摘 要：从党的群众路线视角审视党的民主集中制的贯彻执行情况，主要存在“民主不够”“集中不够”“执行乏力”“监督乏力”等问题。这不仅有制度方面和利益方面的因素，而且有认识水平、工作能力和文化素养等方面的原因。坚持群众路线，推进民主集中制运行机制的创新，必须着力打造常态化的民主集中制教育培训机制，健全民主集中制的公开运行机制，健全“从群众中来的”的民主运行机制，完善民主基础上的正确集中机制，完善民主集中制的决策执行机制，完善贯彻执行民主集中制的监督制约机制，构建贯彻执行民主集中制的考评奖惩机制。
关键词：民主集中制;群众路线;运行机制;创新
中图分类号：D26 文献标识码：A
坚持和完善民主集中制既是加强和改善党的领导、深化党的建设制度改革的重要任务，也是深入贯彻党的群众路线的内在要求。在党的群众路线教育实践活动中，各级党组织、领导班子和领导干部围绕改进党的作风，深入“查摆”“整改”包括党的民主集中制在内的诸多制度在贯彻执行过程中存在的问题，并积累了不少新的经验。学界非常关注党的民主集中制贯彻执行情况，并取得了大量研究成果。在党的群众路线教育活动期间，本课题组从贯彻党的群众路线的视角，在对当前党的民主集中制贯彻执行过程中存在的问题及其主要原因进行调查研究的基础上，试图从教育培训机制、公开运行机制、民主运行机制、决策执行机制、监督制约机制、考评奖惩机制等方面，对如何创新党的民主集中制运行机制提出一些相应的对策建议。
一、从群众路线视角审视党的民主集中制
执行过程中存在的问题
群众路线是党的生命线和根本工作路线，民主集中制是党的根本组织原则、根本组织制度和领导制度。两者在理论上辩证统一，在实践中相辅相成，具有内容和形式的辩证统一关系。不坚持群众路线，民主集中制就会流于形式;不执行民主集中制，群众路线就失去了最重要的制度保障。改革开放以来，在执行党的民主集中制过程中虽然总体上较好地贯彻了党的群众路线，但在一些地方、部门和领导班子中还突出存在“两个不够、两个不力”等违背民主集中制原则、背离群众路线的问题。
1.“民主不够”：“少数服从多数”有时异变为多数服从少数甚至是服从“一人”
在决策准备环节突出表现为：调查研究不实，深入群众不够，致使一些决策缺乏深厚的民意基础。近年来，一些地方做出的决策在实施过程中引发群体性事件，最终导致决策无果而终，这与决策前的“民主不够”不无关系。在决策过程中突出表现为：一是假民主之名行专断之实。有的“一把手”表面上执行了民主集中制原则，该走的程序都走了，该开的会都召开了，该集体讨论的问题都讨论了，但最后
收稿日期：2014-11-11
*基金项目：国家社会科学基金特别委托项目“党的群众路线教育实践活动经验和健全改进作风常态化制度研究”（14@ZH046）;全国党建研究会重点调研课题“党的群众路线教育实践活动经验和健全改进作风常态化制度研究”的子课题。
课题执笔人：袁建伟。
的“集中”，却并不遵循少数服从多数的原则，而是按个人的意见或者变相按个人的意见“拍板”。二是以先定调子来抑制不同意见的表达。有的“一把手”在领导班子讨论决定问题时先发言、先定调，极力营造个人说了算的氛围，使有不同意见者知难而退、有口难言，从而实现表面上的“意见一致”，最终实现个人说了算的目的。三是不允许有所谓的“杂音”。有的领导干部霸气十足，以“绝对权威”自居，片面强调“一个声音喊到底”，听不进别人的不同意见，更容不得有反对意见。有的甚至在一些重大问题的决策、重要干部的任用、重要项目的审批、大额资金的使用上，不商量、不讨论，大权独揽，说一不二，搞个人说了算。
2.“集中不够”：“民主基础上的集中”有时止步于空谈和牢骚
一是回避矛盾。有的领导班子和领导干部在研究问题、进行决策时，遇到难题有“推推放放、等等看看”的思想，遇到矛盾绕着走，空谈一阵，议而不决，束之高阁。二是难题上交。有的班子成员受知识水平的制约，对决策事项研究不够、拿不出独到的意见和见解。特别是遇到一些时效性、阶段性较强的问题时，不敢担当，怕负责任，空发一些牢骚和埋怨，把难事最终抛给“一把手”。三是不敢担当。有的班子成员对不属于自己分管的工作，采取事不关己、高高挂起的态度，不发表实质性意见甚至不发表意见，往往导致一些难题由于缺乏深入充分的讨论，议而难决甚至议而不决。
3.“执行不力”：不善于或者不愿意“把党的正确主张变为群众的自觉行动”
一是惯用所谓的“方便便捷”的方式推行决策。最突出的表现就是以会议落实会议，以文件落实文件，导致决策落实乏力甚至空转。还有的地方习惯于口号性的宣传、动员，致使政策虽然出台不少，但真正得到落实的不多。二是以“实事求是”之名选择性执行政策和决定。对于上级组织做出的决策，与己有利的则大力执行，与己不利的则以“坚持实事求是”为由，千方百计找借口消极执行，甚至变相不执行，搞所谓的“上有政策，下有对策”，阳奉阴违，另搞一套。三是工作方式方法“刚”性有余“柔”性不足。有的领导干部不习惯或者不愿做、不会做耐心细致的思想政治工作，惯于运用简单甚至粗暴的方式推进工作，甚至动用掌管的“武力”来应对群众的诉求。四是以“集体领导”为由“分工不负责”。一些领导班子成员“政绩意识强而责任意识弱”，工作中取得了成绩就记到自己的功劳簿上，出现了失误甚至是事故时则以“集体领导”为挡箭牌，千方百计推卸个人责任，致使一些比较棘手的难题无专人负责并长期得不到破解。
4.“督查不力”：监督主动性不够并且往往与决策和执行不同步
一是“自觉监督”不到位。一些地方、一些部门、一些单位在一定程度上存在诸如“布置多，检查少”“会议多，落实少”“只部署，不检查”等现象，致使集体决策得不到完全落实或者完全得不到落实。有的领导干部党性不强，接受监督勇气不足，行使监督权利患得患失。有的领导干部视监督为“挑刺”，内心排斥监督，千方百计抵制监督。二是“从严监督”不到位。对民主集中制执行情况的监督检查是各级纪律检查委员会的重要任务之一，但在实际工作中查处严重违反和破坏民主集中制问题还缺乏足够力度。特别是对集体违规做出的错误决策，往往因为是“集体研究”做出的就不了了之，未能一查到底，区别责任，把“板子”打到具体人身上。三是“合力监督”不到位。目前对于民主集中制的贯彻执行，尚未形成上级党委监督、本级党委内部监督、同级纪委监督和群众监督自下而上、内外互动的监督合力。特别是群众监督很不到位，监督风险较大、监督渠道不畅、监督机制不优。 在课题组对32名厅级干部、63名县（处）级干部和53名科级干部的问卷调查中，关于对民主集中制执行中存在的主要问题（多项选择），三个层级干部的选择结果按照得票率排序，排在第一位的都是“民主不够”的问题。其中72.00%的厅级干部、63.33%的县（处）级干部、52.78%的科级干部选择了这个选项。“民主不够”的问题是一个老问题，也是“硬骨头”，应当引起高度重视。平均得票率排在第二位的是“执行不力”的问题，其中36.00%的厅级干部、40.00%的县（处）级干部、41.67%的科级干部选择了这个选项。“集中不够”和“督查乏力”两个问题，平均得票率都在30%―40%之间。另选其他问题的干部很少。调查结果表明，对民主集中制执行中存在的主要问题，不同层级干部的看法上尽管有一定差异性，但大体上是一致的，都认为以上四方面问题是目前存在的主要问题。
二、党的民主集中制执行中存在问题的主要原因
民主集中制贯彻执行中出现的上述问题是多种因素相互交织、相互作用的结果。问卷调查表明，多数领导干部认为存在问题的首要原因是“制度因素”，紧随其后的是“利益因素”。“认识因素”“能力因素”和“文化因素”分列第三、第四、第五位。
1.民主集中制的制度体系还不完善
民主集中制作为一项根本原则、根本制度，需要有一套科学的、配套的制度体系来支撑。然而，实际上的制度体系还很不完善。一是民主集中制制度体系的系统性和科学性不够。虽然我们认识到民主集中制是根本的组织制度和领导制度，而且围绕民主集中制的六项基本原则也已建立了不少制度，但这些制度之间还缺乏有机的衔接，而且有些方面的制度性规定尽管价值取向很好，但过于原则和抽象，“好看不好用”。二是民主集中制制度体系的权威性和规范性不足。长期以来，实行民主集中制的具体制度和运行程序，散见于一些法规和文件中，并未形成一整套权威的、统一的、规范化的具体制度和运行程序，这既增加了制度执行的难度，又难以防止制度执行的随意性。三是民主集中制的法制化程度不高。从全面推进依法治国、依据党规党法治党的高度来看，围绕坚持民主集中制还远没有建立起具有高度权威的法规。突出表现为在党的组织原则层面上，没有能够从纪律性的民主集中制转化为制度性的民主集中制;在国家机构组织层面上，没有从党组织的民主集中制转化为国家制度的乃至国家法律的民主集中制。
2.泛化了的利益关系对民主集中制原则的强烈冲击
随着社会主义市场经济的发展，人们的利益意识空前觉醒和强化，整个社会利益关系日益复杂和多元化，而且泛化到政治生活领域。泛化了的利益关系往往使党的组织原则成为摆设，对中央与地方、上级与下级的领导关系以及各部门之间的正常运作秩序提出了挑战。一是不当的利益关系联动使民主集中制原则被“组织”扭曲。一些地方，下级通过多种形式“示好”上级，上级由于收受利益而放弃或部分放弃原则，弱化了上级的党性立场，使下级部门或地方得到更大的实惠。这种利益互惠极大地扭曲了民主集中制原则。二是不当的利益追求和考量，使民主集中制原则被人为突破。有的领导干部、有的地方和部门出于部门利益、地方利益甚至个人利益的考量，对民主集中制采取实用主义的态度，大局意识不强，注重长远不够，片面强调眼前利益、局部利益，致使在制定政策、做出决策和执行上级组织的决策时人为背离民主集中制原则。
3.对民主集中制的认识还比较肤浅
4.贯彻执行民主集中制的能力不强
人是制度的主体。班子成员的整体能力素质特别是“一把手”的能力素质，决定着民主集中制贯彻执行的质量。调研发现，党的民主集中制贯彻落实不到位，党员干部的能力问题也是其中的一个重要因素。一是有些“一把手”领导能力欠缺。一些领导干部特别是“一把手”缺乏应有的导向能力、统筹能力、协调能力、决策能力和示范能力，致使贯彻执行民主集中制失之于偏，失之于虚。二是有的班子成员整体领导能力不高。有一些班子成员的综合素质和决策能力相对较低，往往把个人性格中的自负、懦弱、犹豫不决、优柔寡断、易受暗示、我行我素等不良因素带入集体领导之中，导致领导班子集体决策过程中面对深层次的复杂问题，不善于进行多角度思考、多方位论证和全面性决策，不但不能很好地提出科学合理的意见和建议，反而不自觉地出现消极从众心理，致使党委集体决策的民主化、科学化水平不高。
5.消极落后思想文化对民主集中制的极大侵蚀
一是“潜规则”的反制。“潜规则”主要是指在公开的操作规则后面通行的另外一些规则。在贯彻执行民主集中制的过程中，也存在诸多“潜规则”。比如：在决策上的“让我负责，就要由我说了算”;选举中的（候选人）名义上的提名、实际上的指定;等等。这些流行的“潜规则”是不良官场文化长期沉淀的结果。不仅侵蚀了党内政治生活，而且严重干扰了党的民主集中制的贯彻执行。二是高度集权观念的掣肘。由于中国传统社会小农经济和家长制生活的传统过于根深蒂固，加之整个国家民主政治生活发展不健全、不成熟，官僚主义、独断专横、个人说了算等集权思想还在一部分人的头脑中存在，并时有发作，往往使民主集中制异化为简单的集中制甚至专权制。三是“官本位”意识的左右。“官本位”是与“民本位”相对立的一种价值取向，指思考问题、作决策总是“以官为本”，从“官念”出发，以官为尊，以官为大。受“官本位”这一陈腐意识的影响，有的“一把手”在工作中唯我独尊，容不得“以下犯上”;有的班子成员默认“一把手”说了算，以与“一把手”保持高度一致作为为官之道。对敢于发表不同意见的同志则冷眼旁观、嗤之以鼻，甚至视为“政治上不成熟”。还有的领导班子成员错误地认为与“一把手”保持一致就是与组织保持一致，就是与党中央保持一致，把忠于党和人民异化为忠于“一把手”。这些思想观念都在无形之中消解着民主集中制的运行规则。 三、坚持党的群众路线，创新民主集中制
运行机制的对策建议
1.着眼于“提素质”，构建常态化的民主集中制教育培训机制
知是行的前提，要贯彻执行好民主集中制，首要的是解决思想认识问题。从党的干部队伍建设的现状来看，民主集中制教育还不够系统和深入，主要领导干部的民主集中制素养亟待提升。为此，一要坚持“规划”先行――制定党员干部民主集中制教育规划。在今后几年内集中开展系统性的民主集中制教育，在党员干部中普及民主集中制的基本知识，使广大党员干部熟知民主集中制的要义和基本规则。二是要坚持“龙头”带动――以党委（党组）中心组为龙头深入推进民主集中制教育。把民主集中制教育作为党委（党组）中心组学习的重要内容，以领导干部带头学、深入学，引领和带动党员干部学习民主集中制有关知识。三要发挥“阵地”作用――通过各类干部教育培训机构强化民主集中制教育。把民主集中制教育作为干部的必修课、新任领导干部的第一课，列入各级党校、行政学院，各类干部学院的教学布局之中，对党员干部进行深入系统的、常态化的民主集中制教育。四要强化“教材”保障――编写权威的民主集中制教育主题教材。要深化对民主集中制的研究，组织专家学者编写民主集中制干部教育培训教材，以确保民主集中制教育培训内容的科学性和权威性。
2.着眼于“群众知”，强化民主集中制的公开运行机制
落实群众的知情权、选择权、参与权、监督权，是坚持党的群众路线，贯彻执行民主集中制的内在要求。在这“四权”里面，知情权是首要的权利。没有知情权，就不可能有真正的选择权、参与权和监督权。坚持党的群众路线，贯彻执行党的民主集中制，必须进一步健全民主集中制的公开运行机制，在保障和落实群众知情权上下工夫。一要实行权力清单制度。民主集中制往往是与权力相伴行的。权力边界模糊，责任主体不清，是贯彻落实民主集中制的大敌。为此，有必要统筹制定各级党委和政府及其工作部门和负责人的权力清单，严格规范权力运行流程，依法公开权力清单及运行流程，使干部和群众都了然于心。二要明晰民主集中制的运行规则和流程。要严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，分类研究编制科学决策、民主决策的法定程序和简易程序，为民主集中制的规范运行提供权威的法规保障。三要推进运行过程和运行结果相衔接的“链条式”公开。这些年来，党务政务公开迈出重大步伐。但从实施情况来看，公开的内容侧重于决策结果和实施结果，而决策出台的过程和实施的过程公开较少。只有推进运行过程和运行结果相衔接的“链条式”公开，使群众全面知情，才能够让人民群众更好地参与其中，适时表达意见、及时发现问题、积极建言献策、全程实施监督，促进决策和执行的民主化、科学化和规范化。四要充分运用现代信息网络技术手段推进公开。大力推进电子党务政务建设，提高公开的时效性、互动性、直观性，开辟党务政务公开的新境界，使人民群众在第一时间能够了解应知的党务政务信息，以及时有效的公开来保障民主集中制的健康运行。
3.着眼于“知群众”，构建“从群众中来的”的民主运行机制
人民群众是国家的主人，是社会实践的主体。只有深入了解群众所思所想、所盼所望，及时总结人民群众的实践经验，广泛吸取人民群众的丰富智慧，才能使我们的各项决策合民心、顺民意，聚民智，更好地贯彻落实“从群众中来的”要求，使民主集中制的运行建立在坚实的群众基础和实践基础之上。为此，一要健全领导干调查研究机制。要明确并细化各层级领导干部每年调查研究的时间要求、方法要求和质量要求，着力增强调研的深入性、客观性。要把调查研究能力作为领导干部的基本功，作为衡量干部素质和能力的重要内容，作为干部年度述职的重要内容，引领和激励干部深入开展调查研究。二要建立健全党员干部联系点制度。实行中央领导联系县、省级领导联系乡镇、市县领导联系村、乡镇领导联系户;各部门领导联系下一级对口单位和服务对象。主要领导干部每年要定期不定期深入基层、深入一线、深入实际蹲点“解剖麻雀”，以利于及时、动态、客观地把握社情民意，防止民意失真。三要完善民意收集研判机制。坚持传统方式与现代方式相结合，“网上”与“网下”相结合，定性分析与定量分析相结合，拓展收集民意的渠道，提高民意收集的科技含量，提高民情民意收集的广度和深度。同时，建立健全民意民情研判机制，注重引入大数据技术，提高把握民意的准确度和前瞻性。
4.着眼于“科学化”，完善民主基础上的正确集中机制
民主基础上的集中在一定意义上讲就是一个决策过程。客观、准确把握民情、民意、民智是正确决策的必备条件之一。由于客观事物的复杂性、利益主体的多元化、人们认识的局限性，“从群众来”的意见建议、愿望诉求、对策思路，往往也是复杂的、多样的、零碎的，有些方面甚至相互对立。这些信息必须经过科学的分析研究，以“去粗存精”“去伪存真”，由此及彼，由表及里，才能找到“人民群众意愿的最大公约数”，代表最大多数人民群众的利益，作出符合现实又兼顾长远的对策建议。为此，一要建立决策前议事和论证制度。建立健全重大决策征求意见制度，在讨论决定设计全局性重大问题时，通过专题会、座谈会、联席会议等形式，征求专家、学者、党代表、人大代表、政协委员和民主党派、无党派人士的意见和建议。健全决策前的听证和决策专家咨询论证制度、重大决策信访评估制度、合法性审查制度。二要健全决策议题预审机制。对议题准备程序进行预审，凡是没有经过必要准备程序的议题，如未经调查研究、未经充分论证、未经集体讨论的，除非特殊情况需要，一般不能作为决策议题;对议题是否属于决策事项范围进行预审，按照“上管一级”的原则，由上一级组织对“三重一大”（即“重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用”）事项做出具体规定，凡是不属于决策范围的一律不上会，以克服决策议题的模糊性、随意性。三要严格规范决策表决方式。民主表决有多种形式，主要包括口头表决、举手表决和投票表决等。要根据议题的不同，严格遵循少数服从多数的原则，明确规定不同表决方式的适用范围。除特别事项外，在人数较少的决策主体表决时，建议如实记录个人的意见是反对、赞成还是弃权，为追究责任提供重要依据。凡出现重大决策失误的，根据失误原因，追究相应人员的责任。对怕承担责任、惯用“弃权票”的有关领导，进行岗位调整，一律不予重用。四要建立健全经验总结和反思纠错机制。在决策付诸实施过程中，决策者要全程跟踪、及时发现问题、不断总结反思。对于发现的问题，要明确界定纠错的责任主体和纠错程序，避免领导干部以纠错为借口滥用权力或者因责任主体不清、程序不明而导致问题无人解决，也可以避免一些决策因为条件的变化难以执行。 5.着眼于“责任制”，健全民主集中制的决策执行机制
从党的群众路线的视角看，决策的执行就是“到群众中去”的过程。不明确责任，不落实责任，不追究责任，抓落实就会失之于软、失之于空。历史和现实特别是党的群众路线教育实践活动都告诉我们，要保证决策得到全面顺利的执行，建立健全责任制是最重要而且最有效的方法。一要明晰集体领导中班子成员个人的权力和责任。坚持集体领导和个人分工负责相统一，凡是经集体讨论决定的重大问题，班子成员必须按照分工担当起贯彻执行的责任。凡是责任范围内的事情，每个班子成员都要独立负责地抓好，凡是权限之内的事情，都要善于决策、敢于决策，形成领导管理一致、权责对等均衡、运行便捷高效的集体领导和分工负责机制。二要对决策部署进行分解并制定好实施方案。制定执行方案和措施及明确分工是落实民主集中制的关键环节。对于每一项决策，都要建立台账，制定具体推进方案，明确责任主体、目标任务、完成时间及惩戒措施，实行工作项目化、项目人格化、完成时效化。三要加强对集体决策及其执行结果的督促检查。推行领导班子和领导干部重要工作“建档”制度，对领导班子和干部在做决策和执行决策方面的表现及时记录在案，以及时发现问题、解决问题，提高决策执行的质量。
6.着眼于“强约束”，完善贯彻民主集中制的监督制约机制
任何权力都必须受到有效监督制约，才能防止被滥用。贯彻执行民主集中制的过程中，如果缺乏对权力的有力监督制约特别是对主要领导人的监督制约，民主集中制的原则和规则很难不被突破。为此，一要推行和细化“一把手”“五个不直接分管”的做法。“五个不直接分管”是指，党政群机关及财政拨款事业单位等的主要负责人不直接分管财务、人事、工程建设、行政审批、物资采购等方面的工作，而是由班子里的其他副职具体负责，“一把手”履行监管责任。这一做法的要义在于，通过“一把手”的敢于放权和合理授权，避免权力过分集中，使班子内部权力相互制约。二要建立健全对主要领导干部的谈心谈话机制。防微杜渐，才能防止小恶变成大恶。在对“一把手”加强教育的基础上，应建立健全上级党组织和组织部门负责同志，与下级领导干部特别是“一把手”定期谈心、谈话、诫勉、函询回复等制度，促进对下级的监督经常化、具体化、制度化。三要把优化权力结构作为治本之策。在权力配置上，着力构建决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调的权力结构和运行机制，以权力制约权力。应按照决策机构只有决策权而没有执行权，执行机构只有执行权而没有决策权，监督机构单独设置的原则，科学、合理地将决策权、执行权、监督权分开。
7.着眼于“增动力”，构建执行民主集中制的考评奖惩机制
组织行为学的基本原理表明，考核评价是推进各项工作的重要向导和动力，奖励和惩戒则从正反两面发挥着激励和约束作用。要做好任何工作，都离不开科学的考评奖惩。在贯彻执行民主集中制这方面，考评奖惩恰恰是一个薄弱环节，亟待加强。一要突出考评重点。切实把贯彻民主集中制情况作为考核领导班子和领导干部情况的重要内容，特别是应将“一把手”贯彻执行民主集中制的能力和效果作为考核重点。二要健全考评制度。抓紧研究制定贯彻执行民主集中制考评办法，以解决和防范问题为导向，以推行“群众三评”（即围绕工作现状开展群众评价，围绕“查摆”问题开展群众评议，围绕整改落实开展群众评判）办法为着力点建立考评方法体系，以强化结果运用为着力点建立考评奖惩体系。三要定期检查督促。定期检查民主集中制贯彻落实情况，及时总结推广经验，及时发现并纠正存在问题，对违背民主集中制原则的领导干部，给予批评教育、责令整改，对情节严重的坚决进行“问责”追究，给予党政纪处分，对于执行严格、规范的给予表彰。对考评和奖惩情况，要以一定形式在一定范围内公开通报。