在中世纪初期，市镇在法国开始出现并逐渐发展起来。一些较大的城市建立了市政府，并具备司法和市政管理的职能，市镇的最高行政官吏从居民中选出。这些市镇与封建式的旧市镇有很大的不同，它孕育着贸易、市民和市政三个转化社会结构的要素。[1]在中世纪以后的城市化进程中，这三种要素既解释了城市增长，也提供了城市蔓延的批判视角。
城市形成中的权力结构
中国城市蔓延与中国城市的规模相关。从中国的城市类型看，特大城市、大型城市、中小城市并存；从城市化阶段来看，中国城市化、逆城市化与再城市化同时并存；而在城市的边界控制中，不同类型的城市有着不同程度的权力约束。
其次，城市化进程中的政治权力差异。中国的城市化进程不仅受到贸易与工商业的作用，在长期集权体制下，城市的分布同时具有政治属性。从政治地位看，中国的城市权力各有差异：有直辖市、副省级市、地级市和县级市之分，在县级市以下，还有乡镇一级。不同级别的城市拥有不同的城市规划与城市管理权力，而对城市政治地位的确认权来自中央政府。由于中央政府拥有县级以上的行政区划调整权，因此中国的城市化进程，既是行政区划调整的过程，也是中央政府权力确认的过程。中央政府在确定城市设立时，不仅仅考察城市化的工商业后果，更多地考察中国城市的区域性布局。在中央政府批准的数百个县级市中，既有区域的工商业中心，也有需要财政转移支付的贫困县市；一些工商业发达、急需升格为城市的县或镇，往往还在中央政府的城市布局中继续漫长的等待。
再次，中国城市蔓延的权力联盟。即使无法得到中央政府的城市地位的确认，东部经济发达地区的城市增长仍然无法遏制。事实上，工商业的发展形成了城市增长的经济权力，在地方“政治锦标赛”进程中，由于城市的增长可以给地方带来更多的利益，城市边界的蔓延往往受到了地方政府的鼓励。比如，比我们熟知的“腐败”更加隐秘的是资本参与了权力寻租，一个房地产开发商甚至可能决定一条轨道交通的方向。因此，在城市化进程中，政治权力与市场权力的结盟往往难以割裂，甚至在一定程度上，正是这种复杂的权力结盟，是中国城市蔓延的重要动力。
城市增长中的权力批判
对于中国城市蔓延的动力是来自城市经济冲动，还是地方政府的利益发展，这种理解的差异性背后掩盖着一个类似城市权力结构的判断。在中国的城市发展中，城市既不存在古代雅典的国家特质，也不存在中世纪以来的社会特质。借助地方政治权力与市场权力的结盟，中国的城市蔓延在很大程度上是政治、经济权力结构调整的结果而非社会生长的结果。
3.城市蔓延的权力交织。中国的城市蔓延不仅仅体现为大型城市向郊区化的侵蚀，城市蔓延往往还是不同城市权力博弈的结果。中国城市的行政级别既稳定了中国的城市权力结构，也给城市化的持续发展带来困境。事实上，从西周“国野”制到隋唐“坊市”制，中国的城市发展的政治权力结构一以贯之。市管理县体制使中国城市权力结构处于不平等之中，中心城市的工业与居民外迁阻碍了中小城市的多元发展；同样的逻辑，在县以下，我国还有4万多个乡镇，一些大型乡镇如浙江省苍南县龙港镇在城市化的进程中先后进入了中等城市的行列，但是由于现有的权力结构安排，这些大型市镇难以获得相应规模城市的管理权限，从而陷入了制度性发展困境。此外，为了控制城市的蔓延，在我国城市的增长中，中央政府往往借助区域开发规划、土地利用规划和城镇体系规划、城市生态规划等手段对城市蔓延进行控制，但是，随着区域一体化的进程，“原先立足行政区划、行政抵御管辖与级别的法定规划体系已经不能满足经济和社会发展的现实需求。”[4]即使是现有的赖以控制地方城市蔓延的法规，也往往为地方政府所抵制。仅仅以普遍存在的土地利用规划的央地冲突来看，虽然有严格的法律约束，但是地方政府仍然可以通过一些非法手段轻易掩盖变更耕地性质的行为。 城市边界控制中的权力重建
我国需要什么样的城市，取决于我们如何看待今天的城市权力结构。不当的城市权力行使催生了城市的无序蔓延，在中国的城市边界控制中，既要规范政治权力的行使，又要正确平衡市场和社会权力的运作。
第一，城乡权力的平等配置。从政治权力的视角看，中国城市蔓延在一定程度上基于城市乡村的权力差异，当城市有权统辖乡村时，乡村便无权阻碍城市的蔓延。事实上，乡村的发展与城市的发展并不矛盾，乡村是社会传统的所在，是社会平衡的重要载体，“当社会系统变化太快，处于不均衡和无组织的危险中时，解脱‘不均衡状态’的困境，走向理想的‘动态平衡状态’，可以借助‘传统’的力量，传统规范可以帮助社会恢复稳定。”[5]因此，为了保护乡村这些开放的空间，美国的城市规划者提出了城市发展边界（UGB）的概念，这一概念的目标是建立一个绿色空间环绕的、具有相对高密度的建成区的发展模式。[6]这样的思路同样适合中国城市边界的控制。我认为，在市管理县体制无法放松的情况下，必须赋予农村政府以平等的乡镇规划与管理的权力，使其能够有效抵制城市政府对于农村地区的肆意兼并。城市乡村这一权力调整的背后，既是城市与乡村共同规划的政治权力配置，也是城市政治权力对于乡村社会自治权力的尊重。
第二，改革纵向城市权力层级。我国现有的城市权力等级有直辖市、地级市和县级市三级，这一格局已经不能适应中国城市化发展的现状，更无法适应城市化发展的基本方向。由于市场经济体系的完善，在我国广东、浙江一些地区，一些动辄数十万常住居民的城镇先后出现，但是由于这些城镇无法“正名”为城市，从而严重阻碍了城市的健康发展。上个世纪80年代以来，浙江台州市路桥镇设区，通过权力提升化解了城市等级对于中小城市发展的限制，但是浙江省苍南县龙港镇由于依然为乡镇行政级别，无法形成有效的城市规划权与管理权。因此，积极推进“镇改市”，创设新的城市权力结构，对于化解中小城市发展中的制度困境，有着积极的意义。
第三，积极培育社会权力。城市的边界突破是城市地理空间的突破，也是城市政治权力的突破。但是城市毕竟是关于人的场所，而不是建筑的集合。在中国的城市化进程中，“在市场兴起、城市发展的同时，这些年来中国并没有呈现一个单向度的‘社会兴起、国家退出’的过程，而恰恰展示了一种国家权力强势重组、社会面临各种问题的复杂局面。”[7] 因此，城市发展并不仅仅是地理空间的蔓延，更是社会空间的重构。正是在城市社会空间的构建中，蕴含着社会权力的培育，其实“权力就是人与人之间的关系。如果有人想影响他人，犯不着刻意行使权力。因为权力关系可以被建构到人类互动的背景中去。”[8]只有培育了自治、理性的城市社会权力，才能对城市蔓延中的政治权力或资本权力进行抵制，城市增长的边界控制才变得具有实际意义。
在中国，城市不仅仅是单一制国家的政治单元，市民共同的利益表达同时催生了城市社会公共生活的生成：“在某些时间、某些地方，在适合的条件下，这种地区就成为拥有共同态度和共同利益的、可被独立辨识的社区的基础，在那里，整体价值观体系的塑造取决于当地的需求。”[9]只有借助于城市社区的权力上升，城市的增长才有可能有效摆脱政治权力的单边作用，才能有效抵御政治权力与资本权力的结盟，才能形成人类新型的居住、生活和工作的场所，而这，才是城市发展的真正价值所在。
[本文系国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）成果]
参考文献：
[4]李煜兴.区域行政规划研究.北京：法律出版社，2009：94.
[6]奥利弗・吉勒姆，叶齐茂、倪晓晖译.无边的城市――论战城市蔓延.北京：中国建筑工业出版社，2007：184.
[7]陈映芳.城市中国的逻辑――几点反思与归纳.何艳玲.变迁中的中国城市治理.上海：格致出版社、上海人民出版社，2013：9.