摘要：本文基于制度评价视角，综合运用政策科学、制度经济学等学科理论和方法，在分析民主集中制应用情况与评价现状的基础上，从事实和价值维度阐述制度评价的基本内涵、意义、对象主体和主要内容，旨在寻求实践中检验制度实际效果的方法，为政策执行评价机制的完善提供参考。
关键词：民主集中制；制度评价
民主集中制既是组织原则，又是一项重要政治制度，实行民主集中制就是要形成一种科学规范、良序有效的组织运行机制，这是实行民主集中制的根本旨归。在某种程度上，民主集中制带有“元制度”的属性，它并非孤立存在、自成体系，民主集中制只有嵌入组织运行机制、组织活动规则，转化为集体决策理念、行为和个体领导思维，其作用才能得到真正发挥。实践当中，反映民主集中制应用情况，大多看这一制度原则有没有引起重视、有没有坚持运用，而对具体转化应用到何种程度、达到什么效果等制度实践过程进行全面客观的评价相对较少。本文以制度评价视角，尝试对民主集中制应用评价有关问题，进行探讨和分析。
一、民主集中制应用评价的缘起及意涵
民主集中制的应用，是一个制度实践的过程。制度能否在实践中真正发挥作用，不仅取决于制度本身是否具有全局性、根本性、长远性，还受制度与环境、与组织的匹配性等多种因素的影响和制约。制度内涵、制度的现实针对性，决定着制度的生命力。一方面，民主集中制应用评价应以准确把握民主集中制科学内涵为前提。民主集中制是民主制和集中制的有机结合，是民主和集中的辩证统一，进行民主集中制应用评价，就需要平衡好评价“民主”过程和评价“集中”程度的关系，不能厚此薄彼，而要两者兼顾。民主集中制应用评价要以“民主与集中是对立统一”的关系为基础，不能在评价过程中强调某一个侧面而忽视另一个侧面，换言之，进行民主集中制应用评价，是促成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面” [2]（P543）的重要手段。另一方面，任何一种制度都不是亘古不变的，民主集中制也必然会随着生产力和社会关系的变化而变化，这就决定了民主集中制应用评价是一个动态和权变的过程。因此，只有在合理把握制度产生背景、制度运用环境、制度发展变化趋势的前提下，理清民主集中制应用评价的边界，才能找准评价的定位和方向，真正提高民主集中制应用评价的现实针对性。
邓小平指出，如果“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”[3]民主集中制应用评价，其终极目的就是要促进民主集中制更好地贯彻执行，因此，进行民主集中制应用评价非常必要。首先，从组织内外部，以过程思维和结果导向进行的民主集中制应用评价，能够形成一种有效的监督力量，促进民主集中制得到贯彻执行，切实发挥制度的真正作用。其次，民主集中制的最大优势是兼取民主和效率两者之所长，[4]而民主集中制应用评价则能够促进民主与效率的实现，使民主集中制的优势得以发挥。通过对民主集中制执行过程、运用情况进行客观评价，有效测度民主集中制的运行效率，进而促使组织在政治过程中更好地兼顾各方面利益诉求，充分发扬民主，使更多个体参与组织治理，体现公平性和民主要求；同时，又可以统一各方面意志，有效整合并科学合理配置社会资源，提高决策效率。再次，民主集中制应用评价也是检验民主集中制效果的重要依据，通过全面测查民主集中制是否得到坚持和运用，应用的程度如何，有没有在应用过程中被异化，在解决具体问题方面是否真正发挥作用等等，为在实践中不断健全完善民主集中制提供科学、可靠的依据。
二、民主集中制应用评价的对象和主体
民主集中制的思想，最初是由马克思和恩格斯针对无产阶级政党的组织建设提出的；列宁在创建俄国布尔什维克党的过程中，继承和发展了马克思和恩格斯的这一思想，第一次明确地提出了“民主集中制”的科学概念，并把它作为无产阶级政党的基本组织原则来确定。因此，民主集中制是组织原则和组织制度，属于组织范畴。[5]（P22-29）从组织行为的视角来看，民主与集中的过程，是社会组织集中统一共识，将组织意志合法化，进而实现组织目标的过程。无论是政党组织的政治过程，还是普通社会组织的领导决策，是否运用民主集中制，以及在多大范围、何种层面运用民主集中制，都代表着一种组织行为，组织是民主集中制的应用主体。同时，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”[6]（P37），而且是必然产物，民主集中制也不例外。它从社会关系中产生，并成为人类群体的结合方式，组织当中作为个体的决策人和作为领导群体的决策团队，决定着民主集中制的表现形式。由此可见，民主集中制应用评价对象应当包括社会组织、组织中具有决策权力的领导个体和领导群体。
科学意义上的民主集中制从理论上提供一种在少数服从多数的基础上，以集体领导的方式调节利益竞争，处理关系，凝聚成员意志，实现党的正确领导的制度途径。作为一种指导取向，其实现是以领导权力的适当分解和权力的相互制约为前提的，是建立在权力的良性运行基础上的[7]（P52）。从权力归属来看，确定民主集中制应用评价主体，需要追溯权力运行轨迹。社会组织以其合法性权力来源为生存前提，权力委托人具备进行民主集中制应用评价的资格。比如，党和国家的权力属于全体党员和公民，全体党员和公民可以对党和国家应用民主集中制的情况进行评价；不同层级、不同类别社会组织中的成员可以对所在组织民主集中制应用情况做出评价。从科层体制的纵向关系来看，组织之间的权责界定，以及组织目标、政策指令的传导，是民主集中制应用的重要载体和实现路径，因此，具有权责关系尤其是隶属关系的社会组织之间，可以相互评价对方开展民主集中制应用情况。从决策群体来看，集体领导下的权力属于领导集体中的每一个人，领导集体中的每一位成员既是民主集中制应用、实施的主体，是民主集中制应用评价的对象，同时又可以作为评价主体，从个人参与的视角，对所在组织和决策团队实施民主集中制情况进行评价。根据以上分析，民主集中制应用评价主体大致包括：组织内外部的社会群体、上下级或同级的其他组织、领导集体中的成员个体。
三、民主集中制应用评价的多维构建
民主集中制作为一项组织原则，其实施和应用必然具体化为组织的方方面面，因此就需要从组织价值目标、组织决策程序和组织制度机制三个维度，构建民主集中制应用评价的基本路径。
（一）价值理念是否同构的基础性评价
社会主体的价值观是制度产生和存在的前提与基础，它一旦内化于人的心灵中，就会成为制度建设和实施的先验理念。民主集中制不是从某个个人的利益和价值出发，而是从维护绝大多数人的利益和价值追求出发，不仅不为个人的偏好所左右，相反，对个体的偏好和价值起矫正作用，把它们纳入统一的社会价值轨道上来。因此，民主集中制的选择与运用反映了一种价值取向，民主集中制的应用效果，不仅取决于组织、个体和群体对民主集中制的理解和认同，还与其价值理念的形成密切相关。对社会组织而言，能否以民主集中制所体现的深层价值理念为指导，科学合理地进行组织价值目标的选择与设定，是民主集中制应用评价的重要价值标准。比如，民主集中制本质上是民主制，[5]它体现着价值层面上的民主本质与理念，社会组织能否将民本理念融入其价值目标，是否选择民主路线，并以促进社会进步和人的全面发展为其使命，是组织在价值理念层面对民主集中制应用的重要体现。对领导个体和决策团队而言，能否与民主集中制深层价值理念实现同构，是民主集中制在价值层面得以应用的基本前提，具体又体现在对政治权威的态度、组织目标的认同、政策指令的执行，以及决策思维、领导水平、沟通能力等方面，比如决策方向、政策目标有没有体现大局观念，能不能正确处理个人利益、局部利益与整体利益、长远利益相互间的关系，这些都在一定程度上反映了领导个人、领导班子对民主集中制的态度和价值取向。
（二）决策程序是否严格的过程性评价
民主集中制是一种程序过程，[8]（P70）组织议事决策的程序，是民主集中制应用的直接体现，程序的科学性、规范性、严肃性是民主集中制应用评价的重要方面。民主集中制全过程可以划分为准备阶段、决议阶段和执行阶段这样三个既相区别又相联系的必然阶段，[9]根据不同阶段的程序性要求，评价的侧重点也各不相同。在民主集中制的准备阶段，主要看决策议题的形成过程，决策不应当是个人单纯的抉择行为，而是一个由问题界定、信息收集、方案设计、科学论证、集体讨论和决策方案的最终抉择等多个程序紧密相扣的科学流程。要看研究决策前，领导集体是否事先提出议题、预先告知、充分酝酿，并在会前达成共识和一致；决策事项有没有经过民主推荐，对重大问题征求意见是否广泛到位，是否涵盖了利益相关各方；重大事项、重大问题，尤其是专业性、技术性突出的事项，有没有征求专家和相关方面的意见，进行决策咨询和可行性评估，通过这一阶段的评价，可以看出领导集体决策的科学性。在民主集中制的决议阶段，主要看决策的产生过程，尤其要看会议表决的情况。邓小平同志说过，在我们党的历史上，民主集中制没有形成严格的制度的突出表现，就是对重大问题的决定，很少经过集体讨论，按照少数服从多数的原则投票表决，而是由少数人、个别人匆忙做出决定。[10]（P330）因此，在决议阶段要看领导集体是否对有关政策议题进行集中研究，集中研究过程中，每一位领导集体成员是否都充分表达个人真实意见；是否对重要主张和主要观点做出必要的说明和论证；领导成员是否都按规定行使了个人表决权力；在反复讨论和论证的基础上，是否以“票决”或举手表决等方式，最后按少数服从多数的原则做出了决定。在民主集中制的执行阶段，主要关注决策贯彻执行情况，评价一致行动的能力，看对以民主集中形式做出的决策，有没有进行公示，并且明确任务分工和责任要求；看有没有对贯彻执行情况进行全过程管控，下级对上级、个体对集体是否及时报告任务执行情况等等。
（三）制度机制是否科学规范的结果性评价
贯彻执行民主集中制，人的因素很重要，但制度更带有根本性。实践中，班子成员的个体素质影响着贯彻执行民主集中制的质量，但只要严格按制度规定办事，争议就会最少、困难就会最小、成本就会最低，集体决策也最能经得起实践检验。[11]民主集中制的实施和应用，贯穿于组织制度建设和机制运行过程，因此，着眼于制度机制进行民主集中制应用评价主要包括以下内容：
在制度体系和机制构建方面，民主集中制应用评价主要看相关制度是否建立健全，运行机制是否顺畅。其中，首要的是看有没有建立起规范和监督领导集体决策行为的议事规则，明确集体研究的重大问题和决策程序。这是因为，一旦议事决策过程失范或缺乏有效监督，就有可能把集体决策异化为个人决策，把集体议事变形为简单商量，把公开决策变形为暗箱操作，歪曲党的民主集中制原则，必然降低领导集体的决策水平。要看在领导集体的议事和决策机制中，是否能够切实执行好一人一票的表决制，这是民主集中制应用十分重要的核心环节，也是决策机制是否健全的重要标志。另外，还要看是否建立了内部民主制度、群体利益表达和实现机制，以及民主集中制保障和监督调控机制构建的情况等等。
在制度理念方面，民主集中制应用评价主要看领导集体是否能够运用一些核心理念指导实践，其中至关重要的公平理念，要看制定出台的有关制度，是否遵循和体现了人人平等的原则，这是评价民主集中制是否得到有效应用的基本前提。公平理念应用于民主集中制及其相关制度，才能按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等、共同参与和管理党内事务，形成彼此信任、平等合作、相互支持、共同奋进；也只有立足于公正的制度安排，社会的各个阶层和利益群体才能实现良性的互动，才能形成有效的、持续的整合与合作，[12]（P58）民主集中制的重要作用才能得到真正发挥。
在制度内容的设计方面，民主集中应用评价主要看规则的设定是否科学合理、容易理解。要看涉及民主集中制的有关规则，是不是简单而确定的，尤其不能出现随意变通的表述，避免制度漏洞，造成制度执行的自由裁量空间过大，导致制度功能的弱化。 在制度的执行方面，民主集中制应用评价主要看制度所代表的集体决策权威是否得到维护，并通过制度实施效果的比对，看制度有没有得到严格的执行和落实，有没有进行严格的责任追究和监督，有没有形成尊重制度、敬畏制度、严格按制度办事的良好局面。
四、结语
诺斯认为，制度是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。[13]（P4～5）制度的确立、运用都有其基本范畴，这是进行制度应用评价的基本前提。进行民主集中制应用评价，还需要把握以下两个问题。一是民主集中制应用评价范围与民主集中制适用范围一致。民主集中制属于组织原则和组织范畴，组织的目标定位、组织性质与功能、组织运行条件等因素，决定了民主集中制在应用过程中的差异性，民主集中制在不同组织（党组织、国家机关、企业等）中的适用程度和适用情况也不同。因此，进行民主集中制应用评价的范围应当与民主集中制适用范围对应起来，在准确把握组织基本属性、组织生态的前提下，确立科学合理的评价内容，只有这样，才能使民主集中制应用评价客观有效。二是民主集中制应用评价要合理把握民主集中制过程。民主集中制贯穿于组织进行利益协调、资源配置的决策过程，具有明显的阶段性特征，不同阶段对民主集中制应用的程序、方法和侧重点都不完全相同，而且民主集中的过程不是单向的“一次性”过程，有些时候，利益相关各方需要通过多维度、多过程的政策路径，才能真正体现民主集中的效果。因此，民主集中制应用评价，不能脱离民主集中制的实际过程，应当系统把握民主集中制的运行轨迹，找准所评价组织民主集中制应用的具体阶段、环节，在此基础上设定评价体系，才能确保民主集中制应用评价的针对性、实效性，进而促进民主集中制运行机制更加科学、规范。
综合以上分析，进行民主集中制应用评价十分必要，但由于社会组织属性的差异性，制定统一的民主集中制应用评价体系和具体标准十分不易，因此，结合民主集中制适用范围和组织特点，分类研究确定评价内容及重点，是研究民主集中制应用评价问题的重要方向。