当前，实现城乡协调发展已经成为海南经济特区贯彻和落实科学发展观的重要任务之一。所谓城乡协调发展，是指在工业化、城市化和市场化的大背景下，城乡经济社会实现良性互动，差距逐步缩小，逐步一体化的过程。
在现阶段提出城乡协调发展，与以往的“三农”问题的提法相比，涵义有所不同： 第一，不再孤立地看农业、农村和农民问题，而是要在城市化加速的大背景中揭示城乡关系的规律性，从城乡互动的角度来看问题；第
二、城乡发展的均衡状况取决于资源在二者之间的分配情况。我国现阶段城乡协调发展不能再用计划经济的思路，而是更多地采取市场化的手段来解决；第
三、十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，“统筹”的主体是政府，这意味着城乡协调发展中更加注重政府作用；第
四、城乡协调发展的主要矛盾在农村，中央虽然提出了“多予、少取、放活”的方针，但是由于体制性和结构性的原因很难落实。这意味着城乡协调发展的实现将更加依赖于改革和制度创新；第
五、在市场化改革不断推进的同时，我国的经济结构、社会结构发生了大规模的嬗变。城乡协调发展制度创新的实质是适应这种现实，从经济基础和上层建筑全方位地解放农民。
本文拟从海南经济特区发展的现状出发，探讨如何在城市化和市场化的大背景下，以制度创新带动城乡协调发展。 1. 海南城乡协调发展的现状和原因 海南是一个农业人口占主要比例的省份。
根据海南2003年统计年鉴数据，海南2002年拥有人口总量为778.89万，其中城镇人口208.07万，农村人口570.82万，农业人口占73.3%。 1.1 城乡经济发展失衡的基本状况 人均收入指标是衡量城乡发展协调程度的最重要指标之一。
从表1.1.1可以看到，海南的城乡收入差距是比较严重的。参照国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，绝大多数国家城乡人均收入之比为1.5左右，超过2的国家只有3个。
海南从1987年以来基本上都超过了1.5。而且收入差距明显呈现扩大趋势。
表1.1.1：海南与全国城乡人均收入及发展趋势 年度（年） 海南城镇人均可支配收入（元） 海南农村人均纯收入（元） 海南城乡人均收入比 全国城乡人均收入比 1987 986 502 1.96 1.98 1995 4770 1872 2.55 2.47 1999 5338 2119 2.52 2.65 2000 5358 2231 2.40 2.79 2001 5839 2285 2.56 2.90 2002 6823 2423 2.82 3.11 2003 7259 2588 2.80 3.23 资料来源：2003年海南统计年鉴，2003年中国统计年鉴 但是从全国来看，海南的城乡收入差距小于我国的平均水平。主要原因是海南的工业和服务业发展落后，与此同时，海南却拥有独特的热带农业资源。
也就是说，海南城镇居民的收入没有超过全国平均水平，但是农村居民家庭经营收入超过了全国平均水平。考虑到海南农民外出打工收入低于全国平均水平，总的来说海南农民收入基本上相当于全国平均水平。
1需要进一步说明的是，表1.1.1中是用城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比。虽然二者都是居民税后的净收入，但是城镇居民的收入可以完全由自己支配进行消费，而农民却还要用一部分来购买化肥、种子、农药等生产资料。
由于中国许多农村还是自给自足的经济形式，在统计中将许多实物都换算成货币统计在农民的纯收入中，所以农民真正的可支配收入要更低。国家统计局曾做了一项评估，2001年中国城市居民收入为6860元，农民收入为2366元，表面差距是2.90:1。
但实际上，农民收入中实物性收入占了40％，扣除这部分收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20％用于第二年扩大再生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。
2001年，中国一个农民每月真正能用作商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡人均收入之比为5：1左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入之比达到6：1。
这种情况在海南也是一样的，目前城乡实际差距远不止是2.80:1。城乡居民人均储蓄存款余额这个指标可以反映出城乡居民财产变动的差距，从而更加全面地分析海南城乡收入差距的现状。
如表1.1.2，最近几年海南城乡人均储蓄存款余额之比已经超过20：1。从这个指标来看，农民原始财富的拥有量本来就远远低于城市，再加上积累财富的能力低下，可以预见今后相当一段时期城乡差距仍然会继续扩大。
表1.1.2 海南城乡居民人均储蓄存款余额比较 城镇居民人均储蓄存款余额A（元） 农村居民人均储蓄存款余额B（元） 城乡人均储蓄存款余额比A/B 1987 1570.9 113.4 13.9 1990 3620.7 176.5 20.5 1995 16587.1 656.3 25.3 2000 18904.5 881.1 21.5 2001 19650.6 859.5 22.9 2002 21215.3 980.7 21.6 资料来源：2003年海南统计年鉴 1.2 城乡社会发展失衡的基本状况 仅仅从收入差距还不能完全反映城乡居民生活的实际差距。和全国其它地方一样，海南的农村还没有建立社会保障体系，不能和城镇居民一样享受教育、医疗、社会救济等方面的福利待遇。
在教育方面，海南学龄儿童入学率2000年达到99.71%，2001年达到99.66%，2002年达到99.44%，1根据2003年中国（海南）改革发展研究院对儋州市四个乡镇的调查中发现，农村儿童的入学率只有96%。这意味着海南未入学的儿童主要分布在农村。
在调查中，93.3%的农户表示从未享受过政府提供的任何社会保障，只有4.7%的农民表示曾获得政府救济，1.5%的农户获得自然灾害救济。而且款项特别少，少则3-5元，多则几十元。
在20世纪60年代，中国农村曾经广泛地实行合作医疗制度，85%的农民参加了合作医疗。中国（海南）改革发展研究院对儋州64户居民的调查2中发现，没有一户农民参加任何形式的合作医疗。
农民因病致贫，因病返贫的现象比较严重。在基础设施方面，饮水难，行路难等问题在部分地区仍很突出。
儋州市未通道路的有160个自然村，涉及10万人口，饮水未解决的有50个自然村。城乡社会保障上的差距在实际上放大了城乡居民的生活差距，造成农村人力资本投资低下。
从长期看，必将削弱农村未来发展的潜力，使城乡发展差距扩大的趋势无法得到有效地控制。 以上分析表明，海南城乡发展的失衡，不仅表现在经济发展的失衡，也体现在社会发展的失衡，这种失衡是全面的失衡。
1.3 海南城乡发展失衡的制度根源 一个地区长期的发展状况一般取决于制度安排。从自然条件上看，海南拥有中国最独特的热带农业资源，而且人均耕地面积大于大陆。
从行业优势来看，与全国相比，海南的工业优势比不上农业的优势。因为农业的资源是最独特的，而工业除了油气资源之外很难说哪一种是独特的。
因此，就自然禀赋的初始条件来，海南是最有理由实现城乡协调发展的。但是事实并非如此，可见人为的条件最重要，也就是制度最重要。
自然条件差不多的台湾，农民已经成为社会上最富裕的阶层之一。因此，就海南城乡发展失衡来说，制度安排是起决定性的因素。
从历史情况看，虽然海南是经济特区，但是在城乡问题上基本上一直是随着中央政策走，最近的农业税制减免等也是如此。与大陆相比，海南在城乡发展方面并无特殊的制度安排。
可以说，海南的城乡发展失衡和大陆基本相同，都根源于计划经济的工业化和城市化战略，以及与此相适应并固化下来的城乡二元制度安排。这种安排使整个社会的资源向城市倾斜的大格局一直延续至今。
（1）城乡二元经济制度。第一是城乡二元的产权制度。
计划经济时代，城市工业是国家所有制，农村是集体所有制。按照个人服从集体，集体服从国家的原则，国家所有制高于集体所有制，这样的产权制度安排使资源可以顺理成章地从农村流向城市。
第二是城乡二元的税收制度。农业税收不按照起征点，百岁老人都要交税，而且税率远高于城市。
第三是城乡二元的金融制度，银行主要为城市发展服务，农业银行和农村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要将农村储蓄转化为城市投资，从而难以实现产业化。
第四是二元的财政制度。财政主要为城市和工业服务。
为农民服务的基层财政困难，农村的基础设施得不到财政资金支持。城市的基础设施由国家财政负担，而农村的基础设施往往由农民自己负担。
在二元经济制度中，产权制度是核心的制度安排，限制了农民的经济行为，其余三项是从属性的安排，强化了城市的发展。
（2）城乡二元的社会制度。核心的社会制度安排是二元的户籍制度，把户口人为地划分为城市和农村两种标准不同的性质。
从社会学意义上来说，使农村和农民成了一种工具，为了城市和工业才有存在的价值。城乡二元户籍制度在计划经济时代的本意是为了防止农民大量进入城市，造成城市生活资料紧张。
但是长期执行下来，户籍制度已经成为农民各种歧视性待遇的主要依据。由此衍生出来社会地位的差异，主要反映在城乡二元的教育制度、城乡二元的医疗制度、城乡二元的社会保障制度等方面。
一般来说，社会政策之所以存在，就是因为社会有弱势群体。但是我国的社会保障政策却先给了更有地位的城市居民。
（3）二元政治制度。这是城市和农村经济和社会制度不平等的一个重要支撑点。
主要表现在根据现行的选举法，城市居民的选举权相当于农民的四倍，人大代表中极少是农民身份的，乡镇以上的公务员和官员基本上不从农民里面产生。而且管理农村的乡镇政府财权少、事权多。
另外，城市居民可以组成工会等组织维护自己的合法权益，农村却不能拥有这样的政治组织来维护自己的合法权益。 正是借助这种对资源高度集中垄断的二元制度结构安排，中央政府才能够在不到30年的工业化进程中，以平均每年高达30%的积累率，在我国这个人口膨胀、资源短缺的小农经济国家通过技术模仿完成国家工业化的特殊历史进程。
在城市形成产业门类齐全、专业分工精细的社会化大生产。这种正面效应不能忽视。
但是从当前看，这种二元制度结构已经成为限制我国城乡持续发展的最大障碍了。 改革开放以后，与大陆各个省份一样，海南也很重视“三农”问题的解决。
采取了相当多的政策措施来促使农业发展和农民增收，但是并无很大的成效。关键的原因就是政策执行的效果取决于基本的制度安排，在城乡二元制度结构的框架内很难从根本上解决问题。
2. 以制度创新推动海南城乡协调发展 有效地克服城乡发展差距过大的情况，关系到海南未来发展的全局。而要实现城乡协调发展，不仅仅是进行某些政策性的调整，必须从制度层面进行坚持不懈地创新。
因此，下一步海南应当以改革为主线，彻底改变城乡分治的二元制度结构。 2.1 实现城乡协调发展对海南未来发展的意义 城乡协调发展体现了科学发展观的要求，符合以人为本的精神，就是海南的发展不仅仅是城市居民的发展，也是农村居民的发展。
而且也体现了可持续发展的规律，农村的发展可以为海南经济持续发展创造十分有利的条件。
（1）城乡协调发展能够扩大海南发展的产业空间。任何一个地区的持续发展都要受到人口和空间的限制。
海南的发展如果只是三亚和海口、洋浦，那么产业拓展的空间就会十分狭小，经济很难形成规模。拿上海的发展来说，产业升级和产业梯度转移要靠长江三角洲的广大腹地为支撑。
但是如果这些腹地与中心城市之间的发展差距过大，产业链条的拓展就要受到很大的障碍。海南要发展成为在国际上有影响的地区，无论从土地资源和人力资源的开发上，都依赖于农村的长足发展。
（2）城乡协调发展才能充分利用海南的比较优势。海南热带农业有着大陆不可替代的优势，因此热带农业在海南的发展规划中占据十分重要的位置。
而且农业本身对于生态环境保护有着相当重要的意义。这些都是决定海南未来前途的战略定位。
在目前的情况下，如果继续忽视农村发展。在中国加入东盟自由贸易区之后，海南农村很可能在竞争中逐渐被淘汰，会丧失发展的机遇。
如果海南仅仅有几个发达的城市，而农村处于社会文明之外，海南对外地游客的吸引力也会大打折扣。而且，在农村落后的情况下，海南最好的情况也只能是发展两头在外的产业，也就是主要用外地的人才和资源为外地人制造产品。
这一点对于交通不发达的海南来说，优势比不上大陆的多数地区。相反，海南的城乡发展关系理顺之后，海南就能够创造多方面的优势来参与国内和国际分工。
（3）城乡协调发展是保持农村社会稳定的一个前提条件。尤其是当前，三农问题十分突出，从中央到地方都十分关注。
也推行了农业税减免、粮食直接补贴、最严厉的耕地保护制度等一系列的措施。都是从稳定农村大局出发，为建立和谐社会创造条件。
从海南来看，市场化过程中的农业风险问题、城市化过程中农民土地征用问题，都存在着比较多的矛盾。在这种情况下，农民有多方面的诉求需要得到满足，有多方面的矛盾需要化解。
因此，推行城乡协调发展的战略，既有迫切性，又有现实性。 2.2 海南城乡协调发展的出路在于制度创新 城乡失衡问题在本质上是一个资源分配的问题。
在城乡居民之间分配资源一般有两种形式，一种通过一定的制度安排实现，一种是通过一定的政策来实现。总的来说，制度安排是比政策调整是更为重要的因素。
一个社会的制度是指法律、法规等正式规范和习俗、惯例等非正式规范的总和。制度限定了人的行为规范，决定了社会组织结构和资源流动的方向。
制度对经济社会发展的影响具有稳定性和持久性，为政府、组织和个人提供了一个基本的活动空间。而政策则是政府为了平衡经济社会发展，相机抉择地解决一时一地突出的矛盾。
政策具有易变性和暂时性。一个社会各个阶层之间的关系的基本态势是由制度决定，而不是由政策决定。
当然，适当的政策调整能够暂时缓和一些矛盾，但是不能真正改变不同阶层的相对地位。 “上有政策，下有对策”就是解决“三农”问题中政策效果不好的典型表现。
政策的实施要靠人，人的行为随时都要受到制度框架的约束，在现行制度框架下实现自身利益最大化。因此政策执行的效果最终还是受制度约束。
中央政府总是希望农民负担能够减轻，但是事实上基层很难做到。即便是中央财政支持农业，但是资金在到达农民手中之前的各个环节都很容易被截流。
2011年开始采用对农民直接补贴，在很大程度上是考虑到中间环节的行政制度失效的问题。从总理帮助农民工讨回工资的现象也可以反映出这个现状，就是制度体系的失灵。
从这个意义上来说，解决海南城乡协调发展的问题，不能仅仅靠几个领导人一时地对农村加大投入，而是要把政策调整和制度创新结合起来。政策调整是治标，制度创新是治本。
目前看来，治标的事情已经做过了许多，最重要的是治本。 多年来，我国城乡分治的二元制度结构使农民客观上成为最大的弱势群体，使农业成为最大的弱势产业，使农村成为发展最薄弱、问题最严重的地区。
以制度创新来改变这种现状，就是要从经济、社会、政治各个领域赋予农业、农村和农民以应有的地位，使新的措施逐步正规化、法制化。 2.3 以改革为主线统领城乡发展 在海南要率先解决“三农”问题，实现城乡协调发展，当务之急是要以改革为主线，实现制度创新。
（1）当前，城乡协调发展制度创新处于历史上最好的时期。从广大农民来说，要求比以往更为迫切。
在经济增长速度和城市化步伐加快的过程中，农民作为利益主体，越来越要求能够有一个正规的渠道来保护他们的合法权益。全国各地不断涌现的各类农民组织就很能说明问题。
从中央的层面来看，目前对解决“三农”问题的改革力度比以往任何时期都大。果断地采取了减免农业税的措施，分五年取消。
一些省市已经开始宣布只用2-3年提前完成任务。采取将农业补贴直接发放到农民手中等措施，加大了财政对农业的支持力度。
这些制度创新使农民初步得到了实惠。因此，目前加快推出城乡协调发展的制度创新措施，不仅能够得到农民的支持，也能够得到中央的支持。
海南作为经济特区，应当说有更大的制度选择空间，能够在更大的范围内进行创新的尝试。
（2）必须重振改革精神，以改革为主线统领城乡发展。从大背景看，2011年中央1号文的推出，解决了不少农民的难题。
许多地方农民的收入增长超过了8%。但是从2005年看，这种收入增长速度是很难持续的。
因为今年的农民收入增长在很大程度上是因为粮食价格的增长。随着农民对种田预期的好转，种田的农民会增加，粮食供应会进一步增加，而且加入WTO之后，在粮食进口方面也有很大的压力。
在这种情况下粮食价格进一步提升很难，而且还有可能会下降。因此，在这种情况下，如果改革一旦停止，解决“三农”问题的各种措施可能会前功尽弃。
尤其是相当多的前期改革措施，比如农业税费的减免，乡镇等基层政府面临很大压力。从历史上看，我国历代王朝都有过农业休生养息的阶段，一般都是税负的减免。
但是在“官本位”没有实质性改观的情况下，最终还会走向税负加重的回潮现象。海南要走出这个怪圈，必须把改革和制度创新作为发展的第一要务。
（3）通过改革逐步扩大制度创新的空间。在我国的现行政治体制框架内，实现城乡协调发展的动力来自中央和省级政府的动力，以及农民自身改善生活的动力。
在这种情况下，制度创新一般有两种途径：第一种是中央和省级政府对制度的重新设计，自上而下推出；第二种是农民自身在实践中创造出更为合理和更高效率的制度形式，最后得到上级政府的认可，被纳入正式制度安排中去。中央推出农业税全部免除的制度安排属于第一种，我国联产承包责任制的推行是第二种。
值得反思的是，在联产承包责任制实行之后，在县乡两级政府的改革却没有及时跟上，造成乡镇政府后来的膨胀，一直到问题严重到相当的程度。此后由于乡镇基层政府对农村的控制加强，农民自身的制度创新受到很大的抑制。
而乡镇政府自身又很难站在农民的立场上考虑问题，因此其进行制度创新的积极性很小。这在客观上压缩了制度创新的空间。
在这个大背景下，中央政府才出台了农业税减免的举措，并将补贴直接发放到农民手中，在很大程度上是不相信基层政府能够将补贴送到农民手中。与此同时，农民的越级上访不断增多，也印证了这个观点。
事实上改革成了中央、省级以及农民两头挤压的合力，着力点是中间环节的政府机构。这是我国“三农”问题制度创新的基本格局和基本趋势。
要扩大制度创新的空间，就必须改革中间环节，使这些政府机构也能够成为改革的动力来源。 3. 海南城乡协调发展制度创新的基本原则 解决城乡发展失衡的问题实质上是一个利益调整的过程，就是要通过改革和制度创新使农村居民和城市居民一样能够分享到经济发展的成果。
应当看到，造成海南城乡发展失衡的制度体系是长期形成的，也很难在一朝一夕中加以改变。另外，制度创新也是有成本的，关键问题是要找到一个改革成本最小、收益最大的路径。
3.1 制度创新要有利于海南整体经济的发展 海南城乡协调发展问题的解决，在很大程度上取决于本省经济总量的增长。如果海南整体经济增长上去之后，解决城乡失衡的矛盾就会有很大的回旋余地。
（1）经济总量增长是解决城乡失衡问题的重要支撑。一些专家从各自的角度认为，政府要为农民解决教育、公共医疗卫生、基础设施等问题。
但是在海南往往是呼声大，但是落实难。在很大程度上是“巧妇难为无米之炊”。
2003年全省16个县（县级市，不含海口、三亚、洋浦和农垦）仅仅有一个儋州GDP超过50亿元，平均财政收入只有0.99亿元。而全国百强县的平均财政收入是5.6亿元。
1海南欠发达的县域财政收支的缺口逐年还在扩大，相当多地靠省级财政转移支付解决财政资金的周转问题，包括发放工资等。目前大多数专家学者达成了一种共识：就是解决“三农”问题，要跳出“三农”看“三农”。
事实上，就是从城市化中寻找“三农”问题解决的出路。也就是说，还不能片面地脱离城市化这个大趋势，不能完全脱离城市需要来安排农业发展。
而是要从城乡统一的大市场这个联系中寻求制度创新的出路。必须摆脱过去的老思路，不能以城市发展的停滞来换取农村的发展。
（2）海南解决城乡失衡问题必须统筹规划。海南在地理位置上，基本上可以说是一个孤岛，内部的经济联系十分重要，统筹安排非常重要。
比如，如果三亚和海口这两个“窗口”城市没有搞好，其它各个县市都要受到很大的影响。必须把城乡对外开放和发展看成是一个相互联系的整体。
如果城市发展很快，就会带动整个农村腹地的发展。必须进行市联县、成片开发。
海南在发展过程中有一点与大陆不同，就是没有采取“市管县”的体制，这在客观上避免了市级政府从县域经济中抽取资金发展城市，应当继续坚持。但是随着中心城市向四周拓展，同周边县级行政区的协调也是客观需要，可以借鉴内地经济区的做法，在资源分配上采取自由协商的机制，不一定必须把这些县纳入到中心城市的行政管辖中去。
（3）城乡协调发展的制度创新要抓住关键环节。当前要抓住既不利农村发展，又不利于城市发展的环节进行改革。
应当看到，城乡二元制度结构的形成已经有40多年的历史，打破这种制度安排不可能一步到位。从现实出发，必须采取渐进式的改革方式。
比如户籍制度，郑州等一些地方在条件尚不成熟的情况下采取了比较激进的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市财政却很难保证基本设施的供应，从而在原有问题没有解决的情况下形成了新的难以克服的矛盾。一个制度体系的安排千头万绪，创新的路径很重要，但是不能脱离实际。
改革的重点在那里？就在于一些既不能反映城市发展需要，又不能反映农村发展需要的制度上。对这些制度进行变革，反映了多数人的要求，能够得到多数人的支持，制度变迁的成本比较低。
另外，改革也容易走上良性的轨道。 3.2 制度创新要着眼于城乡资源的公平配置 从海南改革和发展的大趋势看，市场化和城市化是两个主题。
市场化涉及资源配置方式的转变，就是发挥市场在资源配置的基础性作用。第二个主题是城市化，在城市化过程中城乡资源分配影响城乡关系的基本走势。
海南城乡协调发展这个大课题要放在城市化和市场化的大背景下考虑，必须渐进地建立有利于资源在城乡公平配置的机制。
（1）调节公共资源在城乡的配置。公共资源的配置基本上是通过政府实现的。
在城市化和市场化过程中，公共资源的配置必须改变过去那种重城市、轻农村的现状。要逐年调整省级财政支持县域经济和农村发展的力度。
海口市和三亚市的开发和建设要向周边扩展，基础设施的投资要向周边倾斜。这既有利于中心城市环境保护，又有利于周边地区的发展。
事实上，海南作为一个旅游岛是一个整体的品牌，要把农业和旅游业结合起来规划，向农村腹地开发是很有必要的。公共资源的配置要满足农民基本而有保障的公共产品和公共服务需求。
（2）在城市化和市场化过程中保障农民个人权益。过去二元制度结构条件下农民对城市做出的贡献，在新的历史条件下很难得到补偿。
因为在城市，多元化的利益主体已经形成，宪法已经明确保护私有产权。政府已经不可能再用行政手段将城市财产无偿划拨给农民。
所以，目前最现实的问题是保护农民的资源不因市场化和城市化被进一步掠夺。第
一、农民个人货币收入和货币财产不多，文化素质也不高，最可能改变他们命运的资源是土地。必须确保农民的土地权益不受侵犯。第
二、由于农民的分散化经营，海南农业在市场化过程中成为弱势产业。一家一户的农民很难成为有效的市场主体，无论是从信息的获得、风险的规避等各个方面都处于劣势。
无论是与其上游产业如农业生产资料企业的交易中，还是与其下游产业如农产品加工企业的交易中，农民都是分散的，没有谈判地位。因此在整个产业链条的利润分配中，农业利润很容易被两端的企业剥夺。
一般来说，发达国家都建立有农业支持保护体系。海南必须认真考虑借鉴发达国家的经验。
第
三、与市场化改革相适应，农业要成为真正的利益主体，有效地保护自己的合法权益，需要提高组织化程度，通过组织来代表他们的利益和诉求。
（3）从公平和效率并重的原则出发，辨证地看待公共资源和私人资源的合理配置。 首先，公共资源是全民的资源，公共资源的分配不能把任何一个人群排除在外。
比如国家财政，应当遵循大多数人的意愿，以公平为最高目标。 其次，在市场经济条件下，私人资源的分配应当是以效率为最高原则，纯粹是企业化的行为，政府不应当直接干预。
比如，人们说农村不发展是企业不向农村投资，银行向城市收缩。这种看法反映了客观实际，但是不能强迫商业银行和企业向农村投资和贷款。
如果政府从公平的角度考虑，市场化的手段应当是政府为投资农村的企业进行优惠，对贷款给农村的商业银行贴息，或者建立政策性银行扶持农村发展。 再次，还应当看到，公共资源和私人资源的配置同时影响农村状况。
私人不愿意在农村投资和贷款，追根溯源，在很大程度上也是由于国家公共资源用于农村长期不足，造成农村基础设施薄弱，农村投资环境不好。而私人资源愈不愿意投入农村，又越发显现出农村投资效率不高。
在目前我国GDP政绩观的引导下，各级官员很容易发现，如果把大量的资金引入农村，在短期内，尤其是在他们的任期内，很难使当地GDP在大幅度增长。因此这种导向使整个社会资源都向城市流动，不仅包括资金、还包括技术、人才、管理等要素。
最后，资源配置的合理性不仅体现在短期内，还体现在长期内。虽然社会资源投资到城市暂时能够获得高效率，但是从长期看，农村经济不发展，农村市场狭小，最终会影响城市发展。
城乡是一个整体，在市场经济条件下，城市下岗职工增多，在很大程度上是因为农民买不起那么多的工业产品。从一个海南的长远发展看，公共资源应当逐步实现向农村倾斜。
3.3 制度创新要充分发挥特区优势和政府作用 海南作为经济特区，又是一个岛屿经济，城乡协调发展的要求比大陆更为迫切。海南在城乡协调发展方面未必要采取和大陆省份同步的政策和体制。
从国际经验看，一个国家和地区能否实现城乡协调发展，政府的作用十分关键。根据中国（海南）改革发展研究院2003年对挪威的考察，挪威北部农村在第二次世界大战后和城市的差距有大幅度扩大的趋势。
随即挪威政府每十年左右就制订一个扶持农村发展的计划。从1973年开始，挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策开始付诸实施，该年度向农业部门的投资达到29亿克朗，而向其它产业的投资总和则只有19亿克朗。
这种投资倾斜的趋势后来得到了进一步的发展。在1977-1985年的7年内，每年向农业的投资额均保持在79-93亿克朗之间，而向其它所有产业的投资总和只维持在22-40亿克朗的幅度内。
1但是这并不意味着挪威其它产业发展就放慢了，挪威多年来都被评为世界上最有竞争力的经济体之一。这对海南经济特区有十分重要的借鉴意义。
就是在城乡协调发展过程中，政府要扮演积极的角色。
（1）政府树立科学的发展观。发展不仅仅是城市的发展，以人为本，就要关注所有人的发展，尤其不能忽视多数人的发展。
多数人的生活水平不高，一个国家或地区很难获得经济增长的内生动力。海南城乡协调发展中相当多的问题都与政府有关。
比如农业税的每年征收的总额是5000万元，但是还要养活1200人的税收人员。在城市化过程中，过分偏重城市投资，忽视农村公共产品和公共服务的投入。
政府在土地征用过程中也出现了相当多的矛盾和纠纷，损害了政府公信力。这些都需要通过政府自身的改革来矫正。
（2）城乡协调发展需要进行系统的配套改革来实现。比如进行土地产权改革、税费改革、财政改革、金融改革、教育改革等。
实现城乡二元制度结构向一元制度结构的转变，每一项问题都和政府改革密切相连。因此，可以说，解决城乡协调发展的问题，需要启动以政府改革为重点的结构性改革。
城乡协调发展以及相关的配套改革措施要有五年、十年甚至更为长期的规划，而且还涉及不同部门的利益协调，这都需要政府站在全局的高度进行谋划和领导。
（3）海南作为经济特区，在不违背宪法的前提下，可以考虑特殊的制度安排。虽然海南在城乡失衡的制度原因上和大陆大同小异，但是在解决这个问题上，不一定采取和大陆一样的办法。
海南作为特区与内地大部分地区相比有很大的优势，在城乡协调发展方面进行制度创新的空间要大一些。许多改革措施，海南可以向中央政府申请先行一步。
海南目前比较关键的问题是，要对自身发展有一个明晰的思路，才能够把特区的地位用足，用好。 4. 海南城乡协调发展制度创新的主要内容 4.1 海南城乡协调发展制度创新的总体思路 从海南发展的现实出发，城乡协调发展制度创新必须解决三个主要问题。
第一个是海南整体经济实力壮大的问题；第二个是要解决农村投入的历史欠帐问题；第三个是解决农业、农村、农民的地位问题。 三个问题密切关联，但第一个问题是大局，是核心。
一方面，海南整体实力的壮大有利于解决后两个问题；另一方面，海南农业人口占73.3%，海南总体实力壮大本身必须依托广大的农村，因此解决后两个问题也是解决第一个问题。第二个问题是解决农村的目前出现的最突出的矛盾，防止这些问题恶化，从而为改革和发展保持一个稳定的社会环境。
第三个问题是从“治本”的角度，着眼中长期，渐次地改变城乡二元制度结构。 针对上述创新原则的分析，海南城乡协调制度创新包括四个方面：第
一、建设公共服务型政府，切实改善海南投资环境，使海南城乡经济的总量提高上去；第
二、改革土地产权制度，确保城市化加速过程中将政府能够将征用土地增值的收益用在农民身上，为农民提供基本而有保障的公共服务，逐步为农民建立社会保障体系；第
三、建立农民规范的农民组织制度，使农民的利益和诉求能够有一个顺畅的表达机制。第
四、逐步推进城乡关系的结构性改革，包括推进农业税制改革，建立公共财政制度、教育制度、医疗卫生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度结构，切实赋予农民国民待遇。 4.2 建设公共服务型政府 海南是中国的一块宝地。
如果经济社会环境有一个大的改善，整个土地就会大幅度升值，不但600万农民的贫困问题非常容易解决，而且各个产业发展起来，一个城市就可以解决所有人农民的就业。拿广东的东莞来说，原来的一个小镇，目前人口就达到了600多万，500多万外地民工在那里打工。
事实上，海口或三亚如果达到这个水平，海南城乡协调发展的问题很容易走到全国的前列。 但是由于政府转型滞后，海南的投资环境很难改善。
自1995年后，海南引进外资从1995年的14．55亿美元逐步降到2001年的5．72亿美元，6年间降幅超过200％；外贸进出口总额自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才开始止跌回升。1 世界银行发布的《2005年世界发展报告》2提出，政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题，政府仅仅提高政策的可预见性，就能使社会新增投资的几率提高30％以上。
海南投资环境的问题，就是一个投资风险的政策问题。政府过多地干预微观经济，企业家难以有一个好的预期。
海南本地人投资非常有限，但外地人在海南投资之后不断遇到挫折，许多人血本无归。目前政府还继续加大招商引资的力度，想法是积极的。
但是从根本上来说，最重要的是要改变政府现行体制，提高经济发展的软环境。海南以往发展的教训已经表明：靠一时的热情，无论吸引来多少投资，软环境不好，这些投资最终还会转移到别的地方去。
去年以来，中国（海南）改革发展研究院提出“建设公共服务型政府”，目前在学术界和许多高层官员中已经形成了共识。海南经济特区可以在这个方面先行一步。
（1）改变“官本位”为“企业本位”和“公民本位”，建立以公共服务为导向的政绩观。海南财政主要是“吃饭财政”，政府能够自己进行投资的余地不大，可以说海南经济发展在很大程度上要靠民间投资和民营企业发展。
政府也只有通过有效的公共服务才能够保持快速发展。在我国新一轮经济增长周期中，海南要抓住机遇，实现跨越式的发展，关键在于建设一个公共服务型的政府。
必须明确，政府职能的本质是服务，政府管理也是服务。政府不应当直接干预微观经济，而是要为微观经济主体创造一个良好的市场环境。
海南要根据政府应当履行的公共服务职能建立新的考核机制。
（2）实现公共服务制度创新。以目前我国推出的投资体制改革为契机深入转换政府职能。
新的投资体制对民间资本投资放宽了门槛，变审批制为核准制和备案制。但是并未明确规定核准制和备案制的细节，在执行中很可能以名义上的核准制和备案制变相审批。
海南可以在这个方面彻底进行改革。比如和美国一样，企业申请备案如果超过一个星期政府还没有答复，企业可以视同政府已经同意。
总的来说，海南要制订更严格的制度，将政府约束在为企业和居民提供公共服务的轨道上来。
（3）继续完善统
一、开放、竞争、有序市场体系。今年海南物价全国涨幅全国第二，就具体的日常开支来比较，北京的物价也远远低于海口。
根据海南新闻系统的调查1，在海口的农贸市场，瘦肉卖到了每斤9元，排骨每斤13元，而北京的卖价则分别为每斤5元和7元。居民用电海口每度0.8至1元，如果小区物业代收，每度电甚至超过1元；北京居民用电每度0.4元，还不允许小区物业代收加价。
2003年，北京市民人均可支配收入分别是1.3至1.5万元人民币，海南人均GDP还不到1万元人民币，人均可支配收入更少。这种情况将使海南的生活环境和投资环境持续恶化。
许多人认为，海口的房地产升值有限，如此高的生活成本怎么能够吸引外地人购房呢？更令人担忧的是，居高不下的物价使劳动力成本难以降低，打工者也很难会选择到海南发展。许多专家指出，海南还要成为全国的菜篮子，本地人吃菜价格就这么贵，怎么可能呢？ 事实上，海南的物价问题与有关政府部门过多地干预流通领域有关。
政府部门助长了流通环节少数企业垄断经营，使其它经营者很难进入。这些企业一方面压低农产品价格，另一方面抬高批发价格。
农民和消费者都受到盘剥。如果外地商品能够顺畅地进入海南市场，物价也不会如此高。
即使在外地商品输入的过程中，有关部门也存在着助长垄断经营的倾向。 人们普遍认为，海南缺乏“人气”，这是海南经济发展的致命缺陷。
工作机会不多，收入不高，还要支付如此高的生活成本，哪里会有什么人气呢？纵有一些旅游者，也只是匆匆过客。知道海南许多商家“宰客”，也很难在本地购买多少物品。
反过来看，如果海南能够建设一个公共服务型的政府，使政府职能切实转变，放开市场、严厉打击垄断行为。和内地一样为消费者提供物美价廉的产品和服务，加上海南优美的自然环境，移居海南的人就会大幅度攀升。
在这种情况下，海南的产业才能产生规模经济，才能够有长足的发展。 从这种意义上来说，海南目前要从以下几个方面入手来完善市场体系： 第
一、建立严格的制度，约束政府部门直接干预市场的行为，取消过多的审批权限，为各种所有制企业进入流通领域积极创造条件。 第
二、采取严格的反垄断措施，给不同所有制的企业创造一个公平的竞争环境，切实维护消费者利益。 第
三、要打破地方保护主义的倾向，从海南长远发展的大局出发，实现海南市场与全国市场的对接。 第
四、加快市场基础设施的建设，建设从初级农贸市场、批发市场到期货市场，以及包括市场信息体系在内的市场网络体系，为广大农户和农业企业及时地提供全面、准确的供求信息。 第
五、加强市场监管，防止坑害消费者的假冒伪劣产品进入市场。 第
六、大力发展农产品市场中介组织，实现农产品供求的有效对接。
（4）建设公共服务型政府是一项系统工程，从省级到乡镇，都要逐步推进。这涉及部门协调和利益调整，目前依靠海南省发展改革厅很难推行下去。
可以通过设立由省委书记或者省长牵头的改革领导小组来谋划和推动。 4.3 建立有利于保护农民权益的土地产权制度 实质性地推动土地产权制度改革，是解决“三农”问题的根本出路。
在“以工补农”的时代，农民为国家建设做出了巨大的贡献。但现在国有企业产权改革，国有资产没有农民的份。
现在要解决“三农”问题，首先要问的是，农民有什么，国家能够给农民什么？农民是赤手空拳、一没有文化、二没有地位、三没有资金创业。而现行的土地产权制度使征地的收益流向了各级政府和开发商的腰包。
海南土地纠纷已经恶化了农民和地方政府之间的关系。尤其是要防止农民既失去土地也得不到社会保障的情况发生。
因此，海南必须对土地产权做出新的安排，确保农民的土地权益。
（1）完善征地制度。我国农用地转化为城市用地的程序是先将集体土地变为国有土地，国家统一征用，然后再给开发商或厂商使用。
在征地环节可以建立规范的制度，一要给农民合理的补偿；二是土地经营过程中的增值部分应当为设置专项基金管理，主要用在为农民建立社会保障体系等事项的支出上。城市国有企业变卖资产可以用来为城市居民提供社会保障，农村集体所有的土地增值用在为农民建立社会保障是合情合理的。
根据中国（海南）改革发展研究院对现行土地产权制度的调查，极少的专家认为目前的土地产权制度是合理的。但是许多专家指出土地私有化方案更不可行，因为没有考虑到在我国土地是农民的一种保障，而且宪法也规定了土地的集体所有性质，修改宪法的成本很高。
综合考虑，最好是国家统筹安排以征地收益安排农民社会保障。
（2）赋予农民土地使用权的物权性质。主要是让农民可以用土地使用权做抵押取得贷款融资，解决农民创业资金困难的问题。
发展民营企业，尤其是乡镇企业，是农业产业化的重要支撑。当地农民占据天时、地利优势，但是海南农民多数无法获得创业资金，许多农民有很好的创业方案都无法实现。
而且，如果按照法理上说，如果土地仍然是债权性质的话，单个的农民也无法用土地来入股，因为不是自己的资产。这在很大程度上束缚了农民的手脚，也与中央提出的“放开、搞活”方针相背离。
4.4 建立规范的农民组织制度 要在乡村治理结构中根据农民的诉求支持多种形式的农民组织发展。农民组织，尤其是农民自愿组织起来的经济合作组织，对保护农民权益，对海南农业发展有不可替代的作用。
这也是当前必须认真对待，并且迅速拿出对策的关键问题。 海南热带农产品要面临与东盟国家的竞争，从国际惯例看，通过农民组织参与谈判与合作是保护本地区农民利益的有效途径。
海南热带农业的出路在于继续加大开放、引进和开发力度，充分利用好现有的先进品种、技术和品牌的优势，不断引进台湾、东南亚以及国内外的资金和高新技术，积极推动琼台农业合作和交流，借鉴国内外的成功运作经验。同时也要加大发展所需要的各项实用高新技术的研究开发力度和人才的培训力度，确保高效优质农业发展的领先性和连续性。
而海南目前的农产品质量安全体系尚未健全，大多数农产品质量达不到出口标准，面临着国内外提高市场准入“门槛”的巨大压力。国际经验表明，其中许多事情让农民组织做比政府出面实施更有效率。
但是海南目前农民组织发育还比较滞后，从农产品行业协会来看，不仅数量少，仅有15个，而且绝大多数都由较高层次的政府部门主管，很难发挥其主动性和灵活性。 表4.4.1：2003年海南省农产品行业协会情况统计表 分类标准 分类型 数量（个） 比例（%） 按主管单位分 省农业厅主管 11 73.33 省林业局主管 2 13.33 省海洋与渔业厅主管 1 6.67 东方市农业局主管 1 6.67 数据来源：根据海南省农业厅农村经济管理处2011年提供的数据整理而成 因此，对经济性和社会公益性的农民组织，海南要根据“放开、搞活”的方针，制订特殊的地方法规，放宽准入门槛，采取税收优惠政策，使其蓬勃发展。
要避免将农民组织办成官本位和行政化的组织。 同时，还要完善村民自治组织，改善农村治理结构。
使村委会成为能够真正代表农民意志的机构。可以考虑村支书和村委会主任都由农民选举产生。
或者先选举出村委会主任，如果是党员，可以直接确认为村党支部书记。如果不是党员，可以考虑培养其入党，然后做党支部书记。
根据形势发展的需要，可以考虑逐步实现在乡镇基层政府采取直接选举。 另外，对待已经出现的农民维权组织，要谨慎对待，妥善化解矛盾，逐步纳入到法制化的轨道。
4.5推进打破二元制度的结构性改革 解决城乡协调发展问题，要在政府改革和土地产权制度改革的基础上，系统地推进各项配套改革。 4.5.1 加快农业税制改革 按照中央的部署，完成在五年内全面取消农业税和农业特产税。
防止基层政府用变相的手段加重农民负担，政府要明确改革日程，给农民一个稳定而良好的预期。当前海南农业税制改革应当考虑配套改革，必须解决农业税和农业特产税减免之后基层政权的运转问题。
一方面要通过省级财政给县（市）、乡镇政府以一定的财政转移支付补贴，确保其能够维持正常而必要的支出，另一方面要切实精简机构和人员，尤其是精简乡镇政府。把农业税制改革与建设基层公共服务型政府结合起来，切实转变政府职能。
4.5.2 建设公共财政制度 财政是公共财政，不仅仅是城市居民的财政，现阶段财政应当逐步向“三农”倾斜。城乡发展失衡的问题，在很大程度上是因为财政资源基本上用于了城市。
这造成了海南农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。全省1/3的水利设施属小型水利，分布不均，老化损坏严重，灌区工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪枢纽工程。
全省有效灌溉面积仅占耕地总面积的46.7%。这些问题的解决最终要靠建立一个公共财政制度来解决。
一、要改变基层政权事权多、财权小的状况。要逐步将财权下移，使基层政权的财权和事权相配。
二、要在财政支出过程中强化人大的权力，使各项支出通过人大的审议、批准和监督。
三、要逐年调整财政支出结构，向农村倾斜。财政支出要考虑效率和公平并重。
四、要使财政决策、执行和监督三个环节分开，增强财政资金运用的透明度。
五、在乡镇政府改革的基础上，逐步将乡镇政府变成县级政府的派出机构，由县级财政维持起财政支出。
六、税费改革之后，村委会可以支配的资金要大量减少，在减轻农民负担的同时，容易使农村公益事业荒废。因此，可以采取一事一议、由村民大会决定向村民征收必要费用，以维持农村基本的公益事业。
4.5.3 建立农村开发的金融支持系统 2003年6月23日，我国与泰国政府签订协议，决定自本年10月1日起，对188种蔬菜和水果产品实行零关税，这标志着中国－东盟自由贸易区的组建工作向前迈出了实质性的一大步。在农业方面，中国与东盟建立自由贸易区有利于内地农产品的大量输出，但对海南来说，将面临实实在在的挑战。
东南亚国家光热条件很优越，劳动力价格更低，一年365天皆可进行农业生产，无论是在产量上，还是价格上都极具竞争力。尤其是那里的热带水果产业，品种丰富、物美价廉，很多品种能够全年供货。
海南与东盟各国农业上的“同质化”倾向最为明显，今后受到的冲击无疑也将最为直接和激烈。 海南要应对这个挑战，必须发展精品果业。
而这又需要大量的资本投入，需要更为先进的高科技，需要更为先进的农业基础设施。这与目前海南农户分散经营、实力单薄有很大的矛盾。
但与东南亚国家相比，海南并没有一个热带精品农业发展相适应的金融支持系统。因此，海南必须打破金融重城市而轻农村的倾向。
可以因地制宜，针对热带农业和旅游业开发，建立政策性银行。或者以更加优惠的政策发展民营银行，比全国其它地方先走一步。
可以吸引外部金融资本的进入，为未来海南农业参与国际竞争提供良好的金融服务。与此同时，要根据实际情况，建立农民贷款担保机制，打通小农经济的融资通道。
4.5.4 改革农村教育制度 与全国相比，海南的教育水平处于非常落后的地位。尤其是农村教育，师资力量薄弱，许多地方基本的校舍建设都难以保障，中小学的辍学率还比较高。
海南农村人口占总人口的三分之二，农村人口教育决定着海南未来的人口素质，决定着城乡协调发展未来的大格局。 第一，必须逐年加大对教育的财政投入。
海南目前已经宣布从2005-2007年省级财政每年至少增加1个亿的财政资金用于农村中小学危房改造和教育发展。但还要进一步确保使中小学教育、尤其是九年制义务教育财政资金的支出稳定化、制度化。
第二，要避免农村教师的流失，吸引人才，必须逐步在全省范围内统一城乡教师工资和福利待遇。这项制度要加快落实，以稳定农村教育队伍。
由于农村教师的工资、待遇比城市教师低，工作条件也比城市差，有文凭、素质高的教师都奔向海口等较大城市，致使农村中青年优秀教师流失严重。中青年优秀教师的外流直接导致农村教师队伍结构失调，民办教师、代课教师比重较大，正规师范类院校毕业生不多。
这种情况如不加快改变，城乡教育差距仍将继续扩大。 第三，必须实行严格的教育收费管理制度。
要严格制订教育收费标准，实行教育收费价格听证制度，让广大学生家长参与到教育收费协商对话中来。做到收费公平、合理、透明，政府监管严格、群众监督有效的教育收费制度。
要实现全省农村义务教育阶段家庭经济困难学生享受免杂费、书本费和补助寄宿生生活费待遇等。 第四，借鉴发达国家经验，改革政府垄断的教育体制。
允许民间社会资本进入教育领域，逐步实现教育资金筹集多元化。除了鼓励企业、岛内个人办基础教育外，还应特别重视利用在东南亚一带的海南籍侨民的力量办学。
在引入社会资本的同时，要注重教育布局调整，合理优化教育资源的配置。 4.5.5 推进农村新型合作医疗制度建设 去年的SARS危机表明，以人为本、投资健康比什么都重要。
海南的整体环境要改善，必须建成一个“健康岛”。但是在医疗卫生方面，价格在全国是偏高的，城市居民看病难，农村居民看病更难。
当前我国推进的新型合作医疗有一个很大的弊端就是没有很好地考虑到农民的意愿，完全是通过专家设计并自上而下推行，因此出现了许多难以克服的矛盾。海南要更多地从本地农民的实际情况出发，走出一条新路。
一是要抓住农村医疗卫生体制反映出的突出矛盾，建立农村特困人群医疗救助制度，使公共医疗卫生体现对最弱势群体的关怀。 二是针对农民看不起大病，因大病返贫的状况，重点建立农村大病医疗统筹模式、农村合作医疗保险制度。
三是农村医疗卫生体系不能仅仅从治疗的角度考虑问题，疾病的预防更为重要。各级政府和医疗部门要加大投入力度，更新各级卫生机构的医疗设备。
并初步建立以县级为中心、乡镇为纽带、村级为网底的三级预防保健网，明显提高农村公共卫生综合服务能力，把传染病发病率控制在较低的水平。 四是采取有效措施鼓励医务人员下乡，鼓励“赤脚医生”为农民提供廉价有效的医疗卫生服务。
4.5.6 逐步推行城乡统一的户籍制度 从目前海南农民收入结构来看，外出务工的收入很低。从下表可以计算出，海南农民人均工资及劳务收入是全国平均水平的21.8%，是浙江的14.8%，是经济不发达的广西的26.7%。
其中的主要原因是海南剩余劳动力在本地打工的空间不大，如果到外省打工要越过琼州海峡，远离家乡，而且成本很高。 表4.5.6 2000年海南农民人均纯收入构成比较表 人均纯收入合计（%） 家庭经营收入（%） 工资及劳务收入（%） 转移性收入（%） 财产性收入（%） 全国 100 63.34 31.17 3.50 2.00 海南 100 86.96 6.94 4.35 1.75 浙江 100 45.09 47.03 3.63 4.26 广西 100 69.57 25.95 4.08 0.40 资料来源：2001年中国农业年鉴 从长远看，海南的农民从绝对数量上来说并不多，而且当地农民在文化传统上不习惯到外地打工，海南的农村剩余劳动力应当随着经济的发展，在海南本省消化和解决。
要有效地解决城市化过程中的劳动力转移，一个相当重要的方面就是打破户籍制度的限制。随着海南城市经济实力的增长，为城乡居民建立统一的户籍制度，不仅能够大幅度提高农民收入，有效缩小城乡差距，也为系统地打破城乡二元制度结构奠定坚实的基础。
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