就业问题是伴随工业化、社会化大生产逐渐进入学术视野的，能否有效调控失业、促进就业关系到一个国家的经济发展、社会稳定及居民生活质量。为解决就业问题，各国政府纷纷采取经济和社会政策，保障和促进社会成员特别是那些难以通过市场机制自主就业的成员实现就业或再就业。劳动就业作为创造社会财富的重要源泉和人们参与经济活动的主要方式，无论是产生失业的原因还是充分就业的程度，一直都是西方经济学家关注和争论的重点。这些不同阶段的西方经济理论对就业保障制度的形成和发展起到深远影响。
一、西方早期经济学思想对劳动就业的认识
在西方早期经济学思想中，学者们对就业的认知和理解主要是劳动就业能够创造财富以及如何通过增加就业机会产生更多财富。十五世纪资本主义开始萌芽，重商主义逐步兴起且影响一直延续到十七世纪中叶，他们以增加货币财富积累为目的，主张强大的中央政府干预经济活动，鼓励增加人口和对劳动力的投入。重商主义者认为，造成失业的原因在于商品充斥与货币稀少并存，政府需要采取各种保护政策和宏观调控手段，为穷人提供就业岗位。受重商主义影响，当时的政府通过行政管理手段，制定相应的法律法规以保障就业水平。在经济不景气时，政府和公共舆论为确保就业，往往会向雇主施加压力，使其不得解雇工人。如，在斯图亚特王朝时期，为防止失业的发生，雇主在不赢利情况下也会被迫开工营业，甚至还要支付高额工资。但这一时期的就业政策是出于增加统治者财富的目的而制定的。
二、古典经济学对就业保障制度的影响
十七至十八世纪，以威廉配第为代表的早期古典经济学思想逐渐兴起，古典经济学者强调自利的经济行为。配第是宏观经济学的开拓者，主张政府尽量少地干预经济。他在《赋税论》中最早提出劳动决定价值的基本原理，还认识到教育和训练会使人的劳动生产能力出现差别。配第认为，应该雇用那些失业的人来修路、挖河道、种树、造桥、采矿和制造各种商品。从这个意义上说，配第是提倡在公共服务领域雇用劳动者，从而减少结构性、周期性失业的经济学先驱。
十八世纪下半叶，随着亚当.斯密揭示了市场经济可以通过自行调节的市场机制运行的规律后，经济学界在此后的两百年间开始了自由市场机制和政府宏观干预之间的争论，两种思潮的争论围绕如何促进经济发展、解决失业问题、实现充分就业而展开。亚当.斯密强烈反对重商主义的政府干预理论，并在《国富论》中阐述了经济人恩想，认为人们受一只看不见的手的支配，在追求个人利益时使整个社会获得最大利益;而将国家定位于守夜人角色，负责巩固国防，健全司法体系和建设公共事业。在生产劳动方面，斯密认为劳动是财富的源泉，国民财富的增加不仅取决于劳动生产率的提高，还取决于劳动者数量的增加。同时，斯密并不完全否认国家针对特定领域和情形进行有限干预的合理性和必要性。如，国家设计和管理税收体制，为公共支出提供资金或减少不平等，包括对弱势成员的保护等。斯密所处的时代是资本主义经济迅速发展的繁荣时期，因此，他对失业、生产过剩问题都未做出具体考虑。
斯密的自由市场机制理论先后得到古典自由主义、新古典学派、新自由主义货币学派、供给学派等的推崇和继承。十九世纪初期，英国古典政治经济学家李嘉图批判地继承了斯密理论，坚持经济自由主义，反对政府干预，主张废除《济贫法》，倡导通过个人努力摆脱贫困状态。李嘉图认为，市场机制的作用能使劳动供求达到平衡，价格制度会自动产生充分就业，而不会发生由需求不足和生产过剩造成的大规模失业，充分的生产和就业是常态化的，过剩仅是暂时现象。早期效用学派的代表人物、法国经济学家萨伊认为，供给和需求经常趋向平衡，只会产生局部失业，而不会有大规模失业，并提出萨伊定律，即供给会自动创造需求。
马歇尔把古典经济学供给分析和边际效用学派的需求分析加以综合，创立了新古典学派，形成一个以生产成本分析为中心的供给理论和以边际成本分析为中心的需求理论相结合的新经济学体系，同时提出自愿失业和摩擦性失业概念。新古典经济学派认为一个没有资源被闲置或被浪费的、均衡的市场，就会是一个充分就业的市场，所以要解决失业问题首先要解决劳动力市场竞争不充分问题。正是在十九世纪中叶至二十世纪初，私人职业中介组织相继出现，此后许多国家开始建立免费的公共就业服务机构，促进雇主与求职者的联系，填补岗位空缺。
三、凯恩斯学派国家干预理论促进就业保障制度的发展
十九世纪末，工业革命和城市化的负面效应开始显现，失业和贫困引发的社会问题越来越严重，古典经济学、自由主义经济理论无法解释和解决当时社会的现实问题，使人们对这些理论产生怀疑。先是马尔萨斯、西斯蒙第从需求不足角度出发，对单纯依靠市场解决经济问题提出质疑。马尔萨斯将失业和贫困归结为人口过度增长和资本主义生产方式下的有效需求不足。马尔萨斯认为，增加非生产性消费可以增加有效需求，并建议政府增加用于公共事业的支出。他指出:在目前我们致力于帮助工人阶层的时候，非常重要的一点是知道雇用工人从事修路及其他公共事业劳动等是一个好的办法。西斯蒙第虽然同为古典经济学的继承者，但他倡导政府干预，否定市场能自发达到均衡的理论。西斯蒙第看到经济危机下失业严重的英国，认为造成失业的原因是单纯的市场竞争只重视经济效率而没有兼顾公平，倡导由政府干预失业。
到上世纪三十年代，资本主义世界经济危机持续发生，积累的巨额财富迅速消失，社会中充斥着失业者，生产力遭到极大破坏。英国经济学家凯恩斯在理论上否定萨伊定律，并在《就业、利息和货币通论》中提出国家干预主义的宏观经济理论，提出由政府通过税收、利率、政府投资等手段对经济实行调节，以实现充分就业，促进经济增长。凯恩斯认为，社会的就业总量决定于社会总需求和总供给价格之间的变化，社会有效需求的不足将导致非自愿性失业。凯恩斯将国家经济干预和调节的范围扩大到再分配领域，主张用累进税来缩小收入分配差距，增加消费需求，促进充分就业。凯恩斯从维持再生产的连续性角度提出国家应采取财政政策和货币政策及财政转移支付等手段以实现充分就业，这为政府促进就业和提供就业保障奠定了理论基础。凯恩斯在承认存在马歇尔的摩擦性失业和自愿失业的同时，提出还存在第三种失业即非自愿性失业，认为只要消灭非自愿性失业，就可以实现充分就业。在凯恩斯看来，一个存在大量失业的社会，不仅无法充分利用其生产能力并创造出最大化的商品和劳务，而且失业人口自尊心的丧失和饥饿足以威肋、到社会的存在，所以社会改良的首要条件就是消灭失业。1933年，美国总统罗斯福按照凯恩斯主义理论，实施干预经济的新政以期摆脱危机，其中包括通过大规模实施公共工程以增加就业机会。1944年，也是在凯恩斯主义影响下，英国政府发表嫩业政策白皮书》，提出政府承担维持高度和稳定的就业水平为其主要目标和责任。随后，澳大利亚、加拿大和瑞典等国家宣布将实现充分就业作为战后施政的主要目标。
由于凯恩斯理论中存在不可回避的缺陷，一些经济学家试图继承、补充和完善他的经济思想，其中以萨缪尔森为代表的新古典综合派(后改称为后凯恩斯主义经济学)将新古典经济学的市场调节理论与凯恩斯的国家干预理论结合，认为由于劳动力市场是不完全竞争的市场，因此失业与岗位空缺并存的结构性失业是现代发达国家常见的现象，其原因归结于产业结构的剧变、就业市场供给与需求的信息不对称、地区经济发展不平衡等。为此，解决失业问题不仅要采取宏观的财政政策和货币政策，还必须依托劳动力市场和社会政策来实现充分就业。[A]如，通过发展就业服务机构，开展就业指导、职业介绍等业务，帮助失业者及时了解劳动力市场需求，实现供求双方信息对接;政府投入公共财政资金对失业者进行再培训，提高他们的文化素质和技术水平，使其能够获得更多的就业机会;制定促进劳动力在不同区域流动的相关政策，等等。
四、当代西方经济理论中有关促进就业的政策主张
上世纪六十年代，二战中经济遭到重创国家的国民财富增长速度远远大于劳动、土地、资本等传统要素的耗费速度。为破解这一难题，以舒尔茨为代表的经济学家提出人力资本理论。舒尔茨认为，人力资本是投资在劳动者身上的一种资本类型，它的价值是以劳动者的数量和质量，即劳动者的知识程度、技术水平、工作能力以及健康状况来体现和计算。人力资本质量的提高能够在很大程度上促进现代经济增长水平，改善穷人福利的决定性生产要素不是空间、能源和土地，而是人口质量的改善和知识的增进。他据此提出的政策主张包括:政府应承担人力资本投资的大部分费用，特别是资助农业劳动力向城镇转移;增加对劳动者的教育、培训及与此相关领域的投资，尤其重视低收入者的人力资本投资，防止人力资本的闲置和老化。舒尔茨关于人力资本的投资理论促使劳动力市场政策由消极转向积极，从而使政策由保障失业者生活为目标转变为以充分开发利用劳动力资源为目标，最终解决失业与职位空缺并存的结构性失业的矛盾。
二十世纪七十年代，西方国家经济纷纷陷入失业与通货膨胀并存的滞胀危机，凯恩斯的理论和政策主张受到质疑与批评，供给学派、货币主义学派等经济自由主义流派开始倡导福利的市场化供给，反对政府干预。供给学派于上世纪七十年代中期在美国出现，主张通过减税和完善劳动力市场来促进就业，里根推行的经济复兴计划主要依据的就是供给学派的论点。货币学派的奠基人和主要代表人物弗里德曼继承和发展了新古典综合学派结构性失业理论，提出自然失业率概念，所谓自然失业率指在没有货币因素干扰的情况下，劳动力市场和商品市场自发供求力量发挥作用时应有的处于均衡状态的失业率。也可以说是充分就业时的失业率。这种失业在经济衰退时期和繁荣时期都会存在，它包括自愿失业和摩擦性失业。货币学派经济学家认为，就业水平应取决于劳动力市场的一般条件，而不是政府的就业措施，政府对失业的治理政策只是暂时的，而不具有长期效果。但政府也不是对解决失业无能为力，政府可以通过使用劳动力供给管理政策改善劳动力市场，减少自然失业率。他们提出的具体就业政策包括:建立和完善就业培训、咨询和指导机构，为失业人员提供及时而准确的就业信息，加强就业的咨询和指导;对就业工人和失业工人进行岗位培训，以提高其再就业的能力;用减税的办法鼓励企业为就业工人进行再培训;改进和进一步完善失业救济制度和最低工资标准制度;政府对失业率高的地区提供工资补助，对环境差、工资低的就业部门和岗位给予特殊津贴，以减少不愿从事艰苦和低工资工作所产生的自愿失业等。这一阶段，各国促进就业的政策呈现出从宏观向微观转变的特征，更加侧重于劳动力供给。
二十世纪八十年代初，面对自由主义经济学者对凯恩斯学说的攻击，埃德蒙费尔普斯、斯蒂格利茨、曼昆等经济学家坚持不完全竞争和价格、工资刚性等凯恩斯主义的核心理论观点，同时借鉴微观经济学中的利润最大化原则和新古典宏观经济学的理性预期假设，弥补凯恩斯经济学的一些缺陷，在西方经济学界逐渐形成新凯恩斯主义经济学派。新凯恩斯主义者发展了效率工资、隐含合同和局内人局外人等多种模型，进而研究了各类市场，着重解释劳动力市场的工资粘性及其引发的失业等非均衡现象。新凯恩斯主义认为，市场经济条件下政府干预具有稳定经济的积极作用，政府采用相应的政策对经济进行干预的同时，也应更多地考虑长期失业者的利益，利用社会政策手段为他们提供更多的就业机会，避免由于市场机制不完善而引起的经济周期性波动和失业。2008年，国际金融危机爆发后，很多国家利用多种政策手段，增加政府开支，减缓经济衰退，为企业和雇员提供岗位补贴和社保补贴，以稳定就业。
五、结语
一直以来，西方经济学理论从对劳动、就业作用的认识发韧，到将就业作为衡量经济发展水平的重要指标之一，再到围绕政府是否应采取干预经济手段促进就业，争论从未停止。虽然受到不同经济理论的影响，但各国在一定历史时期都实施了不同的就业政策措施。随着理论探讨逐步深入，国际社会对保障就业的认知己逐渐达成共识，各国政府不但把治理失业、促进就业作为施政的重要目标，而且通过立法，明确政府责任，规范市场行为，保护困难群体，注重运用综合性的社会经济政策解决就业问题，使就业保障的内涵和外延不断扩展。
我国二十世纪九十年代中后期，针对国企下岗职工开展的再就业培训、就业援助可以说是就业保障制度的最初形式。此后，从2002年开始采取一系列积极就业政策，向就业困难群体提供各项就业保障，包括免费为下岗职工提供再就业培训，鼓励企业聘用下岗职工并提供岗位补贴和社保补贴，对自主创业者给予税收优惠，开发公益性岗位并优先安置就业困难群体，等等。这些政策和措施对促进就业产生了积极效果，尤其是2007年业促进法的颁布实施，使我国促进和保障就业的政策体系更上升到法律层面。我国提出把解决好就业问题作为经济发展的优先目标，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，通过稳定经济增长和调整经济结构增加就业岗位，建立经济增长与扩大就业联动机制;综合运用财政、税收、金融、产业等各项经济调节政策促进就业，通过税收优惠、社会保险补贴、小额担保贷款等扶持性政策，鼓励企业更多吸纳就业;通过职业介绍、职业培训、职业指导、就业援助、开发公益性岗位、提供公共就业服务等一系列社会政策，保障困难群体尽快实现再就业。当前，我国进入经济转型期，工业化、城镇化、信息化及产业结构调整不断加快，同时还受到全球化等外部因素深刻影响，存在一定程度的就业压力。为此，通过梳理西方经济学中就业保障思想，可以吸收其有益部分为我所用。
