思想政治研究：关于公务员行政管理的讨论
公务员队伍是行政管理的运作者，是管理国家事务的主体，承担着提供公共服务和促进经济社会发展的重任，是行政效率的力量源泉，是提高行政执行力的基本保障。党的十六届五中全会和十届全国人大四次会议提出的我国国民经济和社会发展第十一个五年规划的宏伟蓝图能否顺利实现，关键在人，关键在公务员队伍的责任心和执行力。公务员队伍的行政执行力建设是党的执政能力建设的重要基础，加强公务员队伍的执行力建设是提升行政执行力的一项重要而紧迫的任务。
一、行政执行力及其缺失的主要表现
行政执行力是指以政府为主的公共部门以强制力为后盾，贯彻执行国家大政方针政策、法律法令，以及上级指示、决定、决议，从而实现战略目标和任务的能力。宏观层面上，是指政府在进行社会管理、维护公共安全及为民众提供公共服务的过程中所体现的整体执行能力;中观层面上，是指政府各部门在执行政策、方针、制度时的贯彻力度;微观层面上，是指行政人员的执行能力，从政府决策者到部门领导再到一般公务员，在面对执行问题时所体现的能力。
改革开放以来，我国政府采取了多项措施来提升政府部门的行政执行力，像推进政府机构改革、制定和实施《全面推进依法行政实施纲要》、按照《行政许可法》的要求压缩审批项目、规范审批程序等等，这些都取得了显著成效。当前公务员队伍总体上是好的，基本上能够适应新形势、新任务的要求，但也存在着行政执行力的缺失，现状依旧不容乐观。温家宝总理在政府工作报告中指出，“各级政府工作中存在不少缺点和不足。政府职能转变滞后，一些工作落实不够，办事效率不高，形式主义、做表面文章的现象还比较突出，一些政府工作人员弄虚作假、奢侈浪费，甚至贪污腐败”。目前，行政执行力的缺失主要表现在以下几个方面:
表现之一，一些公务员的“隐形不作为”，是影响执行力的最大元凶。一些政府部门和地方政府，缺乏起码的执行力和社会公信力，致使许多社会问题、社会矛盾久拖不决。政府缺乏执行力、“不作为”，必然缺乏社会公信力，社会公信力缺乏又会加重政府执行不力、难有作为，这是非常可怕的恶性循环。
表现之二，权力部门化是执行力的最大障碍。权力部门化，最集中的体现就是自我设权，大力发展“审批经济”、“罚款经济”，“收费经济”。不管上级下来什么政策，其执行心态是“各取所需”——对己有利的条款，执行时有过之而无不及;对己不利的条款，或避而不提，或蓄意误读，使上级的政策、法规在此形成“肠梗阻”。
表现之三，公务员不能对政策法规进行“原则性与创造性相统一”的科学解读。执行政策时或断章取义，或虎头蛇尾，或搞形象工程，这是对执行力的最大干扰。统一执行与因地制宜如何协调，是执行过程中最难以回避也最容易被“混水摸鱼”的问题。
表现之四，公务员履职存在的“第三种状态”。有的缺乏从政道德，思想庸俗、不务公事，只图权大、权多，不想或少想责任;有的事业心不强，心浮气躁、无心作为，世故圆滑、暮气渐长;有的工作能力不适应需要，无力作为、庸碌无为，怕事、避事，不敢抓不敢管现象比较突出;有的缺乏精神动力，小富即安、浮华浪费，居功自傲、不思进取;有的甚至信奉“潜规则”，热衷于拉拉扯扯，巧言令色，欺上瞒下。
目前，政府的执行不力和“不作为”，已经与公民社会这一历史趋势的距离越来越大，潜伏着“断裂”的危机。这些问题的存在阻碍中央和地方正确决策的贯彻落实，损害公务员队伍的形象和威望，助长不良社会风气的形成，影响党的执政能力建设。由此，以“壮士断臂”的精神，建成惩治政府不作为、乱作为的机制，提高政府执行力，不仅必要，而且紧迫。深圳在全国率先掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”，切实解决干部队伍中存在的突出问题，提高公务员队伍执行力，就是全面落实科学发展观、加强执政能力建设的重大举措。
二、提升公务员队伍的行政执行力
（一）、完善公务员选拔任用机制
公务员是促使国家和社会良性运行的“工程师”，其技术水平，专业精神，道德精神，对党、国家、民族和人民的责任心，将决定着执政党和民族的命运。政府的竞争力、政府的公共政策制定水平、社会和经济管理水平，说到底是由公务员的能力和素质决定的。要提升行政执行力，必须真正建立起选人用人的新机制，提高公务员执行政策、解决问题的能力。要改革和完善国家公务员的选拔任用过程，特别是具有领导职务的国家公务员的选拔任用和晋升过程，形成德才兼备的优秀党政人才、特别是“一把手”的制度化选择机制。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》的颁布实施，标志着我国公务员管理制度日益完善，但有些公共机构一把手权力过大又没有监督、选人用人过程中任人唯亲唯近、官选官、走民主程序而又没有实质民主的现象比较普遍，结果使公务员晋升过程由正激励变为负激励，变为拉关系 走后门的腐败温床，提拔了不该提拔的人，涣散了公共机构的组织效率和公务员的凝聚力，使机构人员逐步变得既没有工作动力、又没有工作责任心，应付工作和混日子成了这些公共机构的常态，浪费了国家和人民的公共资源。因此，要充分发挥党代表和委员、人大代表和委员、职工代表、人民群众在选人用人，特别是选拔领导人才过程中的作用，按照完善社会主义市场经济体制和加强党的执政能力的内在要求去识别人才、选拔人才、任用人才，形成科学规范的选人用人制度，逐步建立和完善民主选举和民主监督的选人用人机制。
（二）、制定和实施岗位责任制
根据国家有关法律法规及“三定”方案要求，明确责任单位、责任部门、责任人。科学界定部门职责，以权责相称为原则，推行公共政策、部门责任白皮书制度，建立目标管理和绩效评估体系，解决好职能交叉重叠、责任不清、事权分离、多头管理、交叉管理和管理真空的问题。进一步完善公务员职位分类，合理设置职位类别，探索建立与职位类别相适应的公务员职务序列和级别，在公务员队伍中推行分类管理。制定科学、具体、精细的《职位说明书》，包括岗位基本情况、基本职责、工作流程和必需的关键才能等内容，将每个岗位的责任细化、尽可能量化，明确如何履职尽责，以及失职失责的责任代价。明确和细化各层级、职级的责任。“一把手”负总责，副职对正职负责，下级对上级负责，子系统对总系统负责，一级抓一级，一级对一级负责。明确区分决策部门、执行部门、监督部门的领导责任，明确区分部门领导和辖区领导责任，明确区分“一把手”和班子成员的责任，明确区分政府监管责任和社会行为主体责任。建立岗位之间、部门之间的无缝责任链条，明确工作流程、工作程序和责任处罚，确保环环相扣，互不交叉重叠，有责必有罚，形成责任闭合环路，使每项工作职责、每个工作环节的责任落实到人。
（三）、加强公务员能力建设
公务员是依法行政的主体，其法治观念和创新能力的强弱，直接影响着推动依法行政、建设法治政府的进程。要创新公务员培训体制，按照职位分类，分级管理、分类指导、分工负责，建立健全科学规范的公务员分级分类培训体系。以岗位需求为导向、能力开发为重点，加强对公务员的能力培训，使庸者不庸、能者更能，努力提升公务员的执行力。适应社会经济发展和依法行政对公务员的新要求，制定和实施《公务员能力建设标准体系》，为公务员培训提供依据，形成核心能力课程、核心业务课程和公共课程“三位一体”的课程模式;重视行政管理、领导科学、领导艺术、法律、经济学等方面知识特别是mpa(公共管理硕士)核心课程的培训，加强公务员的执行力培养，着重提高公务员的领悟能力、计划能力、协调能力、判断能力、创新能力和依法行政能力。加强针对性培训，特别是加强对善政之德较好，善政之才较弱的，或年轻公务员的业务培训。对没有基层工作经验的新录用公务员实行下基层锻炼。鼓励公务员制定个人继续学习计划，促进其由追求职务向追求知识、从追求文凭向追求能力的转变。建立学习考核激励机制，培训结果和成效要作为公务员年度考核的内容和上岗、任职的重要依据，对达不到培训要求的公务员，将视为考核不合格，并在一定期限内予以调整。
（四）、改进公务员考核制度
改进公务员考核办法，建立有效的绩效评估机制。采用科学方法对行政机关及其人员的执行力、执行结果以及综合素质进行全面监测、考核、分析和评价，以此作为行政人员的薪酬、培训、奖惩、晋升的客观依据，激发公务员抓执行的积极性、主动性和创造性。完善年度考核与平时考核相结合、领导考核和群众、服务对象评议相结合的目标绩效考核制度，考核内容要和岗位责任制相衔接。注重平时考核结果，实行日常工作备忘审核制度。建立公务员考核档案，突出描述工作业绩和工作潜能，加强公务员考核的全程跟踪和审查评价。推行自上而下进行考核，上级考核下级，一级考核一级。实行分类分级考核制度，对不同类别、不同层次的公务员建立不同的考核指标，实施不同的考核办法。建立考核结果与奖惩挂钩制度，注重考核与岗位培训、工资福利、评先评优、选拔任用等管理环节的密切衔接。实行公务员考核责任制，保证考核过程和考核结果客观、公平、公正。
五、强化公务员奖惩机制。
贯彻执行《公务员法》，积极探索能上庸下、能进庸出的干部人事制度，完善公务员队伍的进出机制，吸引更多优秀人才进入公务员队伍。把考核档案和考评等次要作为奖惩和职务升降的主要依据。对考核优秀和业绩突出的公务员，要依照相关规定给予奖励或予以重用。对不尽职责、碌碌无为，考核基本称职和不称职的公务员，依照相关规定离岗培训或采取组织措施，应调整工作岗位的调整工作岗位、应降职降级的坚决予以降职降级。对年度内受到两次以上有效投诉的公务员，年度考核不能评为“称职”，情节严重者依法予以处理。严格党纪政纪法纪责任追究。建立并实施责任倒查制，出了问题要层层追究，不管查到什么人，都要坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，不搞下不为例，不搞迁就，形成良性的责任导向。对于造成重大损失和严重后果的决策失误，“一把手”要负主要责任。严格执行行政执法责任制，强化行政惩戒机制。加强对行政执法责任制、过错责任追究制度落实情况的监督检查，加强对政府职能部门和司法机关行使权力、履行职责的监督检查。完善责任追究工作的听证、仲裁和复议等制度。
（六）、健全行政监督体系。
充分发挥党内监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、行政监察、审计监督、司法监督、群众监督和舆论监督的作用。权力运用到哪里，监督就到哪里;公共财政支出到哪里，审计就到哪里;公共服务提供到哪里，绩效评估就到哪里。强化领导班子内部监督，建立健全巡查制度。完善行政审批监察系统，监察范围覆盖所有审批事项，实行全程监督和全程问责。实行责任的公开承诺制，根据决策目标的要求确定相应岗位的职责，把行政机关和行政人员的责任向社会公开承诺，接受人民群众的监督，建立群众对党政机关、司法机关和服务“窗口”的工作质量评议制度，依法保障群众对党政、司法机关及其工作人员投诉、批评、控告、检举等权利。加大舆论监督力度，及时揭露和批评不负责任的现象和行为。积极运用奖惩机制，建立一套科学、完善的奖惩制度，并保证制度的针对性、可执行性和稳定性。对责任不到位、目标不实现、承诺不兑现，甚至因不作为、乱作为导致不良后果的，要严肃追究领导责任、部门责任和当事人责任;对因不作为、乱作为造成损失的，要承担相应责任。通过健全监督体系，强化责任意识，增强服务观念，严格作风纪律，规范行政行为，努力建立一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍，使之成为遵守社会公德和践行职业操守的模范。
（七）、建设行政执行力文化。
行政执行力文化是指围绕着行政执行力而形成的独特思想价值观，独特的执行方法与执行程序，在长期实践中形成的约定俗成。推进行政执行力文化建设，要着力形成各种有利于行政执行的理念和氛围，促进公务员工作作风的转变，使公务员自觉意识到:执行就是抓落实，接受任务不讲条件、执行任务不找借口、完成任务追求圆满;执行是一种挑战，应有迎难而上的意识，特别是要有解决问题和矛盾的决心和勇气，同时不断加强学习和锻炼，增强自己的执行能力;执行是一种合力的结果，应有严格的制度、团队的精神，人人都应发挥自己的积极性，形成抓执行的强大合力。通过行政执行文化的建设，深化行政人员的目标感、责任感、使命感、紧迫感，促使其在工作中讲政治、重行动，讲原则、重结果，讲速度、重质量，从而形成职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的行政执行文化，最终使政府在强有力的执行力中实现自己的决策目标。要大力弘扬胡锦涛总书记倡导的社会主义荣辱观，教育和引导公务员以敢抓敢管、尽职尽责、奋发有为为荣;以不负责任、不求有功、但求无过为耻。支持、保护、重用敢抓敢管、敢于负责、善于负责的，鞭达、清理、追究不负责任、庸碌无为甚至失职渎职的;对那些造谣生事、诬陷他人的人，要坚决查处，以正视听，努力形成想负责、敢负责、能负责、不得不负责、必须负好责的良好社会氛围和工作环境。
（八）、重视领导干部的推动作用。
加强行政执行力建设，应高度重视领导干部的推动作用，促使领导把抓执行作为自己的硬任务、硬指标，带动各级行政工作人员齐心协力抓执行，从而保障决策目标的实现。领导干部首先应善谋执行之策。要培养战略思维，善于把握大局，围绕如何执行决策进行通盘考虑，努力做到心中有数，创造条件调动下属抓执行的积极性，促使各级行政人员能由被动执行向主动执行转变，由常规执行向创新执行转变。其次，领导干部要带头端正执行之风。领导干部如果热衷于开大会、发号令、作指示，很少能脚踏实地抓过程、抓环节、抓难题，这样的执行作风自然很难推动其他人脚踏实地地执行决策。行政执行力建设要求领导干部由督促执行向率先执行转变，成为抓执行的第一人。特别要有一线意识，到一线去，到矛盾和问题多的地方去，到执行难度最大的地方去，在一线发现问题，解决问题。
