请愿权没有制度保障，是中国大陆现行宪法的众多缺点之一。这一缺点在1999年3月进行的修宪中仍没有涉及。在中国大陆，民众的请愿意识已明显增强。1999年4月法轮功弟子为要求天津市公安局释放法轮功成员，在北京请愿，就是典型的一例。请愿活动秩序井然，要求坚定，令政府上下大为震惊。因此，如何在制度上
保障请愿权，已成为刻不容缓的课题。无论在西方还是东方，请愿权都是一项古老的权利。在不同时代和不同社会制度下，请愿权的内容和范围有较大的区别。随着时代进步和社会发展，请愿权的内容和范围不断得到丰富和扩大。
请愿权在基本人权体系中占有重要的位置。请愿权既是一项表现自由权，又是一项参与治平权。每一个人在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望；
对于共同体事物和有关事项，享有要求有关机构受理和回答请愿的权利。在近现代社会，请愿权是国民行使和实现国民主权的一个重要方式。请愿权还是一项重要的和平抵抗权。在现代法治社会中，和平抵抗运动主要表现为请愿运动。加强请愿权理论研究和制度建设，对于未来中国的发展有着重要意义。
一、请愿权的性质和意义
正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系，有助于充分理解请愿自由权的特殊意义和特定价值。
妨碍请愿自由权意识发展的思想原因之一是现代社会许多人认为「请愿」属于具有封建色彩的观念。既然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游行、罢工等自由民主权利，就没有必要强调请愿自由。国民既然是主权的拥有者，就无需降格向国家机关「请愿」。此种观点实际上产生于对请愿自由权概念的误解。在封建国家，，臣民固然需要享有请愿权。在现代民主社会，国民同样需要享有向国家机关请愿的权利。在任何一个组织化社会中，无论其民主化程度多高，全体成员不可能参与每一项共同体事物的处理。管理专职化趋向决定公共机关的存续及其与民意的距离。请愿权的行使有助于缩短公共权力与民意的距离，并有助于克服公共权力异化的趋恶现象。无论在古代，还是在近现代社会，请愿都是民众表达意愿的基本方式之一。请愿自由权在基本人权体系中的特殊地位和作用是其它基本自由和权利所无法替代的。
请愿权与诉愿权的共同之处在于均为宪法所规定的公民权利，且均须具备书面形式。二者的主要区别在于：一，请愿的当事人在法律上通常无特定限制，国民对有关国家政策、人权保障和公共福利等问题均可向有关机关陈述希望，请求为一定行为或不行为。诉愿的当事人在法律上通常有特定限制，主要是权利受害人。二，请愿的事项范围在法律上通常无特定限制，请愿所涉事项范围广泛之至。诉愿事项范围在法律上通常有特定限制，主要是针对具体行政处分提出的。三，请愿一般没有期限和管辖限制，何时提出向谁提出通常有请愿人自己决定。诉愿在法律上有严格期限，且有管辖等级限制。
请愿对被提出机关有无法律拘束力问题，在学术界还存在模糊认识。过去一般人都认为请愿的被提出机关没有必须受理的法律义务。而诉愿对于被提出机关则有法律拘束力。诉愿依法提出后，被提出机关必须受理，且须作出裁决。随着请愿权意识的增强，请愿既然是一项基本权利，就应当承认请愿只要依法提出，对于被提出机关就有法律拘束力。请愿权包括获取回答或处理决定的权利。被提出机关有义务向请愿人通告处理结果并适当说明理由。此为请愿权不同于一般自由权的最重要特征。早在先秦时期，管子就强调指出：「请入而不出谓之灭」。民间有请愿或陈请时，政府应当及时答复。请入必出是请愿制度的重要原则。为保证请入必出原则的实现，就需要对请愿审理期限、方式等程序问题作出明确的法律规定。
对于请愿审查期限，法律上应当明确规定请愿受理机关必须于每月若干日审查请愿案件。请愿提出后，受理机关应在特定期限内审查完毕，不能允许拖延不理。
关于请愿审查方法，审查机关对于一些重大的请愿应当给予请愿者以充分说明请愿理由、目的和宗旨的集会。请愿审查过程应当尽可能保障请愿者的听证权利，更多的采取以听证会的方式审查重大请愿案。听证会不仅应保证请愿者代表到会，而且必要时要求请愿所涉及的有关行政当局到会，实行交互论辩审查方法。
向议会的请愿，即使是在闭会期间，也应得到及时的审理。议会应当设立受理请愿的常设机构。此机构在议会被解散期间也应承担受理义务，为下界议会审查工作做准备。
向行政机关和法院提出的请愿，被提出机关均应按照特定的审查程序进行审理和作出回答。过去，法院以司法独立为由不受理请愿的做法在西方一些国家也已发生变化。中国古代司法官员接受书面请愿和拦路诉求申请的做法有利于请愿人直诉愿望或直陈意见，可为现代请愿制度所借鉴。现代巡回法院制度的设立虽为便于公民所使诉愿权，但如能同时为请愿权的行使提供方便，则会发生更大的作用。
请愿虽然也是思想言论的表达，但此种权利与一般思想言论自由、学术自由和出版新闻等自由的区别在于请愿是向特定机关提出的，它产生受理机关受理和答复的义务。而一般思想言论自由、学术自由、出版新闻自由等不具有此种性质。如果公民的某种愿望或意见只是表达出来，而非向特定国家机关提出，则有关国家机关不负有审理和答复的义务。请愿权的特殊意义就在于「请入必出」，请愿人不仅要向有关机关提出请愿的途径和机会，而且享有被提出机关给予审理和答复的权利。
现代社会的许多问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革等都需要公民通过积极行使请愿权来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关国家机关非理不可。通过请愿活动，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事。请愿权作为一些重要的民主参政权已经越来越受到更多人们的重视。建立现代请愿制度成为衡量一国宪政民主发展状况的重要尺度。请愿权制度与诉愿权制度相比较，在保障人权和发展民主方面具有更为积极的作用。建立现代请愿制度应当是我国宪政发展的重要任务之一。
二、请愿权与国际人权法
在国际人权法上，承认请愿权是一项基本权利并予以保障，主要是第二次世界大战以后的事情。
1945年《联合国宪章》第十三章有关托管理事会的规定中涉及保障请愿权的问题。该宪章第87条关于大会及托管理事会的职权规定「会同管理当局接受并审查请愿书。」该条规定是针对托管地而言的。《联合国宪章》还未明确请愿权为一项基本的人权。联合国所受理的请愿主要还是来自托管地的请愿。当时非托管地的请愿问题还未引起重视。然而，没想到作此规定后，托管地和非托管地的请愿书如雪片般飞来，审查请愿成为联合国的一项重要任务。由于请愿件数太多，许多请愿都未
能得到及时审查。最后大会于1950年作出决议，强调请愿权是一项基本人权，并相应了加强了请愿受理机构的设置，成立专门审查委员会。［1］Hamphrey）的解释以及国际法学者的共识，请愿权可以从《世界人权宣言》有关意见及表达自由等条款中推出。尽管这样，不能不承认《世界人权宣言》中有关条款本应该更好地拟定。正如汉弗莱所指出，《宣言》有一些重要的遗漏，其中包括应受司法审判的权利、在国家一级的请愿权以及向联合国请愿的权利。［3］
《世界人权宣言》在请愿权问题上的疏忽后来由1966年《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》作了部分弥补。议定书规定，联合国人权事务委员会负责接受并审查个人声称因公约所裁任何权利遭受侵害而为受害人的来文。但该议定书仍未明文规定请愿权为一项基本人权。并且对来自个人的申请还限定须先运用国内补救办法，在国内补救办法悉已援用无遗的情况下才予以受理。
1970年联合国经社理事会通过的1503号决议被认为规定了是请愿权的权利。该决议比上述《议定书》前进了一大步。根据上述议定书，请愿权利仅仅适用于加入公约的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述性请愿只是为了说明情况，表明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。
1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》实际上起到了规定个人请愿权和国家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。
委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文之摘要。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了请愿权模式。如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》再次明确承认人民的请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。 1969年《美洲人权公约》第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受请愿书的条件，诸如国内救济原则、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规定不予接受的请愿。第48－51条规定请愿审理和报告程序。同《欧洲人权公约》相比较，《美洲人权公约》有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，《美洲人权公约》为请愿人提供了更为充分的请愿途径和机会。而《欧洲人权公约》则没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原则，只有在一切国内补救方法用尽后方可受理请愿。
1981年《非洲人权和民族权宪章》第56－59条专门规定非洲人权和民族权委员会受理请愿书的条件和程序。不过，同《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》相比较，《非洲人权和民族权宪章》在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受理的理由方面，《非洲人权和民族权宪章》的规定过于宽泛。如规定请愿书「不是用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织」（第56条第3款）。何谓「直接攻击」？请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中予以批判和谴责。如以「直接攻击」为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会被排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》均未限定请愿书的语言性质和矛头指向，而主要强调事实根据。对于显然根据不足或匿名的请愿则不予受理。同欧洲和美洲人权公约相比，《非洲人权和民族权公约》规定的不予受理的范围过宽，不利于请愿权的行使。
三、请愿权与中国宪法 1913年《天坛宪法草案》只是规定「人民依法律有请愿及陈诉之权」（第14条）。在请愿权保障方面，该宪法草案比临时约法明显倒退。草案制定者没有认识到请愿陈诉权为人的基本权利，其根源并非在于法律规定。对于此项权利，法律只能予以保障而不得剥夺。任何禁止或剥夺公民享有此项权利的法律均属恶法。请愿权作为一项基本权利是先于实定法律而存在的。而根据天坛宪草有关条文表述，似乎法律可以禁止或剥夺人民享有此项权利。在请愿受理机关问题上，天坛宪草规定国会「两院各得受理国民之请愿」（第46条），并规定国会闭会期间由国会委员会受理请愿（第53条）。这些规定明显受到日本明治宪法有关规定的影响。天坛宪草与临时约法相比，在议会请愿方面前进了一步，但在行政请愿方面却倒退了一步。
天坛宪草未提及国民向行政机关请愿的问题。
1914年《中华民国约法》在请愿权问题上受到临时约法和天坛宪草两方面的影响。该法规定：「人民依法律所定，有请愿于立法院之权」（第6条）；「人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权」（第8条）。在立法院职权方面，该法规定「收受人民请愿事件」为立法院职权之一（第31条第5款）。 1947年元旦公布的《中华民国宪法》仅规定「人民有请愿、诉愿及诉讼之权」（第16条），但未规定请愿受理机制。 当代宪政主义的请愿权制度通常对于请愿事项没有此种限制。至于请愿递交机关，请愿书既可以向立法机关和行政机关提出，也可以向司法机关提出。国民对于司法机关审判工作不满或有其他要求同样有权向司法机关请愿。司法机关有义务接受和审查国民的请愿。至于司法机关是否按照请愿要求纠正审判工作，这是司法机关的自由裁量权。不能因为请愿涉及审判工作，就认为干扰了司法独立。在一些先进国家，请愿达到一定人数时，还可以对司法判决进行公民投票。如多数通过，可撤销判决。［4］但1954年《请愿法》虽存在诸多问题，但在请愿制度化的道路上迈出了重要一步。 至于保障批评权和建议权的受理机制在宪法上未得到应有的重视。1982年宪法在规定立法机关和行政机关职权时，均未规定受理公民的批评和建议。此外，1982年《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》也未规定受理公民批评和建议的机关及程序。显然，恢复和增强请愿权意识和加强对请愿权的宪法保护，依然是中国宪政发展所面临的一项迫切任务。
我认为宪法应当明确写上「请愿权」概念并规定保障请愿权行使的基本制度。
其中包括请愿权行使的主体、对象范围、受理机关及其基本义务等。在宪法对此未修改以前，可以考虑先行制定一部《请愿法》。因为宪法规定保障公民提出批评和建议的权利，所以制定《请愿法》应当说是有宪法根据的。近年，各级立法机关接到的来自公民个人或大众的批评和建议明显呈现剧增趋势。这表明国民的宪法权利意识增强，民主参政热情提高。然而由于缺少明确的相关法律规定，受理机关及其受理程序基本上无章可循。批评人和建议人提出批评和建议后往往没有下文，有关机关是否审理，如何审理，结果如何，公众一概不知。由于缺少现代请愿权制度，公民的批评权和建议权实际上得不到保障，甚至因提出批评和建议而受到打击和歧视的现象也时有发生。因此，尽快制定《请愿法》，建立现代请愿权制度，是保障公民行使宪法权利的迫切需要。
四、请愿权与瑞士宪法
瑞士宪法除第5条有关于保障「人民的自由和权利」、「公民的宪法权利」等原则性规定外，有关请愿权的规定直接体现在第6条C款和第57条中。第6条C款规定「各州宪法系经人民认可，并可因绝对多数公民请求而予以修改」。这里的「公民请求」权利的核心内容是请愿权，但也包含公民投票权和公决权。公民可以通过请愿形式要求修改各州宪法，也可以通过投票方式或公决方式提出修改意愿。第57条，规定「请愿的权利受保障」。 瑞士宪法在请愿权问题上的规定的特点是将请愿权与全民表决权、提出要求权和人民创议权、向主管机关投诉权等紧密结合在一起。问题在于宪法第57条有关请愿权的原则规定在联邦法律中是如何得到贯彻和体现的。宪法有关联邦议会、联邦委员会、联邦办公厅、联邦法院的规定均未具体涉及请愿处理问题。请愿受理机关、受理期限、受理程序等问题在宪法中没有加以规定。只有在有关联邦委员会职权和义务的规定中涉及「投诉」处理。宪法第102条第2款规定，联邦委员会保证联邦宪法、法令、命令以及联邦各种契约的施行；主动或根据投诉采取必要措施使之得到遵守，但依第133条应提交联邦法院者不在此例。
从请愿受理机关的设置来说，瑞士联邦办公厅下设的法律处负责审查「公民创议」和「公民表决」提案的有效性。对于8万以上公民要求全民修改宪法的倡议，
联邦办公厅需在6个月内提交公民表决，征求公民对全面修改宪法的意见。对于部分修宪的建议，由联邦委员会递交联邦议会处理。根据瑞士《联邦委员会与联邦行政机构组织管理法》（1978年）联邦办公厅负责处理向联邦委员会提出的有关倡议和要求。
由于瑞士是实行直接民主制措施较为彻底的国家，有关州和其它地方的请愿事项在传统的「公民大会」上就可以提出并根据有关法律得到相应的处理。请愿人数达到法定要求时可在「公民大会」上直接进行表决。
五、德国的请愿权理论和制度
50年代德国学者曼哥尔特·克拉恩（Mangoldt
Klein）指出，请愿权是古代自由主义思想的产物。在古代，请愿权就已经被作为一项基本权利对待。请愿权概念不仅在法理上具有重大意义，而且在实践中越来越发挥重要作用。请愿权的行使越广泛和频繁，越能体现出民众舆论的真相。在德国，魏玛宪法曾规定国民请愿和国民投票制度。但一战后德国宪法却反而没有这方面的规定。此种现象受到曼哥尔特等学者的批判。马特恩（Karl
Heinz
Mattern）认为，由于缺乏国民请愿和国民投票制度，国民很难对代议制议会产生广泛的影响。由于请愿活动反映出社会舆论的要求，请愿权对于发展民主主义来说是极为重要的。劳巴尔（Reinhard
Rauball）也强调指出，在宪法上放弃有关国民请愿和国民投票的规定，不利于发挥国民对政府的控制作用。体现社会舆论的请愿权具有控制政府的功能。
在德国，请愿权学说的发展经历了由哲学理论向法学理论的转化。黑格尔、康德、费希特等哲学思想家都曾在不同程度上从哲学角度论述过请愿权问题。从叶尼涅克开始，法学家们逐渐将请愿权当作国民参见公共生活的重要权利对待。叶尼涅克的一般国家学认为，请愿权是一项积极的请求权。第一次世界大战后的法学家恩谢茨极力主张将请愿权上升为宪法权利对待。他认为请愿权既具有消极的性质（自由），有具有积极的性质（请求权）。当代法学家曼哥尔特等人努力倡导请愿权是具有能动性质的参政权利，请愿者享有要求官方对其请愿作出决定（回答、通知）的权利，这一观念已经深入人心。学术界的理论研究对于实定法逐渐产生了影响。
德国联邦议会议事规则第9章第113条规定，请愿的处理方法由议长或其代理人通知请愿人。此条规定便是在接受学界意见的基础上制定的。 德国联邦议会的请愿机构的组织体制由一局四科构成。中央事务局负责处理原则问题和请愿的事前审查会议的准备工作等；请愿第1科负责处理有关外务、内务、交通、国土计划、建设、都市建设等方面的请愿；第2科负责处理有关财务、经济、防卫、经济协力、总统府等方面的请愿；第3科负责处理涉及保健、家庭、老人、妇女、青少年、劳动、社会秩序等方面的请愿；第4科负责处理有关司法、邮政、电讯、联邦总理府方面的请愿。两德统一后，请愿急剧增加。每年联邦议会的请愿部门所处理的请愿约2万件。而该请愿部门人员只有70人。其中20人是学法学出身的高级公务员。随着请愿增加，请愿机构的组织体制将会得到加强。正如施克（R
Schick）所说：「现在有必要成立请愿第5科，根据情况还将出现第6科。」德国联邦议会请愿机构的扩大和人员补充已势在必行。
德国联邦议会的请愿处理程序主要由以下法律加以规定：1949年的联邦共和国基本法；1975年关于联邦议会请愿委员会权限的法律；1980年联邦议会议院规则；
1989年请愿委员会关于请愿和苦情处理的诸原则。这些法律中有关请愿处理的规定构成联邦议会请愿法体系。
德国联邦议会的请愿处理程序大致可分为以下环节：请愿登记；向请愿者表明受理确认；根据联邦议会管辖权所做事前审查，包括审查请愿形式和内容以及处理非请愿（明确不允许的请愿及不适宜由联邦议会审议的请愿）；由联邦议会议长托付请愿委员会或管理专门委员会；由委员会进行审查审议；作出有关请愿处理的本会议的决议；由联邦议会议长或其代理人向请愿者报告处理情况。这些环节大致体现在1970年议会规则中。1975年作了少许改革，主要是扩大了请愿委员传播管辖权。1975年改革反映在1980年联邦议会议院规则中。根据1980年规则，请愿委员会拥有请愿权处理的管辖独占权。就处理程序而言，依然包括登记、确认、分类、托付、审议、决定、通知诸环节。
德国联邦议会的的请愿委员会属常设机构，其地位由宪法作出规定（基本法第45条）。请愿委员会事务局在请愿处理方面，特别是事前审查方面发挥重要作用。 从1986－1989年的请愿处理情况来看，不能审查和受理的件数占总件数的35.5%。5年间总件数为63112件，其中不能受理和审查的为22412件。请愿总件数的64%成为受理审查的对象，即受到实质性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到形式性审查。所谓不能受理和审查的请愿也受到形式审查，主要由事务局负责。请愿处理机关的「诚实处理义务」越来越受到各方面的重视。
请愿处理结果要通知请愿者，并且必须说明理由。原则上受理机关负有就请愿处理结果说明理由的义务。 请愿委员会处理请愿的方式实行多数决定制，但委员会中的少数派还可以在本会大会上提出问题。这有利于确保实现请愿处理的实质化。如何保障少数者权利的问题引起请愿委员会和议会成员的重视。绿党于1987年曾提出保障少数者权利的问题，主张在委员会上失败的少数派意见也应得到议会的高度重视。
请愿如果作为法案向议会提出，该提案须有5%的议会议员署名。在德国，请愿经由议员联属而成为法案的事情是经常发生的。请愿的法案化制度有利于提高公众参与立法决策的程度和增进国民的民主参与热情。对于改善和加强立法机关的工作来说，请愿的法案化制度起到积极的促进作用。
六、日本请愿权的理论和制度
（一）日本请愿权理论
请愿权在人权体系中的法的性质在日本学术界一直未有定论。第二次世界大战以前，日本学术界对此项权利主要有两种看法。一是认为此项权利属于自由权。此说也称为自由权说。二是认为请愿权是一项受益权。此说也称为受益权说。二战后随着人权体系思想的丰富和完善，越来越多的学者逐渐将请愿权视作参政权的范畴。此为参政权说。如何认识请愿权的性质，关键在于怎样看待和划分基本人权体系。不同的学说观点反映出对基本人权体系及其分类的不同认识以及对不同种类权利的重视程度。
自由权说的主张者认为请愿权在本质上不仅是向受理机关要求受理请愿的权
利，更主要的是人表达意愿的一项不可或缺的基本自由。自由权说的代表人物田口精一教授认为议会制度发达的条件下，请愿权具有鲜明的自由权属性。议会制度、审判制度和行政救济制度愈发达，国民愈可以利用请愿权直接参与民主政治的运作过程。然而，即使请愿权可以作为直接民主主义的政治手段来行使，请愿权也不同于作为主权者的国民参与决定共同体最终意思的参政权。田口精一强调请愿权既超过了受益权的范围，也不同于参政权，而应当视其为一项自由权。此说实际上低估了请愿权在实现民主宪政方面的重大意义和作用。
受益权说的主张者在战前主要代表是美浓部达吉，他在《宪法撮要》（1930年第4版）一书中强调，请愿权的内容只包括要求受理的权利。战后受益权说的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授强调请愿权不仅是一项自由权，更主要的是一项自由权。在实践中，请愿通常表现为一般大众的政治行为，对于克服代议制的缺陷和发展直接民主主义固然有积极作用，但也不能因此视为参政权。杉原泰雄并不否定请愿权具有一定程度的参政权的功能或作用。但在基本权利分类上，他仍然主张将请愿权作为受益权对待。［6］
参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。［7］
如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
（二）日本请愿权制度的发展 明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。 1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时，元老院、太政官均拒绝受理国会开设运动提出的请愿书，理由是请愿不是建白，不符合建白受理规则。针对此事，自由民权运动的另一重要人物植木枝盛在《爱国志林》上发表文章论证「请愿的权理」。为镇压民众请愿运动，政府于1880年4月制定集会案例，将一切集会结社的批准权置于警察的专断下，从而进一步激化矛盾。同年，建白和请愿件数剧增，达到75件，是1867年以来件数最多的一年。同年11月，国会期成同盟在非合法的情况下于东京召开第二届大会。此时盟员已发展到13万人，形成强大的推动政治体制改革的力量，终于迫使天皇于1881年发布开设国会颁定宪法的诏敕。
从1868年建白政策确立，到1880年全国性请愿运动高潮，由建白规则发展成请愿规则已势在必行。这一阶段请愿权运动的发展表明，政府只有在国民强大的有组织的请愿运动的推动下才会作出让步。国会期成同盟组织近30万人的国会开设请愿署名运动对于推进政改发挥了巨大的作用。 第三阶段是从1890年到1947年。这是明治宪法下的请愿制度逐渐运转阶段。由于现代议会民主制度还未真正确立，在天皇主权体制下，国民请愿权的行使依然在不同时期受到政府不同程度的压制。特别是大正6年颁布的请愿令将请愿对象仅局限于行政作用领域，并禁止向天皇直诉。请愿令实质上将请愿等同于乱请，对诸多请愿行为和方式付以严厉惩罚措施。
第四阶段是从1947年现行宪法颁布至今。随着现代议会民主制的确立和发展，请愿权被认为是作为主权者的国民所固有的基本人权。在这一阶段，民主主义的请愿法体系逐渐得以确立，并同战前的请愿制度断绝了联系。但明治宪法下请愿制度的影响并非已完全清除。诸如议员介绍制度等显然反映出战前有关制度的影响。同战前相比，战后请愿制度使请愿权真正成为国民的参政权；在请愿方法方面，已「平稳」请愿方法取代过去「遵守相当敬礼」的方法；改变了过去不受理对司法审判的请愿的做法，法院成为受理请愿机关；根据现行请愿法则，请愿手续已经简化，便于请愿权的行使；扩大了请愿事项的范围，皇室关系和宪法修改等均已纳入请愿范围；废除和取消了各种罚则规定，确保请愿者无后顾之忧。所有这些成果，均是日本人民经过大半个世纪的斗争和努力所取得的。从明治维新时期争取言论自由和政治权利开始，到建立现代宪政请愿制度，日本人民付出的代价是巨大的，然而斗争成果也足以令人欣慰。同日本相比，中国从戊戌变法开始至今，已有100多年，依然距离建立现代请愿制度还有漫长的道路要走。其中，有许多沉痛教训值得认真总结。
（三）战后的日本请愿权制度
战后日本国宪法第16条规定，任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则、监狱法及其实施规则、地方自治法、都道府县市町村议会会议规则等法律中均有所体现。
1947年施行的《请愿法》明确规定了请愿方式、请愿书的提出、处置、处理和禁止差别待遇。请愿须已书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址。请愿书须向管辖请愿事项的官方公署提出。对天皇的请愿书须向内阁提出。请愿事项管辖公署不明时，请愿书可向内阁提出。请愿书若错递至非管辖官员，该官署须向请愿者指明所管官署，并将请愿书送付所管官署。所管官署须受理适法请愿，并诚实处理，任何人不因进行请愿而受到歧视待遇。
日本国会的请愿制度的特点之一在于对提出请愿书的严格限制。向参众议院的请愿须经议员介绍方能提出。请愿书由介绍议员签名盖章。请愿提出的议员介绍制度不利于民众请愿权的充分实现。此种制度在其他先进国家是没有的。未来日本请愿制度的改革恐怕首先要取消议员介绍制度对请愿权行使的限制。
日本参中两院均有审查委员会负责审查请愿书，经审查后方可由议会议决。委员会可以决定不将请愿交付议院会议议决。但如果有议员20人以上要求议决，委员会必须将请愿交付议院会议议决。各议院所采择的请愿如需转置内阁，则须送付内阁。内阁须将请愿处理经过每年向议院报告。
议长负责制作请愿文书表，并印刷后配付给各议院。请愿文书表须载明请愿者的姓名住所、请愿的要旨、介绍议员姓名、受理时间。数人联署的请愿须载明联署人姓名。同一议员若介绍数件同一内容的请愿，请愿文书表须载明各请愿者姓名及请愿件数。议长在分发文书表的同时须托付给适当的委员会。关于要求罢免法官的请愿，议长应托付法官追诉委员会。
议长将请愿文书表托付委员会后，委员会应将审查结果向议院报告。委员会决定是否需要将请愿交付议院的会议。如须提交议院会议，则应区别为应采择与不应采择。应采择的请愿，如须向内阁送付，则应作附记说明。对于委员会决定不交付议院议会的请愿，如果自委员会报告日始，7日内无议员20人以上要求向议院会议提交，则委员会的决定得以确定。至于陈请书，如议长认为必要，可送付适当的委员会参考。 日本地方自治法进一步将请愿权同地方全民投票制度相结合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共团体的住民对于条例的制定改废、事务监查、议会解散、议员和首长解职等事项享有直接请求权，在间接民主制中大量引入直接民主制要素。
2、关于监查的请求（第5条）50分之1以上有权者联名，其代表可向监查委员提出请求对公共团体事务等的监查。监查委员须直接公表请求要旨，进行监查。其结果须通知代表，并同时公表，并向议会及有关机关报告。
3、关于解散议会的请求（76－79条）有权者总数的3分之1以上者联名，其代表可向选举管理委员会提出请愿解散议会。选举管理委员会直接公表请求要旨，并付诸选举人投票表决。如过半数同意，的解散议会。
4、关于解职议员和首长的请求（80－84条）有权者1/3以上者联名，其代表者可向选举管理委员会提出请求解职议员和首长。选举管理委员会须在有关区域内直接公表请求要旨，并付诸住民投票。如过半数赞成解职，则有关议员和首长被解职。 自《地方自治法》施行至1978年3月，请求权行使件数在全国约2300件。其中最多件数为关於条例制改的请求；其次是关於首长解职请求；再次是关於监查请求和解散议会请求。
日本宪政经验表明，将请愿制度与住民公决制度相结合，是保证从宪政走向民主的重要途径。
七、结束语
对中国、瑞士、德国和日本的请愿权制度进行比较，可以得出以下几点结论：
1、完善中国请愿权制度的首要任务是要在宪法上明确规定保障公民的请愿权。在宪法没有修改以前，可考虑根据现行宪法有关公民建议权、批评权等权利的原则性规定，先行制定请愿法，使公民请愿权制度法制化。
2、应在各级人大常委会和各级政府建立专门的请愿受理机构，可将现行信访机构按请愿权保障原则进行组织、程序、人员、职权等方面的改革，使之成为符合现代请愿权制度所要求的请愿受理机构。
3、应大力改善实施请愿权的政治行政环境。将请愿权保障机制同直接民主特别是县市级地方民主的发展结合起来。在建立请愿权保障制度的同时，建立地方行政公决制度和公民投票制度，为21世纪中国民主宪政制度的发展奠定基础。
（原载《百年》1999年9月号）
1，参见Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,1969
6，杉原泰雄〈请愿权〉，载田上穰治编《体系宪法学辞典》，青林书院新社1968年 8，佐佐木总一《日本国宪法论》，有斐阁，1953年
请愿权理论和制度比较研究
