[摘 要]《广西壮族自治区实施办法》的修订相比《中华人民共和国教师法》和《广西壮族自治区实施条例》而言，在教师的管理、教师义务、教师聘任、教师培养、教师待遇等方面都进行了有利于维护教师权益的多元考量和整合。文章以此为出发点，分析广西地方教育存在的问题及未来发展的方向。
[关键词]多元利益整合；广西地方教育立法；教师法
地方实施性法规在体例上采用实施办法的形式，即要求法规的内容、结构与上位法的联系更为紧密，基本上是针对上位法的有关规定进行符合地方社会实际的补充细化，而地方实施性法规存在的价值在于其体现了地方立法的地域性特色中所蕴涵的实践生命力，旨在实现国家法律的地方实践化。本文以整合法律主体多元利益为视角，以《广西壮族自治区实施办法》为例，探讨广西地方教育立法如何立足广西教育实际，在国家法律的基础上注重体现教师主体的地方性特点，从广西教师的实际利益出发，完善国家教育法规在广西地方实施时的各项具体规定，以达到整合广西地方教育多元利益的目的。
一、广西地方教育立法：国家教育立法的地方化体现
地方教育立法的重点在于依据作为上位法的国家教育法律的规定，结合本地教育实际和特点，针对本地教育的实际需要，制定出既符合作为上位法的国家教育法律的立法原则和具体规定，又适合本地教育发展实际，具有较强地方可操作性，能理清本地教育领域的法律关系、保障本地教育领域各法律主体的权益，能促进本地教育事业依法有序发展的地方性教育法规。因此，地方教育立法必须吃透“两头”。“一是吃透上头。即认真学习、深刻领会有关国家教育法律法规和有关重大教育方针政策的精神实质；二是吃透下头。即深入调查研究，弄清本地区的实际情况和特点。”①这两个“吃透”在充分反映地方教育立法合法性、科学性的同时，也反映了其合理性、因地制宜性。
就广西地方教育立法而言，在第一个“吃透”上，《广西壮族自治区实施办法》（以下简称《广西实施办法》）以《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）为上位法，认真领会和遵循《教师法》的立法精神和原则，在上位法保障教师合法权益相关规定的基础上，以广西壮族自治区行政区域内从事教育教学工作的教师为适用主体，细化《教师法》对相关内容的规定。《广西实施办法》在法律文本的体例编排上完全遵循《教师法》的文本体例结构，在总则、权利和义务、资格和任用、培养与培训、考核、待遇、奖励、法律责任、附则九大部分内容中进行补充细化的规定。
在第二个“吃透”上，体现了孟德斯鸠的“法的精神”。“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势和面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。”②在广西这一个大的行政区域内部，由于其具有多民族聚居的区域特点，各民族历史发展和居住环境的差异，使得广西各民族在政治、经济、文化、教育等各方面都呈现不平衡性发展状况，这就导致广西区域内教师处在不同的地域发展环境中，城市教师与农村教师、贫困地区教师与经济相对发达地区教师、各级各类教师都会在各个方面有不同的利益诉求。因此，广西在制定《广西实施办法》时，在充分调查研究的基础上，分析广西区域内教师队伍发展现状及存在的问题，在维护全区教师整体利益的基础上，对特定地域需要照顾的教师群体进行了倾斜性立法保障，并依据广西地区发展实际，在教师职业素养要求、聘任、培养、待遇、法律责任等方面都进行了适合本地区实际、针对本地区需要的补充性立法。
二、广西地方教育立法：广西地方教育多元利益整合的法制化体现
（一）在教师的管理上明确管理主体及其职能
《教师法》第五条第一款规定：“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。”《广西实施条例》第六条第一款规定：“自治区教育行政部门主管全自治区的教师工作，有关部门、单位，在各自职权范围内负责有关的教师工作。”两者都规定了教师工作的管理主体，但未明确职能部门的具体职能。《广西实施办法》第六条第一款规定：“县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区的教师工作，依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称（职务）评聘、培养培训和考核等管理职能。”《广西实施办法》相比较《教师法》和《广西实施条例》而言，进一步明确了教师工作的管理主体和管理职能，将原来的主管部门由“自治区教育行政部门”这一广西最高教育行政部门的主管权力下放到“县级以上人民政府教育行政部门”，县级教育行政部门作为基层教育管理机构，相比自治区教育行政部门能更具体地掌握其管辖范围内的教师工作，更有利于教师工作管理权力的具体实施，让教师工作管理能落到实处。同时，《广西实施办法》中还规定了《教师法》和《广西实施条例》中没有涉及的教师工作管理主体的具体管理职能，明确教育行政部门必须“依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称（职务）评聘、培养培训和考核等管理职能”，避免这些管理职能因规定不明确而出现职能主体多样化的问题，使得各有权管理主体都能履行教师管理的职能，非专业的教师管理部门从事教师管理工作，无法形成统一的教师职业的从业素养要求，容易造成权责不明，教师权益设定不一，不利于教师队伍专业素质的提升。明确教师工作管理部门的管理职能有利于突出教育行政部门的主导作用，整合管理主体多元化的同时，维护教师的职业权益。
（二）教师的义务设定中增加对其教育对象――学生的义务内容
《教师法》第八条规定：“教师应当履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；
（二）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；
（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；
（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；
（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；
（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。”从教师的公民义务、教学业务、职业素养、学生教育等全方面设定了教师的法定义务，注重教师对自我作为教学主体的要求，并兼顾了作为教育直接对象的学生的权益。《广西实施条例》对教师义务的规定为第九条：“教师应当依法维护学校正常的教学秩序和校园校产不受损害”；第十条：“教师应当遵纪守法，为人师表，恪守职业道德”。义务内容仅集中于对教师这一教学主体的公民义务和职业道德要求，忽略了直接教育对象――学生的利益，义务设定不完善，不利于教师对直接义务对象的维护，不能体现教师教育的职业特性。《广西实施办法》遵循了《教师法》的学生教育义务的立法精神，第十条规定：“教师应当遵纪守法，为人师表，关爱学生，恪守职业道德。”与《广西实施条例》相比，新增了“关爱学生”的内容，实现了教师义务内容中对教师和学生的义务与权益的整合。
（三）扩大兼职教师聘任权力主体，实现学校教学与社会资源的整合与互动
《教师法》只是笼统规定了学校和其他教育机构的聘任权，没有具体规定除教师聘任以外的兼职教师聘任事项，《广西实施条例》在这方面进行了补充性规定。其中第十五条规定：“职业学校根据教育教学需要，可以自行聘请兼职专业课教师。”为职业学校对社会资源的积极合理利用设定了法定权力，但仅限于职业学校，其他学校没有在具体的权力范围内。《广西实施办法》则进一步扩大了兼职教师聘任主体的范围，第十四条明确规定：“职业学校或其他开设特殊专业的学校，可根据教育教学需要自行聘请兼职专业课教师。”这符合当前建设综合性高等院校的需要，在利用社会资源提高教学质量的同时，也可以避免学校教师编制的超标，让特殊专业人才的培养更具社会适应力。
（四）拓宽教师进修和深造领域，明确中小学教师的全员培训周期
《教师法》对教师的培训和深造只要采取为各级地方教育主管部门设定义务的方式来实现，没有具体规定教师培训的有关事项。《广西实施条例》第十九条规定：“各级人民政府、各有关部门、单位和学校，根据教育教学工作需要与可能，应当鼓励和支持在职教师参加对口专业进修和深造，并为其创造必要的条件。”其中强调了相关部门鼓励和支持在职教师参加对口专业进修和深造的义务，为提高教师的专业水平提供了法定的学习机会。但《广西实施办法》在此基础上，拓宽了教师进修和深造的领域，其条文中的第十八条第一款规定：“各级人民政府、各有关部门、单位和学校，根据教育教学工作需要与可能，应当鼓励和支持在职教师参加业务进修和深造，并为其创造必要的条件。”将“对口专业进修”改为“业务进修”，这顺应了当前教师培训和学历提升的现实，很多教师接受的培训和相关部门组织的培训很多都是综合素质的培养，有的教师在提升学历时也可能选择与原来专业不一致的其他专业领域，而且“业务培训”相对“对口专业进修”而言，具有知识综合性特点，让教师获取专业领域以外的知识，开阔视野的同时提高教师的综合业务水平，同时能扩大有条件接受培训教师的覆盖面。
《广西实施办法》第十八条第二款还规定：“完善教师培训制度，对中小学教师实行每五年一周期的全员培训。”这是对九年义务教育教师培训制度进行培训时间的限定，目的在于保证九年义务教育师资力量的优化提升，通过“每五年一周期的全员培训”，有助于建构阶梯式不间断地中小学教师人才培养和训练模式，周期性地更新中小学教师的业务知识，保证中小学教师进修权益的同时，促进九年义务教育健康发展。
（五）在教师待遇上立足广西经济发展实际，对特殊地域的教师采取倾斜性照顾政策，并明确为农村教师建周转宿舍的义务性规定
教师待遇问题一直是教师领域争论较多的一个方面，是教师地位高低的一个社会性衡量指标，要想提高教师的社会地位和教师职业的社会吸引力，必须解决教师的待遇问题，比如工资、住房、福利、生活和工作条件等都应得到根本性的改变，才能稳定教师队伍，吸引更多的人加入到教师队伍的行列，促进教育事业的良性循环和发展。《教师法》对教师的工资、津贴、少数民族地区和边远地区教师补贴、住房、医疗、退休后待遇等问题都进行了专门条款的规定，但这只是针对全国范围内教师待遇的总体规定，广西教育立法在按照《教师法》有关规定和国家工资制度执行的基础上，立足广西地方经济发展实际和教师待遇现实，在保障全区教师待遇的同时，对贫困地区的教师待遇问题作出了特别规定。《广西实施条例》第二十七条规定：“凡在自治区内的贫困乡从事教育教学工作的教师和应届中专以上学历的毕业生，享受以下优待：
（一）在自治区认定的贫困乡从事教育教学工作的，工资向上浮动一个等级；
（二）在国家认定的贫困县的贫困乡从事教育教学工作的，工资向上浮动两个等级；
（三）应届中专以上学历的毕业生直接领取定级工资；
（四）优先安排住房和家属就业，子女就读就业。”同时明确了按时足额发放教师工资、教师住房和医疗保障等内容，规定地方政府的经费来源渠道等问题，立足地方政府经济发展实际，保证地方性实施法规的有效运行。
《广西实施办法》在《教师法》和《广西实施条例》的基础上，充分考虑广西区域范围内教师待遇问题的差异和一些困难地区教师生活的不同需求，作出了对特定地域教师主体待遇问题的倾斜性照顾规定。其中第二十七条规定：“县级以上人民政府及其有关部门对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准。”第二十九条新增规定：“县级以上人民政府应当统筹安排农村中小学在职教职工周转宿舍建设。”这些倾斜性规定在提高农村基层和艰苦边远地区工作教师待遇的同时，提高他们的工作信心和热情，同时有利于解决这些地区教师资源匮乏的问题，促进义务教育的在各地区的均衡发展，以倾斜来保证教育平等，这样的“倾斜”恰是区域性教师多元利益整合的策略性选择。
三、广西地方教育立法：存在问题与发展方向
地方教育立法从地方教育的实际情况出发，通过具有地方特色的地方教育法规来具体规定地方教育法律关系，扫清国家教育立法贯彻实施的障碍。但就广西而言，现有的地方教育法规体系内容不够完善，与国家教育立法尚未形成上下呼应、完整统一的格局。“一般说来，基础性的国家教育法律和法规都规定得比较概括， 难以直接适用到教育和法制实践中去， 所以国家的教育法律具体到地方必须有相应的操作性强的实施办法， 才能让国家的教育立法不成为一纸空文。”③
面对广西地方教育立法中存在的问题，必须明确今后广西地方教育立法发展的方向，建构内容完整统一的广西地方教育立法体系。首先，“立足上头”，以国家已有的教育法规为立法依据，完善地方配套教育立法。根据国家教育法规实际制定符合广西地方教育发展实际的配套立法，建构与国家教育法规衔接配套、内容广泛、结构合理、运行高效的区域性教育法规体系。其次，“立足下头”，根据广西地方教育多元利益主体存在的实际，通过地方立法整合教育领域各利益主体的利益诉求，拓宽立法范畴，通过国家教育立法缺乏而地方教育实践需要的尝试性创新立法，制定符合广西教育实际的地方性法规、规章，以及体现广西作为民族自治区的自治条例和单行条例，完善广西地方教育立法体系。如在义务教育、高等教育、职业教育、少数民族地区教育、社区教育、青少年教育、教育管理等各领域制定符合广西地方教育实际的立法，明确各利益主体权利义务的同时，整合广西地方教育资源，通过立法合理分配现有国家和地方教育资源，设计上下统
一、和谐完整的广西地方教育法制体系。