关于全县粮食企业改革的调查与思考
尽快实事求是地推进“两个置换”--关于全县粮食企业改革的调查与思考7月14日至8月15日，由县委办、县政府办牵头组织有关部门的同志组成的联合调研组，深入全县15家粮食企业和县直有关部门，通过召开座谈会、走访、实地查看、填表格等方式，对粮食系统的人员、资产、库存、债务等情况进行了比较全面周密的调查，并对粮食企业改革的紧迫性、可行性、稳定性进行了较为深入的探讨。
一、基本情况全县现有粮食企业15家，其中购销企业11家（10个中心粮站和1个粮食储备库，即桃花江、牛潭河、浮邱山、修山、三堂街、鸬鹚渡、马迹塘、武潭、石牛江、灰山港中心粮站和桃花江国家粮食储备库）、附营企业4家（灰山港米厂、城关米厂、县粮贸公司、县饲料厂，后三家已进入破产程序）；粮食系统共有干职工1816人（在职1484人、离退休332人），其中各企业共有职工1741人（在职1437人、离退休304人）、局机关共有干职工75人（在职47人、离退休28人）；有粮食点库52个，仓容12万吨；截止到20xx年6月底，粮权属县政府的帐面库存粮食4.4万吨，其中陈粮（可食用）2.8万吨、陈化粮（不可食用、工业用粮）1.6万吨，实际库存约为3.4—3.7万吨；全系统帐面总资产29292.5万元，总负债32336.8万元，负债率为110.4；固定资产帐面净值4215万元，评估价总现值11644万元，其中抵押给县农发行的资产5651万元；1998年6月至20xx年6月全系统累计新亏损5712万元，1998年5月底以前亏损16384万元。
二、粮改刻不容缓
（一）从国家宏观政策与全国改革形势来看，粮改刻不容缓。“国以民为本，民以食为天，食以粮为源”、“安谷则昌，绝谷则危”，粮食作为事关国计民生的战略物资，其生产与流通历来为我党所重视。
由于粮食的总供给不足，从1953年至1984年实行的是统购统销政策与国家垄断经营制度。1985年初，国家宣布取消统购，实行合同定购。
1986年实行购销双轨制，并对粮食购销体制改革进行试点。1990年国家建立粮食专项储备制度，1994年又建立了中央和省两级粮食市场风险基金，加上地方粮食储备体系也逐步形成，国家对粮食市场的宏观调控能力大大增强。
1996年，全国粮食突破5万亿吨大关，粮食出现阶段性与结构性过剩，从此粮食由过去的特殊商品变成一般性商品，粮食行业的垄断地位不断受到市场化与社会化的猛烈冲击。由于库存的大幅度增加而引起的财政补贴亦大幅度增加，一度达到了中央财政的四分之一，可以说是不堪其重负，改革是唯一出路。
1996年中共中央发出《关于国有企业改革和发展若干问题的决定》（中发〔1996〕16号），1998年国务院出台《关于进一步深化粮食系统体制改革的决定》（国发〔1998〕15号），推出了“三项政策、一项改革”的举措，其主要内容就是“保护价收购粮食、顺价销售、收购资金封闭运行、加强企业自身改革”。在“三项政策”中，关键的是顺价销售能否成功实现，而市场经济是以效益为前提的，保护价虽保障了农民利益，但当保护价高于市场价时，顺价销售无法实现，由此产生了两种不良后果：一是粮食购销价差的巨额亏损再一次成为国家财政的沉重包袱；二是粮食购销企业躺在国家政策性补贴上吃大锅饭，不愿面对市场，不具备竞争能力，形成了“职工靠企业，企业吃政府”的不正常现象。
因此，国务院相继发出国发〔1999〕11号、20号、〔20xx〕12号、〔20xx〕28号等一系列文件，要求各地加快粮食企业改革。特别是国发〔20xx〕28号《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确改革的总目标是建立完善的粮食储备体系与粮食市场体系，使企业成为真正的市场主体。
围绕此目标，国家先后在湖北、湖南、河南、吉林等产粮区开展以“两放开，一调整”为内容的补贴改革，即放开粮食收购价格、放开粮食购销市场、将保护价中的间接补贴转为向出售优质农产品的农民进行直接补贴。“直补”的实质就是购与销都以市场说了算，在刺激农民调整产品结构的同时，国家力图将粮食企业逼入市场。
近年来，上海市合并78家粮食企业，将7000万元国有资产民营化，重组后的优质企业吸引资金1.7亿元；20xx年山东吸引资金11亿元专门进行出口粮油贸易；自湘政发〔20xx〕5号、湘政办发〔20xx〕37号文件下发后，全省有40个县市进行了粮食企业改革，699家企业被改制改组，分流7.3万人，涌现出了长沙凯雪、盛湘米业、衡阳金雁等一批上规模有品牌有产销网络的产业化集团。据国务院有关专家预测，明年我国将全面放开粮食市场。
面对风起云涌的改革大潮与咄咄逼人的竞争态势，我县国有粮企如不奋起直追，必将被淘汰出局。
（二）从我县粮食企业实际情况来看，粮改刻不容缓。据调查情况来看，15家粮食企业前景堪忧，主要存在着三大困难：一是实力小，难以打出品牌。
15家企业用于经营的资产主要是仓库与门店，现值 4546万元。由于每个企业都是独立的法人实体，平均经营性资产不过300余万元。
在粮食部门提出的“桃花米业”、“修山面业”、“康佳宝”三大品牌中，“康佳宝”为原饲料厂的快餐米粉名称，由于技术方面的原因，从未进行过批量生产，饲料厂从1995年起陷入瘫痪，资产负债率达500，于去年8月获准申请破产；“修山面业”为修山的私营业主所有，根本与粮食企业无关；“桃花米业”由城关米厂的7名职工出资50万元组成的“桃花米业有限公司”而来，虽具经营活力，但规模较小，品牌非国企所有。二是人员多，收支矛盾突出。
15家企业共有在职职工1437人，月工资总额为76.5万元，每月应缴社保金21.3万元，仅每年的工资与社保就需1175万元。而每年的收入主要是政策性补贴、少量的门店收入和微量的经营性收入，共计600万元左右。
为解决这一矛盾，4家附营企业只有几个留守人员，其余发给每月50元不等的生活费（饲料厂什么也没有）后自谋生路；11家购销企业1275名在职职工仅252人上岗，下岗人员按粮食局制定的标准每月发给20—200元左右的生活费。即使如此，企业的收支矛盾依然突出，如财务状况较好的桃花江中心粮站共有干职工244人，其中在职199人、离退休人员45人。
在职人员中，上岗者39人、分流者132人、内退20人、拿50工资者8人，每年社保、工资及其他费用共需104万元，而收入仅26万元，财务状况之差可见一斑。三是债务重，经营举步维艰。
全系统20xx年6月末帐面总资产29292.5万元，其中：货币资金（现金、银行存款）158万元、固定资产净值4215万元（经国土、房产部门评估作价，总现值为11644.6万元）、库存粮食5028万元、应收补贴款13676万元（其中98年审计认定挂帐补贴13078万元）、往来款项1478万元（其中个人欠款143.6万元）、待处理流动资产损失2452万元、待处理固定资产损失204万元、待摊费用583万元、在建工程182万元；全系统20xx年6月底帐面总负债达32336.8万元，其中：银行贷款26592万元，包括农发行提供贷款24484万元（中央挂帐贷款13297万元、中央储备贷款1622万元、建仓贷款640万元、保护价贷款4705万元、非保护价贷款354万元、费用贷款225万元、自营消化挂帐贷款462万元、损失损耗占贷48万元、附营业务占贷1494万元、挤占挪用占贷218万元、陈化粮价差占贷663万元、陈粮价差占贷758万元）和农行及其他金融机构提供贷款2100万元（浮邱山217万元、储备库粮贸站660万元、城关米厂196万元、饲料厂306万元、粮贸公司207万元、局机关383万元），以及应付（其他应付）帐款5330万元。资产负债率达110.4。
同时，县财政负担的粮食亏损及补贴包袱重，其中：①92年4月—98年5月审计认定挂帐13078万元（其中由县财政负责消化的挂帐本金为8598.7万元，按上级政策规定，自20xx年起在10年内消化完），贴息总额为756万元（99年负担贴息10计52万元、20xx年负担贴息20计101万元、20xx年负担贴息30计151万元、20xx年负担贴息40计201万元、20xx年负担贴息50计251万元）；②98年6月——20xx年6月，我县粮食企业累计亏损5863万元，目前因国务院、省政府对这一阶段的亏损暂未部署审计检查与界定，故县财政应负担多少亏损尚不得而知；③20xx年我县粮食风险基金包干总额中，由县财政负担18部分计91.4万元（包干期一般为三年一定，第一轮包干县财政已负担276万元）；④粮食下放补贴（扶持性补贴）每年为137.5万元，其中粮食行政事业单位经费43万元、离退休人员经费94.5万元；⑤由县财政承诺挂帐的陈化粮销售价差926万元、陈粮销售价差686万元（目前实际承诺1442万元）；⑥需县财政支付的等量对冲粮食价差70万元；⑦需县财政支付的粮食促销奖励98万元；⑧据初步估算，仅粮食短库原因及实行粮改后因买断粮权而带来的潜在亏损近3000万元。为什么会产生如此大的亏损？一方面是机制太呆板。
在粮食市场一步步放开的同时，企业购进、卖出粮食都由上级下达计划，还是一种典型的计划经济模式，比方说市场粮价存在着起落的时间差，正常的做法应是低价时购进、高价时抛出，但由于企业没有购销自主权，上级下达的计划又错过了销售旺季，出现了销售任务经常完不成的现象。有的企业为了完成任务，在2月份粮价较好时卖出，作为5月份销售任务完成，这种作法却被严厉禁止，鸬鹚渡粮站遭工商、公安等部门的处罚就是一例。
另一方面是缺少资金。在沉重的债务压力下，企业不可能有充足的资金来进行购销，只得求助于农发行。
即使农发行爽快地给予贷款，但农发行的资金要封闭运行，实行库贷挂钩，销多少货就要还多少贷，加上购销利微，扣除利息、运输、损耗等费用后所剩无几，有的甚至是赔钱赚吆喝，所以出现了企业对经营不感兴趣的怪现象。有的企业为了面子上过得去，总是汇报一年产生了多少经营利润，但知情者嗤之以鼻：“那是哄上级开心的！”综前所述，我县粮食企业照目前这种状况拖下去，必死无疑，如趁现在还有部分资产，进行彻底改革，则尚存一线生机。
许多企业干职工已意识到了这一点，他们的改革要求非常迫切，一致的心声就是改革宜快不宜慢。
（三）从保护库存与国有资产来看，粮改刻不容缓。企业效益低下，为了生存，为了干职工最起码的生活费，不得不将手伸向库存粮食。
至20xx年6月，粮权为县政府所有的保护价帐面库存粮食4.4万吨，其中陈粮2.8万吨、陈化粮1.6万吨。这次调查发现，除三堂街、鸬鹚渡等少数粮站外，大部分粮站存在偷卖库存粮食现象。
为了应付县农发行每月的例行查库，企业可做两套什物帐，给你看的那套帐什么问题也没有，到仓里去看的话，单凭肉眼无法判断这仓谷是500万斤还是300万斤。对粮食行业这一公开的秘密，有的企业负责人遮遮掩掩，有的则干脆告诉调研组：“我总不能个人带钱来给职工发工资、给公家办事吧？”事后再次核实时也直言不讳地承认：“这是无奈之举。
”尽管查得很厉害，但从20xx年3月至20xx年6月县农发行就发现了7起偷卖粮食事件，偷卖数量约3000吨。而未发现的应远远高于农发行的预计，累计亏空库存可能在7000—10000吨之间，所以现在的全县实际库存应只有3.4—3.7万吨。
对偷卖行为可定性为“法无可迶而情有可原”。对企业资产，大张旗鼓进行变卖的还较少，不过有的干职工已放风说，粮食卖完后几下子就可将企业资产掏空，因而从保护国有资产出发，改革宜早不宜迟。
三、粮改有关的政策法规粮改的核心是“人员置换身份，企业置换产权”，必然涉及劳动关系解除、经济补偿、社保与医保、“三条保障线”等多方面的政策、法规。
（一）劳动关系解除劳动关系解除有约定解除与法定解除两种。按照《劳动法》第二十四条规定，经劳动合同当事人协商一致解除关系即为约定解除。对法定解除《劳动法》有三条规定：
1、《劳动法》第二十五条规定，劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：
（1）在试用期间被证明不符合录用条件的；
（2）严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的；
（3）严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大损害的；
（4）被依法追究刑事责任的。
2、《劳动法》第二十六条规定，有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同，但是应当提前三十日用书面形式通知劳动者本人：
（1）劳动者患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的；
（2）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；
（3）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。
3、《劳动法》第二十七条规定，用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。《劳动法》第二十九条规定，劳动者有下列情形之一的，用人单位不得单方解除劳动合同：
（1）患职业病或者负伤并被确认丧失或部分丧失劳动能力的；
（2）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；
（3）女职工在孕期、产期、哺乳期内的；
（4）法律、行政法规规定的其他情形。按上述规定，我县粮食企业可以通过“法定解除”方式与职工终止劳动关系。
全县粮食企业可解除劳动关系的职工有1347人，其中暂缓解除者69人。这69人含“三期”妇女29人，重病、职业病和住院职工40人（此40人病症均未经有关部门鉴定，尚不能列为不可解除关系者，但粮改前应对此40人可否解除劳动关系作出结论），69人的解除缓冲期为6个月。
各企业55岁以上的男职工与45岁以上的女职工共有90人，按规定不能解除劳动关系，由各企业负担社保与生活费至退休时止。
（二）经济补偿用人单位依据《劳动法》
第二十四条、
第二十六条、第二十七条的规定解除劳动合同的，应当依照国家有关规定给予经济补偿。劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）规定，对劳动者的经济补偿金，由用人单位一次性发给。
其补偿标准是：
1、经劳动合同当事人协商一致，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿费，最多不超过十二个月。工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。
（●约定解除）
2、劳动者患病或者非因工负伤，经劳动鉴定委员会确认不能从事原工作、也不能从事用人单位另行安排的工作而解除劳动合同的，用人单位应按其在本单位的工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，同时还应发给不低于六个月工资的医疗补助费。患重病和绝症的还应增加医疗补助费，患重病的增加部分不低于医疗补助费的百分之五十，患绝症的增加部分不低于医疗补助费的百分之百。
（●法定解除）
3、劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能变更劳动合同达成协议，由用人单位解除劳动合同的，用人单位按劳动者在本单位工作的年限，工作时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。（●法定解除）
4、用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，必须裁减人员的，用人单位按被裁减人员在本单位工作的年限支付经济补偿金。在本单位工作的时间每满一年，发给相当于一个月工资的经济补偿金。
（●法定解除）经济补偿金的工资计算标准可按企业正常生产情况下劳动者解除合同前十二个月的月平均工资（据调查，20xx年益阳市国有企业人平月工资673元，桃江县机关企事业单位人均月工资765元，全县地方企业在岗职工人平月工资547元，全县地方企业在职职工人平月工资251元，全县粮食企业在职职工人平理论月工资532元）。另根据《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》精神（中发〔20xx〕12号）和我省《关于规范企业经济性裁减人员的实施意见》（湘劳社发〔20xx〕188号）及益劳社发〔20xx〕66号文件规定：“裁减人员属1986年以前参加工作，本人申请自谋职业的，可支付一次性安置费，具体支付时应体现工龄差别。
一次性安置费标准：每满一年工龄计发相当于1个月企业所在地区上年度社会平均月工资的安置费，但最多不超过36个月。”（●法定解除，据调查，除90名内退人员外，各粮食企业可领取安置费的职工为454人，总工龄为11336年）
（三）社会保险
1、缴费对象与标准：①国务院《社会保险费征缴暂行条例》（国务院1999年1月22日第259号令）和其他有关规定，基本养老保险费征缴范围是：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。其缴费比例为：职工个人为本人上年度月平均工资的8；单位为职工个人缴费工资基数之和的20。
②按湘劳社险〔20xx〕95号、湘劳社发〔20xx〕68号文件规定，自谋职业者（含个体工商户）“其缴费基数为本人上年度月平均工资收入，但最高不超过当地上年度职工月平均工资的300，最低不低于当地上年度职工月平均工资的60。无法确定月平均工资收入的，以当地上年度职工月平均工资为缴费基数，缴费比例为基数的21。
”③按照国发〔20xx〕8号《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》及湘政发〔20xx〕15号、益政发〔20xx〕18号文件规定：“除参保特困企业外，所有参保企业必须按时足额向社会保险经办机构缴纳基本养老保险费；由政府认定的特困企业及其职工，必须先按缴费基数的11缴纳基本养老保险费，其余暂时挂欠，待企业效益好转好或资产变现时再予补缴。”
2、社保关系接续根据《破产法》及湘劳社发〔20xx〕188号等文件规定，企业在破产、改制时必须为职工缴足至宣告破产或解除劳动关系当月的社保费，并可为职工预交一定年限的社保费。“被裁减人员离开企业时，其过去的社会保险缴费年限和个人账户继续保留。
由单位招用再就业的，新的用人单位和职工个人应按规定继续缴纳社会保险费；自谋职业的，可以按照个体工商户参保办法参加社会保险。继续参加社会保险并按规定缴费的，其前后缴费年限合并计算。
”“凡预缴了养老保险费的人员，如被新且建单位或其他企业招聘，除个人应缴部分外，其他该由单位或企业（主）缴纳的部分，应如数按月退给本人。”未继续参加养老保险中断缴费的，“①1996年1月1日前参加工作的，则将按湘劳〔1996〕336号文件规定，每少缴一年，核减视同缴费工龄的20（原投保合同制工人除外）。
②1996年元月1日以后参加工作的，按湘政发〔1997〕43号文件规定执行，即缴费年限累计满15年以上的职工退休后按月发给基本养老金。缴费年限累计不满15年者，如不继续缴纳养老保险费，将中止其养老保险关系，本人退休后，不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性退给本人。
”
3、离退休人员人均预期10年余命金按照国发〔20xx〕8号、湘政发〔20xx〕15号、益政发〔20xx〕18号规定：“国有企业在破产过程中，出售国有资产的所得收入，原则上必须为该企业离退休人员预留10年的基本养老金。”湘劳社发〔20xx〕142号文件规定：“企业实施破产关闭和改制重组，必须为其已离退休人员留足人均预期10年余命计算的基本养老金，并一次性拨付给当地社会保险经办机构。
”“凡未按上述规定留足有关费用而形成的缺口，不得列入当地基本养老保险基金收支缺口，所需费用由批准关闭破产方案的同级政府负责。”
（四）医疗保险根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和《湖南省建立城镇职工基本医疗保险制度实施意见》（湘政发〔1999〕15号），我市出台了《益阳市城镇职工基本医疗保险制度实施办法》（益政发〔1999〕13号），该《办法》第十三条规定：“企业破产或拍卖清算时，首先应留足在职职工当年和退休人员以后10年的城镇职工基本医疗保险费……在职职工只能享受当年的城镇职工基本医疗保险待遇，退休人员按规定终生享受。”20xx年6月30日出台的湘劳社发〔20xx〕142号文件规定：“企业实施关闭破产和改制重组，必须为其已离退休人员留足按本企业在职工工资总额6计算10年的基本医疗保险费。
”我县医保从1997年开始，20xx年出台《桃江县城镇职工基本医疗保险制度实施办法》（桃政发〔20xx〕2号），一直是按“谁交费谁享受，当年交当年享受，不交费不享受”的原则进行的，至20xx年7月全县共有203个单位26336人参保，但所有粮食企业从未参保，如按湘劳社发〔20xx〕142号文件标准，粮食企业应为304名离退休人员缴纳550.44万元医保金。
（五）“三条保障线”国企下岗职工进入由中心足额发放基本生活费、进中心协议期满（3年）后尚未实现就业的按规定领取失业保险金、领取失业保险金24个月后进入城市居民最低生活保障领取最低生活保障费，此即“三条保障线”。由于对第一条保障线现今不再办理，粮企职工涉及的主要是失业保险与低保。
1、失业保险1999年1月，国务院以第258号令形式颁布了《失业保险条例》；20xx年3月省政府以第144号令形式颁布了《湖南省实施〈失业保险条例〉办法》，对失业保险的享受条件、享受时间、享受标准等内容作出了明确规定。①享受条件主要是三个。
一是足额缴纳了失业保险费。缴纳标准为职工月工资总额的3，其中2由单位负担，1由个人负担。
二是与单位解除了劳动关系。三是未领取安置费。
据湘劳社发〔20xx〕188号文件规定，领取一次性安置费的人员不享受失业保险待遇。②享受时间与缴费时间挂钩。
缴费时间满一年的，领取失业保险金的时间为4个月，以后每增加一年缴费时间则增加2个月领取时间，但最长不超过24个月领取时间（折合11年缴费时间）。③享受标准为当地最低工资标准的80，我县的标准为每人每月180元。
至20xx年7月我县参保企业183个，参保人数（不含粮企）22944人，滚动结余643万元。各粮食企业历年共缴失业保险费23万元，至今欠缴133.4万元，按规定应收滞纳金325万元。
据一般情况来看，失业保险缴纳难度较大。一是企业无力交。
各企业负债累累，运转艰难，再拿出458.4.万元交失业保险可以说是难上加难。二是企业不愿交。
一方面从理论上看，享受失业保险人员应是40岁以上者。各粮企企业40岁以上者为437人，除90名内退人员外，尚有347人，如果享受失业保险的为200人，扣除每人每年60元的手续费后，应发放失业保险费84万元（按24个月计）；如果享受失业保险的为300人，应发放失业保险费126万元。
即使不收滞纳金，各企业应缴133.3万元，各企业不会很热心。另一方面，从实际情况看，按规定领取了安置费的454人不能享受失业保险，而40岁以上者都包括在这454人之内。
最后结果是，失业保险交了，但能享受的人廖廖无几。三是职工不愿享受。
据测算，职工个人最多可享受失业保险4200元，最少可得安置费9900元，职工会主动要求领取安置费而非失业保险。综上所述，失业保险以不缴纳为宜。
2、低保1997年，国务院相继发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）、《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令），明确低保原则是应保尽保。至20xx年底我县有9360户、14135人加入低保，发放低保补助374万元。
我县低保标准为120元，即家庭人平纯收入低于此数时，由民政部门补足缺口，全县补助标准为人平每月26元。目前，各粮食企业共有128户、216人纳入低保。
四、对粮食局《方案》的分析近几年来特别是今年以来，县粮食局以加快发展为主题，大力发展“订单粮食”、积极探索改制改组、努力做活粮食购销、全力维护大局稳定，突出重点，迎难而上，狠抓落实，工作取得了较大成效。同时从积极推进粮改的目的出发，于今年4月推出了《桃江县粮食企业改革实施方案》讨论稿，在全系统进行了广泛宣传，并向县委、县政府作了汇报。
总的来看，《方案》确定的“五个坚持”的指导思想和基本原则是正确、可行的，也是必须严格执行的。但所列出的7项经济补偿中的许多数据和政策依据值得商榷。
1、工龄补偿：22592×673=1520.44万元。此673元为20xx年度益阳市企业职工平均工资。
（此处总工龄计算有误，经逐企业查实可解除劳动关系者1347人，总工龄20921年，工龄补偿为20921×673元=1407.98万元。）
2、基本补偿：1352人×3000=405.6万元。（此处人数有误，应为1347人。对基本补偿政策上无此要求，可由企业自行决定是否发放。）
3、鼓励解除的奖金：1352人×5000=676万元。（《方案》提出“凡于20xx年12月31日前解除关系者，奖励5000元；20xx年6月30日前解除者奖3000元；20xx年12月底之前解除者奖1000元。
”此条按1352人均在20xx年12月31日解除满打满算，其余理由同第2条。）
4、职务补贴：25万元。（《方案》提出对“担任过企业副主任、副经理以上者给予一次性职务补贴，正职按任职时间每年补贴300元，副职每年补贴200元。”此补贴是否发放理由同第2条。）
5、医药费补贴：1442人×1500=216.3万元（含内退）。（《方案》提出“对解除者实行一次性医药费补贴，按500元基数加职工工龄乘50元计算，最高不超过20xx元。
”误算理由同第2条。）
6、内退人员生活费：90人×1.2=108万元。（此条人数无误，符合政策，企业可自行制定高于低保以上的补贴标准，此处按人平200元/月的标准发放。）
7、社保金：①解除劳动关系的：1237人×7年×673×11×12个月=769.2万元，115人×10年×673×12个月=102.2万元，合计871.4万元。（此处计算有误。
政策要求是：按益劳社发〔20xx〕17号规定，1996年元月1日后参加工作的企业职工须交足15年社保金方可领取养老金，否则中止养老保险关系，其个人帐户存额在其退休后一次性退给本人。分析：对象是1996年元月1日后参加工作的职工，解除劳动关系后须按规定标准交足15年社保，并非所有职工；由于社保缴纳是从1996年开始，因而1997年、1998年以后参加工作的则要缴纳8年、9年，并非都是7年；“11”的标准指特困企业的单位缴纳部分，粮食企业暂未认定为特困企业，暂不能套用此规定，况且余下的9只是暂时挂帐，企业改制时必须交清。
正确的办法是按政策行事，单位负担的20交至与职工解除劳动关系时止。从理论上说，解除关系后，企业无义务为无关者缴纳社保。
当然，如果企业有钱且愿意替原职工缴纳社保，则是企业的事。）②内退人员补交社保：276年×673×11×12个月=25万元。
（此处理由同上条。）按《方案》，此套改革成本3847.74万元。
此《方案》最大的优点是对在职职工照顾周全，受欢迎程度较高，稳定性较好，理论上的执行阻力较小。最大的缺点有二个，一是无基本精确的资金来源，可行性大打折扣。
《方案》指出了可变现资产收入、政府补贴收入、企业经营收入、不可变现资产量化、返聘押金5种资金来源，但每种来源均未量化，不知5种来源共有多少资金、是否够改革成本、成本不足时又应当怎么办？均无预案。对第5种资金来源，调研组认为：交纳返聘金是以改制成国有企业为前提的，但如果改制成民营企业就不存在返聘金问题。
从各地的效果来看，返聘金收取存在一定风险，一旦改制而来的新国企出现亏损或破产时，返聘金是否有能力偿还？如不能偿还，其后果是什么？因此，不宜提倡收取返聘金的做法。二是社保缴纳自相矛盾。
一方面请求县委、县政府按特困企业11的标准缴纳社保，另一方面政策规定单位只需为职工缴纳至解除关系时止，《方案》却要求缴足15年，这不大符合特困企业的认定标准。《方案》的本意是好的，其出发点是今后社保可能会实行全省统筹，尽量少往社保所交钱就是尽可能地保障职工利益。
但这与现行政策及实际情况相违背，而且从将来来看，要实施全省统筹，省财政部门与省劳动部门不可能不进行深入细致的调查摸底。现在我省劳动系统开始实施“金保”工程，全省计算机大联网，全省各企业的缴费情况省劳动部门看得一清二楚。
因此余下的9不交应当有合乎政策与实际的理由。
五、如何搞好“两个置换”粮改的核心是“两个置换”，“两个置换”的实质是人、财、物关系的大调整。粮改必然涉及到县政府（核心是县财政）、粮食企业与企业职工、农发行等不同的利益主体。
粮改必须在既不违反政策，又要符合实际的前提下找到各方利益的最佳结合点。对县政府而言，粮改以稳定为前提，以“两个置换”为手段，以发展为目标，以不增加财政额外负担为原则；对粮食企业而言，各级各部门的优质服务与税费减免是它最盼望的；对企业职工而言，社保等养老保障问题最重要，其次是希望能多给钱；对农发行而言，最重要的是信贷资产保全。
因此，粮改绝不能以损害某方利益来维护另一方利益，必须做到兼顾公平。在此前提下，到底应如何置换？整体思路可为：以可变现资产置换人员，以不可变现资产重组企业；当可变现资产不足以置换人员时，以不可变现资产置换。
（一）人员置换方案人员置换方案的两大原则应是量入为出与“三统一调”。据统计，全系统资产总现值为11644.6万元，剔除抵押给县农发行的粮仓等难变现资产5651万元外，还有资产5993.6万元。
人员置换成本应以不超过此数为宜。鉴于各企业可变现资产的不平衡性，宜以“统一处置资产，统一补偿标准，统一资金管理并作适当调整”的“三统一调”措施，确保落实改革收入。
调剂原则是确保资产较少企业的职工能按全县统一的补偿标准置换身份，调剂比例应由县粮改办自定。这部分资产变现必须考虑到两个因素：一是这5993.6万元中仍含部分不可变现或难变现资产；二是就这5993.6万元为评估价，而评估价与拍卖成交价是两码事，如果成交价高于评估价则事情好办，如果低于评估价则意味着这些资产没有5993.6万元。
因此资产变现成为粮改的关键一环，现按不同的变现率测算改革成本：
1、第一种方案：按75的变现率完全按政策置换（变现资金为4495万元）。①工龄补偿。
全系统1437名在职人员总工龄为23569年，在未来5年内退休的90人属不能解除关系者，按规定亦不能给予工龄补偿，这90人的总工龄为2648年，因而全系统解除关系者的工龄补偿是：（23569－2648）×673元=1407.98万元。②10年余命金。
20xx年6月304名离退休人员月基本养老金为15.99万元（未计算逐年增长数）：15.99万元×12个月×10年=1918.80万元。③在未来5年内退休的90人，企业须为其缴足社保费的单位负担部分，90人未来5年内的工龄为314年，单位应缴的社保费为：314年×673元×12月×20=51万元。
④暂缓解除者69人，其缓冲期为6个月，这6个月单位应缴的社保费为：69人×673元×6个月×20=7.8万元。⑤根据《劳动法》及有关文件规定，改制时企业应缴清所欠社保费，至20xx年6月全系统欠缴社保170.38万元，20xx年7月至20xx年底企业应缴91.74万元（单位部分），合计：262.12万元。
⑥按湘劳社发〔20xx〕142号文件，企业应缴纳在职职工工资总额6的10年医保金：76.45万元×12月×10年×6=550.44万元。⑦安置费：11336×673=763万元。
⑧变现费用：1000万元。变现费用指资产处置中有关部门收取的税费。
据调查，税费收取绝大部分集中在国土、房产部门，国土部门有土地评估费0.
4、交易服务费0.
5、拍卖业务费
2、出让管理费0.
4、契税
4、出让金
20、储备费
1、测绘费等；房产部门有契税
4、评估费0.
5、转让手续费1.
3、登记颁证费0.
1
5、测绘费等。除测绘费外，按评估现值，国土方面的税费为2345.3万元×28.3=664万元，房产方面的税费为3648.3万元×5.95=217万元，合计881万元。
如果完全按有关规定办事，变现费用至少超过1000万元。此8项总额为5961.14万元。
此方案的优点是完全按政策办事；缺点是成本过大，高于可变现资产数，违背了量入为出原则，不具可行性。
2、第二种方案：按70的变现率基本上按政策办事（变现资金为4195万元）。①工龄补偿1407.98万元；②内退人员的5年社保金51万元；③暂缓解除者6个月的社保金7.8万元；④企业欠缴与应缴社保金262.12万元；⑤在职人员医保金550.44万元；⑥安置费763万元；此6项同第一方案完全相同。
⑦3年余命金576万元。据市委、市政府即将出台的《关于加快国有企业改革的决定》第17条规定，余命金缴纳标准由市国企改革领导小组确定。
第33条规定“各区、县（市）可根据自身实际出台相应政策”，所以我县余命金缴纳标准可暂定为3年。⑧内退人员生活费。
内退人员年龄偏大，劳动能力较弱，不发给一定生活费有违常理。生活费标准拟定为每月300元，应发：314年×12月×300=113万元。
（9）变现费用压缩在5以内，即不超过210万元。以上9项总额为3941.34万元。
此方案优点：①总成本控制在可变现资产内，遵循了量入为出原则；②预留了约250万元的变动空间，理论上具备可行性；③有一定的实际操作性。按此方案将改革成本分解到各个企业，从理论上看，则有牛潭河、浮邱山、鸬鹚渡、马迹塘、石牛江、桃花江、粮贸公司7个企业可变现资产不足，需要从其他企业调剂资金约1000万元。
但有两个情况应考虑进来：一是桃花江、粮贸公司的可变现资产较多是全系统公认的，这次调查中桃花江与粮贸公司坚决要求第一个进行改革，目的就是防止平调资产，实际情况是两企业门店较多，评估价将低于拍卖价，亦不宜打七折，两企业的可变现资产买断职工绰绰有余；两企业的理论调剂数额为300万元，如两企业不需调剂，反过来等于增加了约300万元改革收入。二是局机关资产应是调剂的首选对象，尤其是华滋大厦已成为全系统都想咬一口的唐僧肉，局机关资产不参加调剂，要调剂企业资产必然行不通。
因此，剔除桃花江与粮贸公司，调进局机关资产，则其他企业的资产调幅不大，调剂一点企业也无话可说。弊端：①资产变现率较高。
此方案是以70的变现率为前提的，但到底能变现多少还是未知数。如果变现率只有65，则此方案不具可行性。
②未考虑意外情况。由于按政策规定有少数的医药补助费等项目存在，1437人中难免存在个别合情合理的意外要求（如40人的疾病问题），但意外支出到底是多少无法确定，由于改革收入与改革支出都存在一定的不确定性，很有可能使预留空间缩小，基本上需要将全系统资产拉平才能满足置换的客观需求。
而大平调作法必将遭到有关企业的强烈反对，给改革带来巨大阻力，方案的可行性大大降低。
3、第三种方案：降标，按65的变现率，打少量政策擦边球（变现资金为3896万元）。由于变现率的不确定性，有可能使第二种方案流产。
现按65的变现率，变现资金为3896万元，因而改革支出必须相应减少，工资标准按550元计算。①工龄补偿：（23569-2648）×550=1151万元；②安置费：11336×550=623万元；③解除者7.5年社保：1347×550×12月×7.5年×20=1334万元；④内退人员社保金：314年×550×12月×20=41.4万元，内退人员生活费：314年×300元×12月=113万元；⑤在职人员医药费补贴：1437×1000元=143.7万元；⑥欠缴社保金：170.38万元；⑦变现费用：5以内，计195万元。
以上7项共计3771.48万元。此方案打的政策擦边球主要有三处。
一是取消了余命金。理由有三：①根据市委、市政府《决定》，是否缴纳余命金可由县粮改领导小组自行决定；②缴纳余命金容易引发不稳定事件，我县粮食企业较困难，部分企业连在职职工的社保都交不起，要为离退休人员交10年余命金是不太可能的，就实际而言，可变现资产交不起余命金，如强行缴纳必然减少在职人员的补偿，1437名在职职工会群起反对。
二是将交给医保所的医保金打折转成职工的医药费补贴，实际上是将医保金直接发给个人，减少改革阻力。三是增加了职工的7.5年社保，即企业为职工交纳了15年社保。
此方案优点：①有一定的预留空间，具可行性。②稳定性强，重点考虑了在职职工利益。
弊端：预留空间不大，将影响实际操作，尤其是资产调剂方面有一定阻力。
4、第四种方案，按60的变现率，以资产代缴部分社保（变现资金3596万元）。暂定社保现金缴纳部分为11，资产替代部分为9。
①解除者工龄补偿：1151万元；②解除者安置费：623万元；③解除者7.5年社保：1347×550×12月×7.5年×11=733万元；④内退人员社保金：314年×550×12月×11=22.8万元；内退人员生活费：113万元；⑤在职人员医药费补贴：143.7万元；⑥欠缴社保金：170.38万元；⑦变现费用：5，计180万元。以上7项共计3136.88万元。
此方案中由资产替代的社保为618万元，替代资产先从未抵押资产开始，如不足，则需与农发行协商动用一部分抵押资产，抵押部分的债务暂挂。优点：①整体成本小于变现数，有可行性；②对在职职工的利益照顾较多，方案的稳定性很大；③有460万元的预留空间，容许有7.6的资产变现意外或成本提高意外，可操作性较强。
如实际情况无大的意外发生，则预留资金的未用完部分应补入社保的9，有多少补多少。弊端：资产代缴社保打的政策擦边球，本来按省市有关规定是不允许以资产替代社保的，但在资金的确短少的情况下只能如此，实际中亦有先例可循。
反过来，如果把社保按20交足，而1437人有相当一部分无法按标准给予补偿，则影响的是整个改革的进行与大局的稳定。当然这部分资产变现会给有关部门的工作带来一定难度。
但在大局稳定与少数部门的工作难度之间，我们只能选择前者。
5、第五种方案：预案，拟以未变现资产弥补职工补偿金。由于风险意外与变现率的不确定性，使第四种方案有可能难以实施到底。
一方面，如果变现率进一步下降，则改革收入不足；另一方面，即使变现率如数实现，也有可能意外支出增加，导致出现较大的收支缺口。因而必须制定风险预备方案。
此方案以第四方案为基础，以未变现资产来弥补职工补偿金不足。①弥补资产来源。
先从5993.6万元资产中的未变现部分开始，如不足，则从抵押资产中抽调。②弥补比例。
由于未变现资产与抵押资产在拍卖市场上难以实现价值，将这样的资产抵给解除关系者，难免会遭其抵制或不愿意，因而可适当将弥补比例提高，一般以3∶1为宜，因为粮仓等抵押资产如改变用途几乎不值什么钱。意外情况下还可将弥补比例提高，只要能走人就行。
③弥补数额。如资产变现出现意外，估计变现缺口不会超过500万元，按3∶1的比例，最多需1500万元未变现资产；即使将弥补比例进一步提高，未变现资产应付此缺口亦绰绰有余。
综观上述五种人员置换方案，相对而言第
三、四方案的可行性较大。
（二）产权置换方案从调研了解到的情况来看，大部分县市区的“两个置换”只有人员置换搞得较好而产权置换不彻底，因而粮改效果大打折扣。从理论上来说企业改革只减人不动产权，是换汤不换药。
如果我县只是将企业在数量上减少，而性质上无变化，谁能保证企业会起死回生？一旦有事最后解决麻纱甚至承担责任的还是政府。因此必须动产权。
为防患于未然，企业产权置换的指导思想是尽可能民营化，并应因企施策。
1、维持原状型：储备库具有购销企业与储备企业的双重性，由于存有中央储备粮，政策上不能改制成民营企业，因此储备库应作为全县唯一的国有粮食企业存在，人员置换后企业性质不变。人员置换方式是先全员置换，再竞争上岗。
对做大做强储备库有2种设想：一种以储备库为核心，组建全县国有性质的购销公司、下设网点，将原未处置的粮仓等国有资产全部划归储备库经营管理，与民营企业展开竞争；另一种是储备库基本维持现状，但将原各粮站承担的政策性业务全部划入，这样有利于国有企业的壮大，真正形成龙头企业，发挥起粮食流通主渠道的作用。
2、破产重组型：城关米厂、县饲料厂、县粮贸公司3家企业已进入破产程序，由于法院收费方面的问题没解决而未能终结。县委、县政府应督促双方尽快了妥，终结后根据实际情况重组为民营企业。
3、整体出让型：灰山港米厂共有31名职工，175万元资产，无贷款，无外债，只欠干职工集资款30多万元。干职工强烈要求共同进退，整体买下米厂资产重组经营。
对这种要求应予积极支持，尽量整体出让。
4、未定型：由于人员置换成本完全来自于资产置换，从理论上看资产有可能全部变现，但事实上除储备库与灰山港米厂外，其他企业应有部分资产一时无法置换产权。对这些剩余资产的处置可采取四种方式：第一种是自营型，以这些资产为基础，吸纳社会资金，按现代企业制度，组成新的国有粮食购销企业，从业人员从原粮企职工中竞聘产生，企业负责人由县粮食局任命，并经职代会批准。
第二种是租赁型或租营结合型，即将企业的全部或部分资产租赁出去，企业不开展经营活动或只进行部分经营活动。第三种是参股型。
把新企业的资产全部折成股份，以民营企业为主参股经营。第四种是混合型，即可能含有以上各种经营形式综合而成。
对剩余资产到底采取哪一种方式，应视各企业实际情况而定。
六、其他问题的处理
（一）“老粮”问题20xx年3月的锁定库存为74456吨，其中损失损耗4317吨（尚未确认）；20xx年6月锁定库存为44103吨，其中陈化粮16181吨。对库存陈粮的处理，可用2种方式解决。
①买断粮权。粮食企业对这种方式非常感兴趣。
全县库存陈粮约28000吨，其成本为每吨1140元，大约只能以每吨600元的价格卖给企业，28000吨粮食的价差亏损为1512万元。如果用目前每年508万元粮食风险基金弥补，连利息在内大约需要3年才能消化这笔亏损。
但粮食风险基金存在变数，一是不知能维持多久，二是不知是否始终是508万元，随着库存的减少，基金也相应减少。从长远来看，这笔亏损有可能最终得由县财政承担。
因此，买断粮权对企业有利对财政有害。②借给企业。
我县退耕还林项目争取得好，按有关规定农民每退耕还林1亩面积，政府须补给农民300斤粮食，并规定这些粮食从政府的保护价粮食中予以解决。至20xx年全县退耕还林面积已达3.1万亩，20xx年将增至6万亩，即使今后不再争取退耕还林资金，这6万亩面积8年共需保护价粮食720xx吨，解决28000吨老粮问题指日可待。
具体办法是：将“老粮”借给资产充足、资信良好的国企经营，政府不负担保管、销售等方面的任何费用，企业逐年如数归还新粮。退耕还林资金是按每100斤谷折70元下拨的，扣除每100斤6元的市场风险补贴（放在县财政），可以按每100斤64元结算，而保护价粮的成本只有57元，这7元差价给企业。
如此一来，企业会乐开花，县财政不产生亏损，农发行的资金也有着落，是个一举多得的好事。经探讨，此设想受到储备库的热烈欢迎。
对陈化粮的处理，上级有关部门的要求主要是2条（湘粮调联〔20xx〕74号、益粮调联〔20xx〕02号），一是严格监管，上级部门下达计划后县级方可进行处理；二是价差由县财政弥补。因历来的处理都是按此二条进行，此不多论。
对库存粮食不论“卖”还是“借”，必须在改革完成前进行一次彻底的清仓查库。除去正常损耗外，对人为短库额应以财政欠拨款抵扣。
如此款不足，则从企业资产中予以扣回。
（二）老帐问题至20xx年6月，粮食系统的贷款总额为26592万元，其中农发行贷款24484万元，其他银行贷款2100万元。①至20xx年6月，粮食系统累计亏损为22096万元，其中1998年5月全国粮食大审计认定由省财政还本付息的亏损为4698.3万元，由县财政负责消化并贴息的亏损为8598.7万元，待认定亏损为3306万元（1999年认定1302万元由企业负担），1998年6月至20xx年6月尚未认定的新亏损为5712万元。
如果粮食库存以“买”的方式处理，潜在亏损为2200万元。即至20xx年底，累计亏损将达24296万元。
②对前述的“8598.7万元”（目前暂挂在各企业），上级要求的贴息任务是1999年负担贴息的10计29万元，20xx年负担贴息的20计55万元，20xx年负担贴息的30，计83万元，20xx年负担40计110万元，20xx年负担50计137万元，此贴息已由省财政在我县下拨款中逐年扣除。从20xx年开始，县财政须分10年清偿此“8598.7万元”本金（即每年清偿十分之一），据市财政局证实，已决定从明年起每年从上级下拨款中扣除。
③目前县财政欠拨企业的有关补贴、粮食促销奖金、对冲粮食价差共670万元，欠农发行陈化粮价差及陈粮价差共1612万元，应配套粮食风险基金91.4万元
（18），合计2373.4万元。对如何归还农发行贷款，有两种处置方案：第一种是抵挂结合。
现在各企业抵押在农发行的资产为5651万元，如变现率允许，把已抵押资产用于冲减债务。从农发行统计情况看，农发行贷款中应由企业负责的有自营消化挂帐贷款462.5万元，附营业务占用贷款1494万元，挤占挪用贷款218.3万元，建仓贷款640万元，4项共计2814万元，此数额应从企业抵押资产中冲减。
由于企业动用了属于县政府的库存粮食，每吨均价为1100元，假定盗卖了1万吨，则企业应赔给县财政1100万元，而县财政的欠拨款只有670万元，余下的430万元由企业以抵押资产弥补，县政府以此资产抵减相应债务。在粮改时成立一个新的粮食购销公司，把剩余老帐挂在该公司帐上。
第二种是只挂不抵。我县不属产粮大县，南县、沅江、赫山等县的挂帐是我县的4至5倍。
由于数额巨大，县级财政不可能进行消化，最后只能由上级财政兜底，所以对挂帐我县不必过分忧虑。由于牵涉1998年后新增亏损与潜在亏损的审计认定问题，粮改前县财政应与企业结清帐，企业与农发行结清帐就可以了，余下的帐务由新购销公司挂欠。
其他银行贷款，应由企业负担。
（三）改革步骤与配套措施这次改革可分四步进行。
1、充实班子，制定改革方案。进一步充实“桃江县粮食企业改革领导小组”，粮食、财政、劳动和社保、国土、房地产、农发行、公安、检察、纪检等单位负责人为当然成员，领导小组下设办公室。
由于这次调查涉及单位较多，时间仓促，许多情况需进一步了解。县粮改办成立后，应组织专门力量对全系统的资产与库存进一步查实，在此基础上制定更符合实际的改革方案。
各企业成立留守班子，负责企业的改革工作，按照县粮改领导小组出台的方案制定实施细则。
2、广泛宣传发动，营造改革氛围。由于粮食部门长期受计划经济的影响，部分干职工的思想非常保守，观念陈旧，对粮改顾虑重重；还有部分干职工狮子大开口，提这要求、那要求。
因此务必搞好宣传解释工作。要广泛宣传改革的目的与意义，让职工明白非改不可，改革越快越好；要召开企业党员、干部会议，统一思想，促使他们积极参与改革，主动促进改革；要通过面对面逐个谈心和上门做工作等方法，做好细致的思想工作，直到做通工作为止。
3、广辟资金来源，搞好“两个置换”。所有门店、车间、厂房、仓库、地产等均由各企业收回进行处置；职工拖欠的公款、占用的公物，一律收回，金额较低的从补偿金中予以扣除，金额巨大又拒不清欠者由执法部门依法追缴；未进行房改的公房，经评估作价优先售给原住户；房改后，产权不足100的必须补足，或抵扣补偿金。
设立改革资金专户，所有改革收入列入专户管理。对人员置换与产权置换情况须秉持“公开、公正、公平”原则，实行“阳光操作”，有关人员置换方案、企业财产、帐务、企业重组方案等均向干职工公布，确保“两个置换”顺利进行。
4、补充完善，不留尾巴。整个改革宜在20xx年12月以前结束，确保无遗留问题。
劳动和社会保障部门要指导企业做好职工的分流安置工作，搞好再就业培训和就业服务。民政部门对家庭收入低于最低生活保障标准的职工，要办理好最低生活保障。
对企业处置资产，有关部门要予以特别支持，各部门税费总量控制在5以内；对企业除土地以外的净资产不足以安置职工的，允许企业将划拨土地转让变现，所得收入用于安置职工，补充社会保险，偿还企业债务（湘政发〔20xx〕13号第五条）；对企业在改制过程中，采取“以资抵债”、“以资补偿安置职工”的，不视作交易，只交纳过户手续工本费（文件同上，第十四条）；对企业改革必须的审计、评估等，只收取工本费。对企业处置资产，部门办理手续要明确时限，做到快清快结，变现收入要及时返还给企业。
（四）机关经费问题对该局反映的机关经费困难问题，经调查了解确有其事。
1、局机关的刚性支出大。局机关共有75人，其中在职47人（其中12人未进统发中心，所有费用由该局自己负责，此事详情见“12人问题”）、离退休28人，财政拨给该局的经费为49.8万元。
局机关每年的刚性支出为150万元，共分二大块：一是75人的人头费用92万元，其中在职人员工资50万元，社保金、住房公积金、医保金42万元；二是水电、电话、书报、打印、维修、办公等13项公务用费58万元。局机关有35人已进财政统发中心，49.8万元只够35人的工资及47人的“三金”划转，其余12人的工资福利及公共费用无着落。
2、经费来源枯竭。1998年进行粮食审计时，局机关打了一些埋伏，20xx年机关尚有200多万元“埋伏”款，以社保预交款形式寄存在社保所，每年支取约80万元，到去年已全部支取完毕。
3、粮食局机关直接用县财政的钱不多。据财政部门证实，从1998年开始省财政每年拨给我县粮食系统扶持性补贴137.5万元（益市财〔95〕商字第223号文件），其中局机关有59万元。
由于县财政困难，1998年、1999年未下拨此款给粮食局（当时局机关经费形势较好），20xx年拨了35万元，20xx年、20xx年每年拨了52万元。随着机关预备经费的枯竭，收支矛盾日益突出，今年的缺口达100.2万元。
为保机关正常运转，今年局里已向干职工借款25万元。至调查时止，因无力办报销，有的机关人员的发票累计达到了4000多元。
改革在即，局机关却陷入困境。为确保改革进程和机关正常运转，建议追加适当指标。
（五）“12人”问题1997年，全县县直机关开展了机关干部过渡为国家公务员的工作，当时局机关在编46人，核定编制34个（含1个工勤编）。局党组研究后，决定副科级以上干部和股长当然过渡为公务员，即先坐庄20个公务员编，余下的13个公务员编制从25名干职工中选举产生。
4月3日晚，局机关召开了干职工大会，宣布了选举产生公务员的决定，部分大中专毕业生和军转干部对这一作法提出了异议，并与局领导产生激烈冲突。事后该局宣布公务员过渡暂不搞了，要搞也绝不到人。
1999年，在上级不断要求与督促下，该局只得将33名公务员明确到人，将落选12人放入局二级机构——县粮校。县粮校为自收自支的事业单位，从1988年起就一无人员、二无场地、三无资金，仅剩一块空牌子。
该局未将此安置结果予以公布，12人仍在机关发工资。20xx年，公务员由县统发中心发工资，12人未见自己的工资存折才如梦方醒，弄清是粮校编后感到受到了莫大愚弄，个个怒不可遏，从而引发新一轮冲突与上访。
为了缓解矛盾，粮食局将“12人”仍暂留机关工作，但如今粮食系统的企业改革即将全面展开，部分企业干职工已放出风来，如“12人”不同他们一起改，他们就要阻挠改革等。因此，“12人”的去留问题现已成为粮食系统的一个焦点、局机关的一大难点，已到了无法回避、非解决不可的时候。
对此“12人”，宜继续“留”在机关，理由有六：①选举作法与政策不符。客观地看，局机关人多编少，不论采取何种方式，总有12人不能过渡为公务员。
局里以选举方式来分流富余人员，作为一种探索之举还是用心良苦，但在政策上无任何依据，当时人事部门的相关负责同志对该局的作法表示了否定，但由于事实已造成而未作深究。②粮校编划定有错。
经查证，在1997年的局机关46人中，这12人谁也不是粮校编，谁也没在粮校工作过。局里情急之下将其编制划入已名存实亡10多年的粮校。
这种作法存在明显错误。当时划入粮校，没感到有什么问题，但随着公务员管理日益规范与严格，政事分开已进入改革日程，人为划定粮校编已成为一颗不定时炸弹，这是局领导当时没有料到的。
③问题产生不是12人之责。改革是大势所趋，是谁也阻挡不了的。
从某种角度看，改革可打政策擦边球，允许有小幅度的与政策不符，只要群众认可就行。就局机关的整个改革来看，工作做得较粗糙，对落选者的利益保障未作全面考虑，因而在实际操作中必然引发矛盾。
最初的“部分选举”方案事前未作充分酝酿、未作细致准备、未征求干职工尤其是非坐庄者的意见，导致选举当场发生冲突，选举结果得不到落选者的认同。选举两年之后，将12人定为粮校编，此时局里尚有充足的资金分流他们，完全可将此问题解决，但因种种原因未进行“亡羊补牢”，等到20xx年纸包不住火时为时已晚。
所以问题的产生主要是局领导在操作上与决策上的一系列失误所致，引发矛盾的责任不在12人，现在客观上他们将被扫地出门，于情于理都说不过去。④留在机关对工作有益。
12人中，原干部身份者9人、职工3人、副股长以上者5人，进机关工作均在10年以上，平均年龄36岁。也就是说这12人是老资历的中青年，大部分是单位的业务骨干。
在现今局机关47人中（含此12人），有10人退养退线，“12人”事实上已大都顶替退养者，成为局机关的中坚力量。⑤商供粮物原本同属一个系统，都是计划经济的产物，我县原商业、物资、二轻等单位的人员均由财政统发工资，独粮食局机关人员不可以，有失公平。
⑥我市其他县市区粮食局机关均已解决此问题。据调查，南县、安化、沅江、赫山、资阳等县市区粮食局机关原也存在此问题，但现在所有工作人员的工资全部由财政拨款发放。
在如何“留”的问题上，有2种方式：一是吃“地方粮票”。即县编委将“12人”定为全额拨款的县属事业单位人员身份，留在局机关工作，工资进入统发中心，可比照原商业、物资机关人员安置模式进行；二是自然替补为公务员。
据调查，局机关5年之内将有10人退休（今年年底就有2个），可由“12人”逐步替补退休人员空出的编制。比较两种方案，第一种方案实际上只需县里承认，可行性较大；第二种方案牵涉到国家有关公务员的政策，起码需市级以上人事部门认可，操作难度较大。
六、加快改革步伐
1、迅速搭建工作班子，解决谁来搞的问题。建议领导小组办公室设粮食局，以粮食部门人员为主，抽调有关单位业务人员参加，组成精干高效的工作班子。此事宜在9月份解决。
2、迅速出台方案，解决怎样搞的问题。由于调研组已作了一定的前期准备，工作班子可在此基础上对调查建议进行修改完善，正式方案宜在10月上中旬出台。
3、搞好后勤保障，解决钱车的问题。由于改革涉及的人员多、企业多，情况复杂，任务艰巨，从清产查库到宣传发动到处理改革中的许多具体问题，无不需要有资金作后盾，县财政可先拨20万元作启动资金。
由于企业与职工分布在全县各个角落，搭车太慢不方便、租车太贵划不来，应当解决交通工具问题，建议平调一台公务用车或拨给相应资金。从整体与长远看，只要改革搞好了，钱、车只是小问题。
此事宜与工作班子问题一并解决。
4、明确部门责任，形成改革合力。除粮食部门外，粮改涉及到财政、劳动、建设、审计、公安、检察、法院、国土、房产、农发行、农行等部门。
粮改是事关全县改革、发展与稳定的大事，搞好粮改并非粮食部门一家之义务，其他部门也责无旁贷。建议由县政府牵头，召开有关部门负责人会议，对粮改中各部门的职责与任务一一予以明确，确保各部门心往一处想、劲往一处使。
各部门职责与任务宜在搭建班子时予以明确。附：课题调研组人员名单成员：胡文凯、刘德云（县委办） 胡雄伟（县政府办） 曹翰云、王文胜（财政局） 莫孟征、熊宁清（劳动和社会保障局） 龚 坤（国土资源局） 卢迎丰（房产管理局） 姚一平、王胜利（农发行） 胡妙之（粮食局） 编辑：胡文凯
