内容摘要 现代海军是民族―国家建构的产物，海军建设有赖于中央集权的政府、现代化的财政体系与官僚制度的支持。但是，尝试创建现代海军以抵御西方入侵的晚清，却是一个因为太平天国战争而衰落的农业帝国，表现出分裂的政府权力结构、紊乱的财政体系和私人化的官僚体制等特征。分裂的政府权力结构使海军建设陷入政治斗争的漩涡;紊乱的财政体系无法整合全国财政资源以支持海军建设;而官僚制度的私人化在使晚清督抚能够采取权变策略推进海军建设的同时，又带来诸多负面影响。晚清海军建设的失败表明：农业帝国无法完成军事现代化的任务，近代中国惟有转型为民族―国家才能够应对现代战争带来的危机与挑战。
关 键 词 海军 国家建构 政府结构 财政体系 官僚制度
英国以坚船利炮打开了晚清的国门，此后列强节节入侵的危局亟需国家创建新式海军以保卫主权。然而，作为中国历史上第一支新式海军，北洋海军初次征战即在甲午战争中惨败于日本，舰毁人亡，烟消云散。当今学界在检讨甲午战争和海军建设的失败时，或从历史学的视角出发着眼于海军建设中的各种事件，或从军事学的视角出发集中于人员设备和海战战术，或从思想史的视角出发聚焦于农业帝国对现代海防的思想隔膜与认识误区。但目前的研究中尚缺少政治学的视角，即使注意到晚清政治与海军建设的关系，也基本依循晚清政府的腐败无能导致海军失败这一简单的解释，未能具体而深入地考察晚清政治在哪些方面影响了海军建设，以及在何种意义上需要为海军的失败负责。
因此，从国家建构的视角出发，现代海军创建的关键在于是否有中央集权的政府、现代化的财政体系和官僚体制作为支柱。晚清建设现代海军时最根本的问题是，这个衰落的农业帝国是否能够为现代海军建设提供上述条件。本文以晚清成就最高、资料最丰富的北洋海军为主，兼及其余海军的情况，聚焦于1875海军筹建到1895年北洋海军覆灭的历史时段，考察晚清政治对海军建设的具体影响。正如下图所示，太平天国战争使得晚清陷入帝国衰落的黄昏，导致其出现分裂的政府权力结构、紊乱的财政体系和私人化的官僚体制。分裂的政府权力结构使海军建设陷入政治斗争的漩涡，紊乱的财政体系无法整合全国财政资源以支持海军建设，而官僚制度的私人化在使晚清督抚能够采取权变策略推进海军建设的同时，又带来诸多负面影响。故此，晚清的帝国体制从根本上制约了晚清海军建设的进程和结果。本文通过对晚清海军建设的研究，意在超越晚清改革中关于器物、制度与思想的传统争辩，指出不同的国家类型以及由此产生的国家能力之差异才是问题的关键。在西方民族―国家军事入侵的危机下，晚清并没有发起现代国家建构的进程，以现代化和理性化为方向革新其政府权力结构、财政体系和官僚体制，反而试图以衰落之农业帝国为基础来建设海军，必然走向失败。所以，近代中国惟有进行现代国家建构并成功地转型为民族―国家，才能够应对现代战争带来的危机与挑战。
分裂的政府权力结构与政治斗争
清代为了强化中央集权，控制作为地方最高长官的督抚，建立了一套“内外相维、大小相制”的权力结构：在中央以皇帝和六部的权力来制衡督抚，在地方则以布政使、按察使和提督分别在财政、司法和军事等方面分散督抚的权力，从而在纵向和横向两个方面削弱了地方督抚。[4]太平天国战争爆发后，以曾国藩为代表的地方督抚在平定战乱中的崛起，使得晚清出现了权力从中央下移到地方和从正式制度外移到非正式制度的双重进程。权力下移表现在督抚掌握了地方的兵权和财权，削弱了中央通过六部总览天下的能力，[5]同时清廷竭力通过人事权、财政权和军事调配权来控制和监督督抚，[6]双方展开了持续的权力博弈。权力外移则表现为原本没有自己衙门的地方督抚，为了应对战争而建立起庞大的幕府以及由幕僚主持的非正式机构，与原有的正式制度形成了矛盾和紧张。[7]晚清权力下移和外移的双重进程，导致原本的中央集权分散为多个相互制衡的权力中心，形成了分裂的政府权力结构。
光绪元年四月二十六日（1875年5月30日），清廷发布“著李鸿章、沈葆桢分别督办南北洋海防谕”[8]，正式宣布筹建海军。当海军建设在分裂的政府权力结构之中展开时，便不能不受到各种政治斗争的干扰。因为个人、党派或地方的诉求和利益不同而引发政治斗争，本是政治生活的常态。晚清政治的特殊性在于，分裂的政府权力结构造成多个权力中心并存的局面，一方面导致了比清代中期以前更为多样的政治斗争;另一方面则既削弱了中央政府克服个人、党派或地方利益的能力与权威，又没有给予地方督抚随心行事的权力。于是，在分裂的政府权力结构下，晚清海军建设陷入了政治斗争的漩涡，在多重权力的博弈中蹒跚而行。
3.湘淮集团之争。早在太平天国战争时，湘、淮集团之间就充满了矛盾和冲突。光绪五年（1879），与李鸿章关系密切的两江总督沈葆桢卒于任上，清廷先后以湘军集团的刘坤
一、左宗棠和曾国荃接任两江总督。醇亲王奕X对此一语道破天机：“湘淮素不相能，朝廷驾驭人才正要在此。似宜留双峰插云之势，庶收两难竟爽之功。否则偏重之迹一著，居奇之弊丛生。”[17]而且，湘军和淮军内部也存在着种种矛盾，分裂为各种派系。在讨论购买铁甲舰之时，湘淮督抚纷纷卷入其中，围绕自制与外购，大船或小船，在英或德购买等展开激烈争论。这些争论背后，不仅有着理念上的冲突，更有着权力争夺和人事纠纷的因素，致使购买铁甲舰之事迁延日久、波折迭生。[18]
4.满汉之争。清朝以满族入主中原，满汉之防由来是其政策重心。咸丰以前，鲜有汉人出任督抚。太平军兴起之后，汉人督抚的崛起，不能不令满清贵族感到警惕和防备。当海军建设初具规模之时，清廷于光绪十一年（1885）设置总理海军事务衙门，由醇亲王奕X主持，将沿海各地的炮台、船坞、造船厂、机器局收归部有，南北洋的海军军费也改拨与海军部，由其统一支配。海军衙门诸大臣都是兼职，部内大小职务则皆由不懂海事的满人出任，重在以此制衡督抚。
5.清流与洋务之争。咸同以后，清廷放开厉行百年的文字高压政策，清流派官员逐渐兴起。谨守夷夏之辨的清流派与试图师夷长技的洋务派之间，存在着天然的矛盾，清廷也有意利用这一点来牵制洋务派督抚。在晚清历次海防讨论当中，都可以看到清流言官高举孔孟大旗的活跃身影。有时此种言路上的攻击，还隐含着政治权力的争夺。比如光绪元年（1875）讨论海防事宜之时，通政使于凌辰和大理寺少卿王家璧分别上奏反对洋务和建设海军，而李鸿章怀疑两人背后别有主谋，目的是阻止与其关系密切的丁日昌接任两江总督。[19]
紊乱的财政体系：海军建设中的经费难题
咸同以前，清代皇帝能够通过户部总揽天下财权，地方财政由布政使直接向户部负责，督抚无力过问。但因太平天国战争爆发，陷入战火的各省无法再顺利地将饷银运往京城，督抚攫取了地方财政权力，纷纷截留本省收入，并通过征收正式税收之外的厘金扩充财源，从此打乱了中央总揽天下财权之制度。战后，中央为确保财政专项需要，对每一项经费总额做出规定后分摊到各省关，形成将指拨和分摊结合运用的新体制。虽然惟有中央掌握着全国饷银的调配权并以此控制全局，但地方督抚配合与否却已经脱离了中央的掌控。中央政府要自如地调配全国财政资源都颇为困难，更遑论以理性化为方向建设现代财政体系。
关键在于，作为资本主义工业化的产物，现代海军的创建和发展需要巨额的经费和发达的工业体系作为保障。尤其是在本国工业水平落后的情况下，为了尽快建成现代化海军，晚清采取了以向西方购买军舰为主的策略，更凸显了财政经费在海军建设中的地位和作用。于是，财政经费的处处短缺便与海军建设的巨大需求纠缠在一起，成为洋务督抚们最为头痛的难题。
总之，海军经费的问题，暴露出晚清政府不仅未能建立起一套具有高效之汲取能力与合理之分配机制的现代财政制度，连恢复原本中央集权的财政体系也力不从心，从根本上无力负担建设新式军队和应对现代战争的成本。
私人化的官僚体制
受惠于权力之下移与外移，督抚获得了极大的自由裁量权，没有督抚支持则朝廷上谕往往不能落实。在涉及跨省乃至全国性事务的问题上，督抚之间往往通过私下协商而非公文奏请协调跨省事务，[28]由此增强了晚清官僚体制的私人化程度。此外，曾国藩以同乡或同族等私人关系作为湘、淮军队的制度基石，当私人关系凝聚出强劲剽悍之战斗力的同时，也使得军权从朝廷转移到私人手中。而随着战后的论功行赏，湘淮军队中大量人员经过保举进入朝廷官制，军队中的私人关系进一步拓展到了朝廷的正式制度当中。
当晚清分裂的政府权力结构和紊乱的财政体系给海军建设带来了重重困难的时候，同样因为太平天国战争而加强的官僚制度私人化，却为晚清督抚提供了权变策略的基础，即通过私人关系来解决正式制度不能解决，甚至本身就是由正式制度所导致的问题。但是，以私人关系为核心的权变策略虽然在一定程度上推进了海军建设，却又加剧了官僚制度的私人化程度，与民族―国家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而驰。
2.督抚与幕僚的私人关系。督抚通过发展与幕僚之间的亲密关系，牢牢掌握着对其创办之洋务机构的控制。清廷虽然可以调任或黜陟督抚，却无法随意支配那些由督抚创办也由督抚掌控的洋务机构。李鸿章攻下苏州，就将所创办的上海洋炮局搬到苏州;待其署理两江总督，又将之迁到南京改称金陵制造局;当他调任直隶总督之后，金陵制造局的费用仍由淮军军需项下筹拨，李鸿章继续保持着对它的人事和经营方针的控制。此外，李鸿章还通过人际关系对轮船招商局、上海机器织布局和电报局保持着强大而非正式的影响力，这些企业的总办、会办和商董都是由李鸿章直接委派，尤其是上海轮船招商局在1870～1880年的主要总办和会办唐廷枢、盛宣怀、马建忠等人全都有直隶的官衔。[34]对各式洋务企业的直接或间接控制，乃是地方督抚有能力支撑起海军建设的一大保障。
传统帝国无法战胜现代民族―国家
与西欧长期处于封建分裂不同，中国早在秦汉时期就建立起了高度中央集权的农业帝国。但是，从纵向的时间而言，中国大一统的农业帝国体制一直表现出一治一乱的循环，清代从乾隆末年便盛极而衰，尤其是太平天国战争导致帝国陷入了衰落的黄昏;从横向的空间而言，西方民族―国家的入侵打破了天朝上国的朝贡体系，将晚清卷入了资本主义打造的世界体系。在古今中西的复杂冲突下，晚清遭遇了3000年未有之变局。晚清海军建设失败的根源在于，没有进行现代国家建构的晚清帝国，试图在不以现代化和理性化为方向革新其政府权力结构、财政体系和官僚体制的前提下，以一个衰落的农业帝国为基础来推动现代海军建设。
首先，咸同以后，晚清在权力下移和外移的双重进程中形成了分裂的政府权力结构。分裂的政府权力结构是地方督抚能够肩负起国家海军建设的前提，同时又导致了中央政府与地方政府、正式制度与非正式制度之间产生多重的政治斗争。由于一个能够克服并超越个人、地方和党派利益的中央集权政府的缺席，使得海军建设一开始就陷入到各种政治斗争的漩涡之中。其次，现代海军需要巨额的财政经费和庞大的工业体系作为支撑，而晚清帝国因受制于本国工业水准而选择了向西方购买舰船的发展道路，更凸显了财政经费的作用。然而，晚清帝国紊乱的财政体系却无法整合全国财政资源以支持海军建设，中央政府对各省的阳奉阴违无可奈何，财政经费的拮据从根本上制约了海军的建设。再次，太平天国战争导致的官僚制度私人化，为督抚运用以私人关系为核心的权变策略提供了基础。这些权变策略在一定程度上推进了海军建设的同时，也给海军建设带来了恶劣影响。更重要的是，权变策略进一步加剧了官僚制度的私人化程度，与民族―国家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而驰。
战争是检验国家能力的最终标准。甲午海战既是中日两国国家力量的对抗，更是传统帝国与民族―国家的争锋。当年同样面临西方列强威胁的日本，通过倒幕战争和明治维新迅速建立起一个中央集权的民族―国家，最终能以区区岛国之力战胜地大物博的晚清，充分显示出民族―国家相对于传统帝国的优越性。没有中央集权的政府、现代化的财政体系和官僚体制作为支撑，晚清那龙旗飞扬的海军只不过是“纸糊的老虎”[41]，经不起炮火的考验。当农业帝国难以承担海军建设之重任的时候，近代中国就惟有通过国家建构转型为现代民族―国家，才能应对现代战争带来的危机与挑战。虽然拥有现代化军事力量只是现代国家建构的一个方面，但却是现实的国际政治中保卫国家主权和利益的前提。鉴往以知来，对历史的探索不仅是理解中国晚近命运的基础，也是思考当代国家建设的起点。晚清海军建设的失败有力地表明，一个脆弱的帝国无法支撑起一支强大的海军。
注释：
①本文中，国家建构主要指的是以体制结构和组织机构为主的政权建设，而不涉及通过民族主义来进行社会政治动员和政治体制层面上的民主转型。
参考文献：
[ 4 ] 刘伟.晚清督抚政治――中央与地方关系研究.武汉：湖北教育出版社，2003：40-47.
[ 5 ] 罗尔纲.湘军兵志.北京：中华书局，1984.
[ 6 ] 刘广京.晚清督抚权力问题商榷.中国近代现代史论集（第6编）.台湾：商务印书馆，1985：341-386.
[ 28 ] 刘增合.私情与公意：晚清军费协济运作的实态――以曾国藩、胡林翼私函为中心的考察.学术研究，2012
（9）.
[ 36 ] 马幼垣.靖海澄疆：中国近代海军史事新诠（上册）. 北京：中华书局，2013：193-194.
[ 37 ] 方英.北洋海军将领素质与甲午海战.安徽史学，1994
（4）.
[ 40 ] 周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索.开放时代，2014
（4）.
[ 41 ] 吴永.庚子西狩丛谈.长沙：岳麓书社，1985：107.