创新税收管理员制度的实践与认识
对税源实行以行业为主的税收风险差别管理和以户为主的基础信息标准化管理是改变不适应经济形势发展要求、提高税收服务科学发展效能的具体表现。今年以来，市国税局针对存在问题，创新税收管理员制度,积极探索实践“双层架构、团队管理”的税源管理方式,促进了税源管理和纳税服务质量的进一步提高。
一、当前税收管理员制度下存在的主要问题
税收管理员制度自推行以来发挥了重要而又积极的作用，但在具体操作实践中也逐渐产生了一些问题,主要表现在以下三个方面:
（一）事多人少任务重的矛盾日益突出。以国税局为例，在现行税收管理员制度下，共有税收管理员46人，担负着全市9941户企业和个体户的征管工作，人均管理216户左右，同时，这46人还要忙于纳税评估、查找税收风险点、税源预测以及事务性工作。这种模式使得大多数税收管理员疲于应付日常工作，无暇集中力量开展税源风险管理，从一定程度上制约了税源精细化管理的实现。
（二）衔接机制不够完善。一方面税源管理内部各职能部门间税收信息共享程度不高,统筹协调、资源整合不够，从而造成各部门在布置工作上较多内容重复，影响工作效率。另一方面窗口前台与管理后台缺乏有机衔接，纳税人“重复跑、多头跑、多次跑”的现象时有发生，直接影响了服务质量的进一步提高。
（三）执法监督面不够广泛。现行税收管理员管户制度下，企业的所有涉税事项通常由某指定税收管理员担负，容易造成税收管理员根据其思维定势“各自为政”，弹性执法、人情执法。同时由于缺乏有效监管，税收管理员权力过于集中，加大了管理员的税收执法风险。
二、创新税收管理员制度采取的措施
市国税局创新税收管理员制度的主要方式是根据工作特点和职能分工，在各基层分局组建了结构合理、能力互补、团结高效的纳税服务管理团队和税收风险管理团队，实施“双层架构，团队管理”。具体有以下三项做法：
（一）完善闭环运行。市局充分发挥资源的聚合效能，将“一般纳税人认定、供票资格”等六项业务提前到行政服务中心窗口进行办税辅导，公开办税程序，压缩办结时限，提高办事效率。同时，将现有税收征管161项业务的受理全部前移至办税服务厅，凡是纳税人依申请提起的各种涉税事项，在受理时必须提供相关涉税事项办结时限承诺，且以办税服务厅为终端，实行集中受理，并进行系统分类梳理，按照受理即办、受理转审批、受理转调查转审批三种类型建立工作流。从而实现了外部业务流程征纳双方单点交互，其他业务流程全部内化，岗位、部门之间以信息流为载体，环环相扣的“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的闭环运行方式，为纳税服务管理团队与税收风险管理团队间的无缝隙衔接创造了前提条件。
（二）实施分类管理。撤消原来以人划块确定的16个责任区，实施行业分类管理，以分局税源管理股为基本单位，重新设置7个税收风险管理团队；以分局办税服务股为基本单位，设置5个纳税服务管理团队，搭建纳税服务和税源管理的双层架构体系。纳税服务管理团队内设基础信息管理岗，主要承担基础信息的维护与管理、ctais2.0工作流程节点的处理、基础性巡查和调查、催报催缴等日常管理事务及资料的整理与归档等工作，通常由基础管理知识扎实，工作比较细致的同志担任，大多依ctais2.0工作流程、上级交办而启动本岗位工作流；税收风险管理团队内设税源管理岗，以不特定纳税人为管理对象，主要承担税源分析、税源监控、风险管理等工作，通常由具有一定税源管理经验，综合分析能力较好的同志担任，大多以团队风险分析监控结果、上级税源管理联动布置而启动本岗位工作流。这种管理方式促使各团队的工作任务和事务更加明晰化，并初步形成了管事与管户的适度分离,同时使征管力量更具效率地在不同领域进行分工协作,为推进“双层架构、团队管理”奠定坚实基础。
（三）明晰岗位职责。市国税局先后制定了多项规章制度，突出加强了各项业务制度建设。一是建立层级管理制度。明确各职能机构、管理层次、工作岗位的职责、权限和要求，进一步完善岗职体系，确保各负其责、高效运行。二是建立集体审议制度。对一般纳税人认定和注销、纳税评估、财产损失报批等实行集体审议，确保严格把关、执行政策。三是建立审批审核制度。保留必要的审批审核，如大额临时经营门市代开发票、免税农产品代开普通发票等，确保防范风险、堵塞漏洞。四是建立“联席会议”制度。围绕税源管理参加单位，按期进行风险目标规划,着力加强职能整合，努力提高团队管理效能。计统、税政、征管各部门在做好相关分析的基础上，提出风险建议，经联动会议发布税源管理指导意见。五是健全考评制度。根据税源管理的新要求，对现行“星级责任区”、“十佳责任区”的评比办法、标准和指标等内容进行调整优化，研究制定了税源管理“十佳管理团队”考评办法。同时，调整绩效考核办法，对差别管理按季评价，无差别管理按 月评价，使绩效工具更具操作性和针对性，确保奖惩激励制度与税源管理机制相匹配。制度健全、岗职明晰、考评到位，为改革的稳步推进提供保障。
三、创新税收管理员制度取得的成效分析
从实施情况看，“双层架构、团队管理”的管理模式把“管事与管户”、“管理与服务”有机地结合起来，变集权管理为分权管理，变保姆式服务为依法服务，变全程管理为环节管理，有力地促进了税源管理与税源监控、税收管理与廉政建设的有效结合，取得了四个方面的成效。
1、实现人性化管理，加强了队伍建设。团队管理和专业化管理方式充分体现了以人为本的原则,结合科学的岗责体系，根据每个干部的特长分工,优化组合人力资源配置，明确各自的权利与责任，很大程度上缓解了队伍年龄老化、业务参差不齐带来的种种矛盾,发挥了每个干部的特长，形成了“人人有事做,事事有人做”的良好格局。在此基础上，将业务骨干从繁杂的日常事务管理中解放出来，集中到税源风险管理上，突出工作重点，形成优势兵力，解决重大税源风险管理难题。同时还促使窗口人员不断增加自我约束、自我提高的紧迫感，从而不断提高政策水平、沟通能力,更进一步地树立国税良好的行政形象。
2、实现专业化管理，强化了廉政建设。过去管理员大量的精力要从事基础管理，税源风险管理的绩效难以得到稳定的保证。推进“双层架构、团队管理”的新机制后，新的税源管理模式在充分挖掘每一个干部潜能的同时，有效地防范了廉政风险。以前纳税人事无巨细找管理员，现在一切找窗口，基本上切割了企业与管理员一层不变的单项联系，改变了管理员过去“一人统管”的状况，变成现在按涉税事项的项目化管理，促进管理员公正执法、依法行政，有效避免和防范不廉行为的发生。
3、实现项目化管理，提高了管理质效。推进“双层架构、团队管理”的新机制后，对责任区内发生的庞杂的基础管理事项，由过去的按责任区纳税人划分改为按涉税业务事项划分，实行项目化管理，各个团队的每天、每月、每年工作量的大小一目了然，基本解决了各个管理员之间忙闲不均的矛盾，提高了管理质效。同时，实行团队管理，对税源风险点进行集体解剖问题，开放式争论，集体研究对策，大大提高了税源管理绩效。例如市沿江造船业的快速发展集聚了大量外来应税劳务，而这一直是管理的盲区。我局一分局第一税收管理责任区在对造船行业税收管理进行解剖分析时，就外来应税劳务如何征税的问题引起了整个团队成员的热烈争论，从热点分析、政策依据、管理措施等各个环节迅速形成统一的管理意见，并得到面上推广，取得明显成效。
4、化解税收风险，优化了税收服务。在“双层架构、团队管理”的管理模式下，我们坚持“资源集约化”管理，“一次下户，合并检查”，对管辖企业特别是新办企业税种认定、所得税征收方式鉴定、一般纳税人资格认定、供票资格认定等尽可能做到一次性办理，信息共享，减少重复下户次数，方便纳税人。由于实行项目化管理，专业团队能根据在风险应对过程中发现的纳税人存在的共性和个性风险，及时调整纳税服务方式，采取纳税辅导、政策解读和个性化服务，防范和化解纳税人可能存在的税收风险，从而将税收风险应对和优化纳税服务有机结合起来，做到在纳税服务中化解税收风险，在税收风险应对中优化纳税服务。
