摘 要 本论文以H区各小学为调查对象，通过对相关责任主体的访谈，运用规制失灵的理论，结合T.B.史密斯的政策执行过程的四个要素，研究了影响校车安全政策执行的重大因素，运用访谈的实证研究方法对所构建的相关假设进行论证。研究结果显示，政府规制失灵的三种典型表现对校车安全政策的执行效果产生相关影响。
关键词 校车安全 规制失灵 政策执行效果
作者简介：邢召鑫，贵州大学公共管理学院社会保障专业研究生，研究方向：社会保障法律与政策。
一、问题的提出
校车安全事件频发，校车质量的参差不齐表明《校车安全管理条例》政策的执行现状和效果并不令人满意，究其原因，政策在执行过程中直接或间接地受到诸多因素的影响，从而引起政策在执行过程中的失灵，这些因素有些是伴随政策本身的出现而出现，有些则是不容逃避的客观现象，包括：政策方案自身、政策执行机构、政策执行人员、政策对象以及政策环境。然而，校车安全政策作为政府制定的公共政策，体现了政府对校车安全领域的社会性规制，政府作为规制主体，在规制过程中是否存在失灵现象，从而导致政策执行效果有悖于政策初衷呢？这一问题正是本文研究和讨论的重点。基于此，本文的研究问题是：校车安全管理条例应运而生，那么对于这一条例的执行效果究竟如何？如果执行效果有悖初衷，那么政府失灵是否是导致这一政策执行效果不佳的主要原因？
二、文献述评
笔者通过对相关文献的搜索之后发现，对于规制失灵方面的研究大多着眼于规制失灵产生的原因、规制失灵的治理等，或是将规制失灵理论应用于具体的社会领域，然而将规制失灵与政策执行效果做相关性的研究算是其中比较少见的研究方式。通过对文献的梳理，有论者认为，政府规制失灵主要表现在规制制定中的失灵和规制执行中的失灵。规制执行中的失灵主要表现为：腐败、无效率和过度控制，保护不力，行动迟缓，再分配偏差等（李文良，2003）。“利益集团压力常常扭曲规制动机，造成完全相反的结果。”（JerryL，Mashaw and David Harfst ，1990）很显然，很多学者都注意到规制失灵对政策执行产生的影响。行政管理者对于规制控制的体系化效应考虑不足，而且规制过程中的协调缺失也导致了令人吃惊的反常现象，曾经合理的规制措施会随着时间的流逝而变得落伍过时。总的来说，近年来对于公共政策执行的研究是大势所趋，与这一大趋势形成鲜明对比的是，对于政策执行效果研究甚少，特别是从规制失灵的角度切入，对两者的相关性探讨也有很大的继续研究空间。
三、核心概念与分析框架
本文的研究框架基于“规制失灵―执行效果”具有相关性这一假设，选取与校车安全政策相关的利益群体为个案，根据深入访谈取得的经验资料与文献资料相结合对个案加以考察，以史密斯政策执行系统的四要素为分析对象，从规制失灵与执行效果之间的关联性出发，运用案例研究的方法，逐步论证上述假设。这一论证过程有两个核心概念，前文已详述，分别是规制失灵和政策执行。在这里还必须要指出，校车安全政策是一个宽泛的概念，它包括2012年3月出台的《校车安全管理条例》以及之前的各种关于校车安全的相关政策或标准，但是为了便于研究的方便和突出明确性，文中的“政策”特指《校车安全管理条例》。
四、案例研究
G市是一个省会城市，H区作为其市辖区，是一个县级政府单位。根据《校车安全管理条例》的相关规定，校车安全政策的执行涉及诸多责任主体，如执行机构、目标群体、相关企业等。下文中，笔者将结合访谈资料，运用案例研究的方法对影响政策执行效果的相关假设进行验证。
（一）规制失灵之信息不对称
2.执行机构与目标群体的信息不对称。条例的发文对象是上述各主体，该政策只规定了相关部委局的职责，却没有明确政策的整体实施应由哪个政府的部门具体负责，由此导致该政策的具体实施部门及执行人员模糊不清。H区的校车安全工作由区教育局下属的体卫艺和法规安全科主管，访谈中C姓办事人员谈到：“说实话，我们H区没有一所学校拥有符合标准的校车，我们作为相关的执行机构也并不把这一项作为我们年终考核的要素，我们的安全管理集中于组织对中小学生体质、健康状况进行监测，并没有得到上级领导部门的有关通知，也并没有接到相关学校有关校车的递交的审批申请。”（访谈资料：20140416）
信息不对称导致的失灵问题，造成了在校车问题上相关执行机构的“不作为”，由此产生的后果则是执行者的能力和信心都会受到一定程度的削弱，目标群体感受不到在相关政策方面来自于上级机构的某种压力，并会给目标群体造成一种人浮于事的感觉。
（二）规制失灵之不充分的保护
对于校车配套政策迟迟不能出台，H区教育局相关人员这样谈到：“本市或本省并没有关于校车安全政策的配套政策，虽说我们区级政府具有一定的管理权限。但是，限于本地自然、路况等客观条件，我们无法对校车的标准进行规定我们也不敢擅自批准，其实，有些学校所谓的校车其实严格意义上讲都是不符合标准的……配套政策迟迟不能出台，或多或少会影响校车的规范化。”（访谈资料：20140504）
《校车安全管理条例》配套政策迟迟不能出台，导致其不能充分发挥作用。不充分的实施原因有很多，比如受制于当地的政策环境或客观条件、相关政府的不作为或办事的低效率以及僵硬的审批程序等。
（三）效率扭曲效应
规制对效率的扭曲包括两个方面， 一是规制本身成本高而收益小， 二是规制引起经济运行效率的扭曲。“来自现实的观察表明， 政府干预的收益不过是幻象， 但成本却是实实在在的。在政府实施规制的过程中， 规制机构和被规制者均会发生交易成本。” （Winiecki，1998）。G省教育厅相关部门对校车政策进行解读时谈到：“贵州山高谷深，路况等条件差，校车事故一旦发生，不仅会造成一个个鲜活生命的逝去，对相关家庭造成不可挽回的伤害，同时因校车事故造成的巨额赔偿，将让社会力量举办的幼儿园无法负担而导致关停。”（新闻资料）
政府一面要面临资金筹措的巨大压力，一面还要规避校车安全事故带来的风险。由此可见，社会性规制和经济规制一样，都将受制于成本的影响，效率的扭曲导致执行机构和目标群体不得不对政策采取相应的对策，以减少发生在自己身上的净损失。
五、讨论与结论
我们认为规制失灵是一种普遍的社会现象，无论是在经济领域抑或是社会领域。作为公共政策的校车安全政策是政府进行社会性规制的一种手段，不可置否，除了规制失灵，影响政策执行效果的因素众多，而对于政策执行过程的描述也不仅限于史密斯模型。除此之外，对于信息不对称引发的问题也绝不仅限于此，政策本身的缺陷或政策执行机构的缺位。因此，要指出的是，我们选取的影响因素都是能对研究目标产生持续影响的，而且自动忽略了他们之间互相重复的部分，从而避免研究的重复性和不必要的浪费。
