠纷解决实践中发挥着重要作用。在教育改革日趋深入、教育纠纷不断增多的背景下，进一步明晰教育行政调解在解决不同类型教育纠纷中的独特优势，全面检视当前我国教育行政调解制度存在的不足，并积极探寻完善教育行政调解制度的相关策略，对于及时化解教育纠纷、促进教育和谐稳定发展具有非常重要的意义。
一、教育行政调解在解决教育纠纷中的功能优势
教育纠纷，即指各教育法律关系主体在教育活动中产生的以《教育法》规定的权利和义务为内容的各种争执。依纠纷的性质不同，教育纠纷可分为教育民事纠纷、教育行政纠纷和因犯罪引发的轻微刑事纠纷，同时也包括学术纠纷等其他性质的纠纷。由于教育活动本身具有较强的专业性和特殊性，加之近些年来随着教育改革的不断深入，教育领域的利益格局发生了重大改变，各种矛盾日显突出，导致教育纠纷呈现出复杂化、多样化趋势。出现纠纷，就要有相应的方式加以解决。纠纷如果得不到及时有效的解决，就不利于教育和谐稳定地发展。
因教育纠纷的性质及特点不同，解决途径必然有所不同。我国目前解决教育纠纷的途径主要有：（1）纠纷双方自行协商解决；（2）通过第三方主持调解解决纠纷，依调解的性质、范围和主持者的不同，可分为人民调解、行政调解和司法调解三种；（3）通过行政复议解决纠纷；（4）通过《教师法》《教育法》特别规定的教师申诉和学生申诉解决纠纷；（5）通过司法途径解决纠纷，即通过民事、行政及刑事诉讼途径解决纠纷。教育行政调解是一种重要的教育纠纷解决机制，是基于自愿原则，由教育行政机关出面主持的，依据国家法律、法规及政策，在尊重事实、互谅互让的基础上，当事人经友好协商达成协议，从而使教育纠纷得到有效解决的活动。作为一种“柔性”解决教育纠纷方式，教育行政调解与其他调解形式一样，都是建立在纠纷双方自愿、平等的基础之上，经争议双方协商后达成调解协议。所不同的是，教育行政调解是由教育行政机关作为中立的第三方居中处理纠纷。在现有的教育纠纷解决机制中，具有“东方经验”之称的行政调解，依其独特的特点和优势备受重视。
1.专业性优势
“法院的机制并不适宜于解决每一纠纷，原因之一是缺乏公正而经济地解决某些纠纷所需要的专门知识。”[1]教育活动不仅涉及主体广泛，而且活动内容、活动过程及方法手段也体现了极强的规律性和多样性。为此，针对纠纷所呈现的高度复杂性和专业性，相应专业知识就成为纠纷解决者所必备的条件。比如在校园伤害纠纷案件中，学校是否应承担相应赔偿责任，应依据法律法规的规定，判断学校在履行教育、管理、保护职责过程中是否存在过错。而教育行政机关作为教育行政主管部门，在界定纠纷性质、调查事实真相以确定责任大小等方面具有先天的优势。从事教育纠纷行政调解工作的一般为教育行政部门为调节行政纠纷而专门设置的机构，调解机构一般由具有教育领域专业化知识以及业务水平娴熟的调解人员构成，并能够运用专业化的知识与业务常识对具体纠纷事实进行鉴定，进而进行有针对性的调解。
2.权威性优势
“一般说来，第三者介入纠纷解决的效果取决于其在社会上和当事人心中的权威性，权威性越高，第三者越容易实现对纠纷的有效解决。”[2]教育行政机关是依照宪法和行政组织法成立的、代表国家行使教育行政管理职能、领导和管理教育事业的行政机关[3]。一方面，教育行政机关本身的地位及职权属性，必然会使其在当事人心中具有较高的权威性。作为国家教育公权的行使者，教育行政机关掌握着众多的教育行政资源，使得无论是专门实施教育教学活动的学校或其他教育机构，还是依法享有受教育权的受教育者以及其他可能的纠纷当事人，对主持纠纷调解的教育行政机关产生一种当然的敬畏心理，从而有利于纠纷得到迅速解决。另一方面，教育行政机关主持调解教育纠纷，往往都是由熟悉教育政策法律、具有丰富教育管理和教育实践经验的工作人员来完成，纠纷当事人在与其接触过程中，会形成对调解人员的信任和依赖，调解工作自然更易于当事人接受。而且，长期以来，我国大部分普通民众在教育纠纷发生后，都倾向于向政府和教育行政主管部门寻求帮助，这种类似约定俗成的习惯，也体现出在我国教育纠纷案件中，当事人在无力解决纠纷时，表现出对政府或行政权威的需求和信任。
3.效率性优势
一旦纠纷产生，对于当事人来说，就是理性地选择成本低廉、高效快捷的解决方式。通过诉讼方式解决纠纷，不仅要耗费较高的经济成本，如当事人须支付诉讼费、律师代理费、鉴定费、交通费等诉讼所需费用等，同时，由于诉讼程序复杂漫长，当事人还要付出大量的精力和时间成本。教育行政调解是教育行政部门履行教育公共管理职能的行为，不允许收取当事人任何费用，这无疑为当事人节省了解决纠纷的经济成本。更为突出的是，相对于复杂而规范的诉讼解决教育纠纷，教育行政调解程序更为便捷，方法更为灵活，周期短，这又为当事人解决纠纷节省了大量的时间成本。如现行的《学生伤害事故处理办法》规定，学生伤害事故发生后，教育行政部门应当在60日内完成调解。而一些地方性教育法规，如《辽宁省学校安全条例》则规定教育行政部门受理此类纠纷，应当在30日内完成调解。这更加有利于当事人通过最快的方式，在最短的时间有效地解决纠纷，避免纠纷久拖不决。
4.效果性优势
解决教育纠纷，不仅仅是从表面上对当事人之间“是”与“非”以及赔偿数额“多”与“少”的简单划分，更重要的应是从根本上消除当事人之间的对立情绪，从而达到和谐的状态。以诉讼方式解决教育纠纷，往往是以法院的判决来“了结”纠纷，但“这里所说的解决并不一定意味着纠纷在社会和心理意义上也得到了真正解决。由于败诉的当事者不满判决是一般现象，表面上像是解决了的纠纷又有可能在其他方面表现出来”[4]。教育活动本身具有特殊性，长期以来教育者与受教育者之间形成的特别关系，使无论是接受教育的受教育者，还是专门实施教育教学的学校，都不愿意以“对簿公堂”的方式解决纠纷。因此，行政调解这一纠纷解决方式，是指在发生教育行政纠纷时，由教育行政机关主持，双方当事人通过平等协商而达成类似“互利共赢”局面的纠纷解决方式。这种将情、理、法综合融入其中的柔性、温和的解决方式，更有利于消除当事人的对抗情绪，使当事人在自愿的基础上理性解决纠纷，避免矛盾激化，降低纠纷产生的不良影响。
二、我国现行教育行政调解制度存在的不足
教育行政调解在与其他纠纷解决方式的对比之下凸显出不可多得的优势，但在现实纠纷解决的执行中，教育行政调解制度仍有较多不尽人意之处，严重影响着该项制度作用的发挥。
1.立法缺乏明确规定
目前，我国已出台的教育法律、法规中，对教育行政调解涉及甚少，鲜有专章、专节对教育行政调解进行规定，只有一些零星的条款对其进行了简单描述。如，2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第19条、第20条规定，学生在发生伤害事故后，当事人在自愿的基础上，可以请求主管的教育行政部门对纠纷进行调解，教育行政部门认为必要的，可以指定专门人员进行调解，并应在受理申请后的60日内完成调解。而我国现有的《教育法》、《教师法》、《义务教育法》等专门的教育法律，对教育纠纷解决途径的规定很少，有关教育行政调解制度几乎没有涉及。可以说，《学生伤害事故处理办法》只是规定了教育行政调解可以是解决事故纠纷的一种渠道，而这一制度究竟如何运作，诸如当事人如何提起申请、申请之后具体由教育行政机关的哪一机构受理、受理机构组织调解的规则和程序是什么、当事人在调解中有哪些权利等具体问题，均缺乏相应的具体规定。正是由于立法上的不完善，导致教育行政调解制度在实际运行中出现了很多问题，尤其是调解规则和程序的缺失，使得教育行政调解随意性较大，这一方面容易损害当事人的合法利益，另一方面也严重影响了该制度功能优势的发挥。
2.调解范围过于狭窄
目前，依据现有的相关法律、法规的规定，能够纳入教育行政调解范围的仅限于教育民事纠纷，而且现行法律、法规对于可以纳入行政调解的教育民事纠纷的列举也非常有限，仅涉及到了因校园伤害事故引发的人身损害赔偿纠纷。事实上，随着平权型教育法律关系的不断增多，教育领域中平等主体之间产生的不同类型的教育民事纠纷越来越多，诸如财产权引发的纠纷、知识产权引发的纠纷等都时有发生，但现行法律、法规并没有明文将上述民事纠纷纳入教育行政调解范围之中。至于教育实践中普遍存在的学校因行使管理权与受教育者产生的各种纠纷，因其纠纷性质比较特殊，法律只规定了可以通过申诉或诉讼等途径进行解决，尚不属于教育行政调解范围之内。由于行政权力一直被认为具有不可处分性，因此，教育行政机关在履行职权过程中与相对人产生的纠纷更是被排除在行政调解范围之外。
3.调解协议的法律效力欠缺
教育行政调解所追求的最终结果，是指纠纷的双方当事人，能够就争议的事项最终达成类似“互利共赢”的调解协议。但目前的缺漏却是法律对于调解协议的法律效力没有做出明确规定，一般只是规定调解不成或反悔的，可以依法提起诉讼。《学生伤害事故处理办法》第21条规定：“对经调解达成的协议，一方当事人不履行或者反悔的，双方可以依法提起诉讼”。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》肯定了人民调解协议的效力，但对行政调解协议的效力问题并没有给予明确规定。2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》赋予了行政调解协议具有民事合同的性质，但也同时规定了这种调解协议需双方当事人共同申请，经由人民法院确认后方可获得强制执行。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中还规定：“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。”这不难看出，经教育行政机关调解后达成的调解协议在法律效力上是欠缺的，没有经过司法确认的行政调解协议在当事人不服或反悔的情况下，当事人只能以原争议的事实向人民法院提起诉讼，由人民法院重新进行审理。这也意味着，争议的解决可能又回到了原点，教育行政机关所进行的调解没有起到解决纠纷的作用，等于白白浪费了时间和资源。这不仅会严重影响教育行政机关介入纠纷调解的积极性，同时也抑制了当事人寻求调解的主动性，极大消弱了教育行政调解在教育纠纷解决中的重要作用。
三、我国教育行政调解制度的完善
在依法治国背景下，完善教育行政调解制度，充分发挥教育行政调解独特的功能与优势，是健全我国教育纠纷解决机制、促进教育和谐稳定发展的一个重要方面。
1.健全教育行政调解相关立法
完善我国教育行政调解制度，首先必须解决立法问题。当前，针对教育行政调解专门出台一部法律，尚缺乏现实可行性，但可以依托普通的行政法治建设和现有的教育法律体系建设来加以解决。一方面，可以通过国家相关行政立法，如制定《行政程序法》等对行政调解做出专门规定，或直接制定《行政调解法》，来明确具有共通性的行政调解的基本规则和基本要求；另一方面，对于教育行政调解制度所涉及的具体问题，如调解机构的设置、调解人员的选配、处理权限以及具体调解过程的监督等具有专门性和特殊性的问题，则可以在涉及教育行政调解的教育单项立法中来予以特别规定。这样就可以通过全局性的统一立法与特定领域的专门立法相结合的形式，使有关教育行政调解的法律、法规形成有机协调的体系。在内容上，教育行政调解具体机构各类事项及其该机构的职责权限、调解的范围及程序、调解的效力以及调解过程的监督等都应该是教育行政调解立法应明确规定并不可或缺的事项，这样才能用以保证为实践提供充分的法律依据。
2.拓宽教育行政调解受案范围
从教育发展的角度看，教育行政调解的受案范围应具有广泛性，不应仅局限于校园人身伤害赔偿等极少数的民事争议，还应包括：第一，不同教育法律关系主体之间发生的与教育管理活动有关的其他民事争议。之所以强调与教育活动有关，在于强调并不是主张将全部民事纠纷都纳入教育行政调解而使其受案范围无限扩大。基于教育行政调解专业性、权威性等特点，一般而言，与教育管理活动相关的民事纠纷，本身属于教育行政机关的职权管理范围，教育行政机关解决这些纠纷可以发挥独特优势，如基于教育活动而产生的合同纠纷、知识产权纠纷等。第二，学校在行使职权过程中与受教育者及其家长、教师等因教育管理而产生的人身权和财产权纠纷。在现代教育发展中，由于学校、教师以及受教育者法律地位的变化，学校与受教育者及其家长、学校与教师之间的法律关系也变得复杂、多样，学校与受教者及其家长、教师之间的纠纷越来越多。对于学校在行使职权过程中与受教育者及其家长、教师等因教育管理而产生的人身权和财产权法等纠纷，也适于纳入教育行政调解受案范围。第三，教育行政机关履行职责过程中产生的部分行政争议。随着现代行政法治的发展，将部分行政争议纳入行政调解范围已是大势所趋。公民、法人和其他组织对教育行政机关做出的具体行政行为不服而引起的行政裁决、行政复议案件适合于先行调解的，受教育者或教师对于涉及学校行使国家教育公权做出的决定不服而向教育行政机关提起的教育申诉案件，以及其他涉及教育行政机关自由裁量权行使行政争议案件都可纳入教育行政调解范围。
3.明确教育行政调解协议的法律效力
为了更好地发挥教育行政调解解纠功能，必须在原有法律规定的基础上进一步解决调解协议的法律效力问题，需要在法律条款中明确规定教育行政调解协议的性质以及该调解协议的法律效力。因此，针对于这一问题，可视具体情况做出如下规定：第一，对于民事纠纷所达成的行政调解协议，依据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》体现的精神以及若干规定的要求，赋予教育行政调解协议民事合同的法律效力，并且，纠纷双方的当事人在达成行政调解协议后，需要共同送交人民法院进行进一步的审核，通过法院审核并准备确认后的协议及具有相应的法律效力以及强制执行力。第二，经由纠纷当事人申请在教育行政机关主持下达成的调解协议，可以设定一定期限的反悔期，如果在反悔期内当事人一方或双方反悔的，视为调解无效，当事人可以通过诉讼等其他途径解决纠纷，逾期未提出反悔，且也不主动要求法院确认的，视为协议生效，可由教育行政机关直接要求法院审核并赋予其强制执行力。第三，对于行政纠纷达成的行政调解协议，经双方当事人签字后，即具有法律效力。调解协议可以规定生效期，当事人在生效期内未表示反悔的，则该调解协议具有相当于行政判决书的效力，一方不履行协议的，另一方可以申请人民法院强制执行。
完善教育行政调解制度，还要健全救济机制和监督机制。如果教育行政调解机构存在违法行为，侵犯了争议当事人的合法权益，应允许争议当事人通过行政监察、行政复议等途径维护受损权益，并对违法行为进行责任追究。
教育行政调解不仅应当而且能够在教育纠纷解决中发挥重要作用。随着教育法治建设的发展和教育行政调解制度的不断完善，教育行政调解在教育纠纷解决领域中的作用将会得到日益凸显。
参考文献
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