摘要：国家玉米收储政策的改革，给我国玉米主产区带来了许多新情况、新问题。玉米价格下降、农业生产风险加大，规模经营放缓等情况连续出现，有些地方问题严重，不仅造成种植玉米收益下降、农民收入减少，甚至影响到种植业结构调整和现代农业发展。这些情况和问题将会给我国现代农业发展带来新的困难与挑战，亟须加强对玉米加工业的重点扶持，支持农村一二三产业融合发展，明确马铃薯主粮化地位，解决好玉米收储政策改革带来的返贫问题，在处理好改革与发展关系的基础上加快农业结构调整，保持政策的稳定性、连续性、透明性、及时性，保证玉米收储政策改革顺利、平稳进行，以达到改革的目的和效果。
关键词：玉米收储制度改革；新情况；新问题；应对策略
中图分类号：F323.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）07-0038-06
玉米收储政策改革是我国农业供给侧结构性改革战略的重要组成部分，是今后一段时期我国“镰刀弯地区”①农业经济改革的重中之重。我国从2016年开始在“镰刀弯地区”实行玉米收储政策改革，对玉米价格实施“市场定价”与“价补分离”相结合的机制。吉林省作为“镰刀弯地区”重要的农业大省，调整优化产业结构，厚植农业农村发展优势，加快创新驱动力度，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，推进农业供给侧结构性改革责无旁贷。2016年以来，吉林省在实施玉米收储政策改革、提高农业供给体系质量和效率、适应市场需求的过程中发现，这一改革也带来了许多新情况、新问题，同时，这些情况和问题也是“镰刀弯地区”在推进玉米收储政策改革中遇到的共性问题，将会给我国现代农业发展带来新的困难与挑战。这些新情况、新问题在今后的粮食收储政策改革和农业现代化推进过程中，必须首先解决，而且必须解决好。
一、改革出现的新情况
适应农业供给侧结构性改革，在“镰刀弯地区”实施玉米收储政策改革很必要，也很及时，但是广大的东北地区准备不充分，“三农”发展为此受到了影响。调查显示：2015年国家玉米临储价格的调整以及农资补贴的按比例下发两项政策的实施，使吉林省长春市农民人均减收600余元②，对种粮大户、家庭农场、农民合作社的影响更为明显。2016年，吉林省调减籽粒玉米面积332.58万亩。其中，农业部门落实调减籽粒玉米面积252.58万亩，畜牧部门落实调减籽粒玉米面积80万亩。③吉林省调减的籽粒玉米只占全省玉米播种面积的5%，虽然数量不多，但是影响很大，出现了许多新情况。
1.玉米价格过低，加大农业生产风险
1997年国家对玉米实施保护价收储政策以来，玉米的市场价格总体上呈现出一路上涨的态势，到2015年玉米价格达到顶峰。伴随着长达18年粮食收储政策的实施，国内农产品价格持续上涨，在国家鼓钚滦团┮稻营主体发展政策的推动下，新型农业经营主体在粮食主产区争抢流转耕地的现象普遍发生。随之而来的是，耕地流转价格不断飙升，吉林省很多县（市）生产粮食的耕地流转租金每亩超过600元④，不仅高于粮食的每亩纯收益，甚至高于粮食的每亩物化成本。长期临储价格收购，导致农用地流转租金过高，农业成本上升，农业风险加大。在农业高成本已经形成的背景下，降低或取消临储价格，导致玉米市场价格过低，甚至接近耕地流转价格，加大了农业生产风险，对于农业供给侧结构性改革极其不利。
2.政策和市场两方面因素造成规模经营进程放缓，影响农业现代化建设水平
吉林省土地流转之后，绝大多数种植的是玉米。玉米生产总量不断增加的原因主要有以下几个方面。一是地处世界黄金玉米带。吉林省玉米产量高，玉米总产位居全国第四位，单产位居全国第一位，玉米总产量已经跃上500亿斤的台阶，单产已经接近800公斤/公顷；适宜玉米种植的空间广泛，吉林省玉米播种面积占全省种植业播种面积的70%以上。二是种植玉米技术过硬。吉林省长期种植玉米，大部分农业技术研究、开发都是围绕玉米开展的，其耕作技术、种子技术、肥料和农药使用技术等都非常成熟。三是玉米生产适宜规模化经营。玉米大范围的种植适合农业机械化，目前全省玉米耕种收70%实现了农业机械化。四是国家临储价格保护性收购，粮食补贴支持玉米种植。
与此同时，农村各项改革可能会导致要素价格的攀升，并进一步导致要素配置使玉米种植成本上升。例如，广大农村正在开展的土地“三权分置”可能会大幅度提高土地的交易成本和租金价格。农村土地确权登记颁证，跟我们理解的降低成本、促进供给，或者促进创新并不是完全吻合的，反而可能会增加土地成本。随着玉米临储政策改革的深入进行，情况更是发生了很大变化。从2015年降低玉米临储价格，到2016年全面取消玉米临储价格收购，玉米价格出现断崖式下降，2016年10月吉林省有些地方新玉米价格仅为0.96元/公斤。⑤种植玉米效益的下降导致土地流转速度出现负增长，2017年吉林省广大地区，农户开始降价进行耕地流转，降价幅度相当惊人，有些县（市）耕地流转租金降为每公顷1000元⑥，甚至出现了耕地零费用流转的现象。新型农业经营主体退租流转土地的现象也开始出现，这很不利于新型农业经营主体培育、农业规模化经营和农业现代化发展。
3.玉米播种面积的调节，带来新的供需矛盾
吉林省玉米播种面积占粮食播种面积的80%，调减下来的玉米相对面积不大，只占2015年全省玉米播种面积的5%，但是绝对面积却达到300多万亩，相当于一个中等粮食产量县（市）的粮食种植面积。调减如此大规模玉米种植面积改种其他作物，是玉米调减农户面临的困难。长时间种植玉米的耕地改种其他作物，农民有些迷茫，农村干部也不知所措。2016年吉林省多个县（市）没有玉米退出后的种植指导意见，导致农户盲目种植，促使农业新增品种产量大幅度增加，但是价格下降，造成农民收入减少。作者实地调查显示，2016年的玉米种植面积调减，造成种植业效益下降。一是改种香瓜和西瓜的农户收入减半。由于香瓜和西瓜面积大幅度增加，产量也大幅度增加，2016年8月份吉林省西瓜价格仅为上年的一半不到。二是种植绿豆和花生的农户收益也有不同程度下降。吉林省西部地区是杂粮、杂豆的主产区，2016年部分调减下来的玉米面积种植了绿豆，使得绿豆种植面积达到2015年的2倍多，一个地区比上一年多2倍的产量，产生了新的供需矛盾，绿豆价格大幅度下降。 同时，玉米种植面积调减，造成农民心理失衡。一年的收入减少挺一挺就会过去，但是，按照“镰刀弯地区”玉米播种面积调减目标，2017年还会继续调减玉米种植面积，而调减下来的耕地，只有大的种植方向，调减玉米播种面积之后种植结构调整困难很多、障碍很大，具体到每个农户及农业经营主体都不清楚应该种植什么。被调减的玉米种植户认为国家不管他们了，社会可能出现新的矛盾，甚至会出现动荡。
此外，由于资源禀赋的差异，吉林省东部山区、中部平原、西部风沙盐碱地种植结构调整的方向存在较大差异，整个“镰刀弯地区”的差异则更大，因此需要科学区划，因地制宜。而且，由于2016年种植其他作物品种的出师不利，加上国家政策的变化（市场定价、价补分离），吉林省每亩玉米补贴126元，每市斤补贴最多到0.12元，让农民感觉到还是主粮市场收入稳定，来之不易的玉米种植面积调减，可能会付诸东流。⑦
二、改革带来的新问题
“十三五”之前，我国粮食政策促进农民收入不断增加。从2004年国家取消农业税开始，国家对农业的补贴不断增加，到2015年吉林省平均每公顷补贴金额达到2200元。与此同时，国家出台玉米收购保护价以及2008年开始的东北地区玉米临储价格收购政策，让玉米价格一路走高，农民收入也连年增加。2005―2016年的《吉林统计年鉴》显示，吉林省农民纯收入由2004年的3000元，增加到2015年的10776元，连续12年保持2位数增长。然而，从“镰刀弯地区”调减玉米播种面积到国家玉米临储政策改革的实施，带来了一系列新问题，这些新问题是不能忽视的，也是必须要解决的。
1.当前的国家粮食政策让玉米价格持续走低，种植玉米收益持续下降
一是临储价格的变化让种植玉米收益下降。2014年国家临储玉米价格维持上年水平，即以吉林三等玉米收购1.12元/斤为基准，2015年国家玉米临储价格为1.00元/斤⑧；2016年国家全面取消玉米临储价格。调查显示，2016年年底到2017年春节，吉林省玉米标准水（14个水）价格1400元/吨，扣除水分，实际价格只有每市斤0.5元左右，最低价格达到0.48元/斤，仅仅是2015年价格的一半左右。⑨二是取消单项的国家粮食补贴。根据《财政部、农业部关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，我国从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（以下简称农业“三项补贴”），将“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，旨在解决农业“三项补贴”项目资金“碎片化”问题。其中，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴资金和农作物良种补贴资金，统筹整合为耕地地力保护补贴资金，支持耕地地力保护；将20%的农资综合补贴资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。⑩在玉米收储政策和补贴政策的双重作用下，种植玉米的收益持续下降。
2.受玉米政策调整的影响，农民收入开始走低
随着2015年开始的国家玉米收储政策的调整，种植玉米收益下降，粮食主产区以种植业尤其是以种植玉米为主的农户，可支配收入结束连续10年之久的两位数增长，增速开始下降，变成一位数。2016年国家全面取消玉米临储价格收购，使得玉米主产区农民收入出现断崖式下跌。一是种植玉米仍然是目前种植业最省事、最赚钱的产业。尽管不断地调减玉米播种面积，玉米种植面积还是粮食主产区种植业面积占比最大的。调减玉米，农民收入将会减少。二是玉米价格降低，农民收入减少。传统经济结构影响持续存在，导致经济出现畸形增长。吉林省玉米播种面积占粮食播种面积的80%，而农民收入的70%来源于种植业。2015年国家玉米临储价格调整以来，粮食主产区农民人均收入连续减少，种粮大户、家庭农场、农民合作社的收入减少更为明显。2016年吉林省玉米价格急剧下降，实际价格只有每市斤0.5元左右，最低价格达到每斤0.48元，仅是2015年价格的一半左右，只此一项就造成农民减收四分之一。
3.玉米收储政策改革持续发酵，玉米播种面积将会加剧减少
玉米是保证国家粮食安全的主要粮食作物。此次玉米调减及“价补分离”政策，对产粮大省的影响比过去任何一次政策调整都大。一是按照国家对“镰刀弯地区”的要求，调减玉米播种面积。吉林省在各级政府、农业部门加大政策落实力度的推动下，逐渐减少玉米播种面积。吉林省农委统计显示，2016年籽粒玉米面积5567万亩，比上年减少332.58万亩，2017年仍然调减300公顷玉米播种面积。二是玉米收储政策改革，引导新型农业经营主体调减玉米播种面积。调查显示，2016年玉米价格已经降至流转耕地种植玉米的成本（每斤0.7―0.75元）以下，2016年秋收后，许多农民合作社、种粮大户开始退租流转的耕地，表示2017年不继续种植玉米了，一些家庭农场也开始削减玉米耕作面积。目前来看，具有承包权的农户种植玉米的效益仍然可观，按每公顷玉米15000斤产量计算，纯利润可以达到3000元左右。但是，对于依靠流转土地经营的种植大户和家庭r场来说，每公顷3000元的收入还不够土地流转费用，他们只能放弃玉米种植，严重者放弃土地流转。
4.此次玉米价格下降，对部分贫困人口脱贫影响较大
按2016年12月份的新玉米价格，每市斤比2015年降价0.2元，每亩按1000斤计算，减少收入200元。对国家级贫困县镇赉县代珠村的调查显示，全村现有农户324户，人口1030人，现有建档立卡贫困户142户，贫困人口437人，耕地面积11460亩，人均耕地面积11.1亩，其中人均种植玉米耕地面积为7.5亩，人均减收1500元。这种收入减少的是纯收入，增加了脱贫难度。应该说明的是，玉米调减播种面积对贫困地区的直接影响与对其他地区的影响区别不明显。从贫困原因来看，一是由于缺少劳动力致贫的，自有耕地已经流转，调减玉米播种面积与其本身没有关系，只是玉米价格下降，耕地流转费用会有所降低，收入会有所下降；二是由于其他原因致贫的，如果缺乏必要的引导，可能会出现跟风种植，种植结果或好或坏，不能确定。 三、应对新情况新问题的几点建议
玉米收储政策改革是农业供给侧结构性改革的重要组成部分，有利于落实农业新的发展理念，加快推进农业转型升级，实现农业发展动力转化，优化农业产品结构、生产结构和区域结构，提高农业质量效益和竞争力，促进农业提质增效；有利于加快补齐农业发展的短板，增加市场紧缺农产品的生产，不断延长农产品的产业链、价值链，使农民有更多的收益。但是，在短期内我们必须面对玉米收储政策本身变化带来的阵痛，制定相关措施，应对改革带来的新情况新问题。
1.保持政策的稳定性、连续性和透明性
推进玉米收储政策改革，需要调减玉米播种面积，就应该义无反顾地坚持下去，哪怕是要经历阵痛期。一是保持政策的稳定性。每一项改革都需要基层干部去工作。国家层面的政策一定要稳定，不然，朝令夕改会让改革事业无法顺利有序开展。二是保持政策的连续性。必须要清楚目前最重要的是，坚持玉米收储政策改革，要在确保粮食安全的前提下，调减玉米播种面积。既然要逐渐与国际市场接轨，就坚持调减下去，直到价格与国际市场接轨：首先在“镰刀弯地区”坚持长期调减玉米播种面积政策；其次坚持长期实施玉米收储改革政策。三是保持政策的透明性。加大宣传、培训和推广力度，让广大农民及新型农业经营主体清楚、明晰国家玉米收储政策改革及玉米调减政策的内容、执行时间和范围。此外，要第一时间把玉米收储政策的变化传达给农户和新型农业经营主体，让他们有时间理清政策变化的实质内容，相应地调整自己下一步的生产计划，做出应对措施。
2.加强对玉米加工业的重点扶持
玉米收储政策改革及调减玉米播种面积最重要的目的是解决玉米产量相对过剩、库存饱和的问题。而解决玉米库存饱和问题最好的方法是大力发展玉米加工业。通过发展玉米加工业，既可以快速去库存，又可以带动玉米产业稳定发展。经过30多年的发展，吉林省玉米加工能力不断提高，已经超过200亿斤，居全国第二位。但是，由于研发能力不足导致精深加工比重低，附加值低。特别是近些年，受产能过剩、产品市场需求低迷、原料价格居高不下、产成品价格下行压力增大等多重因素的影响，吉林省玉米加工行业持续亏损。这个行业一旦垮掉，受害的不仅仅是企业和农民，每年需要加工转化的200亿斤玉米最终还要由国家收储，将会增加中央财政负担。为了促进主产区玉米加工业健康发展，夯实农村一二三产业融合发展基础，国家有关部委应该加强研究，出台相关政策，支持粮食主产区玉米加工业发展。一是实行有保有压的宏观调控政策。大力支持玉米主产区发展食品加工、饲料加工以及拥有自主知识产权和核心技术的精深加工产业，降低国家收储和调运成本，推进主产区玉米加工业尽快步入良性发展轨道。严格控制主销区新上扩能项目，这样既有利于消化过剩产能，也可避免行业无序恶性竞争。二是坚持国家玉米临储政策改革，尽快实行玉米目标价格政策，兼顾地方政府、农民、加工企业三者的利益。三是适度增加东北地区燃料乙醇的生产能力。允许东北地区各省通过技改将部分食用酒精产能转为燃料乙醇产能，并给予相应补贴，通过加大燃料乙醇加工量，消化玉米库存，缓解加工企业压力，把乙醇汽油试点区域扩大到京津冀地区，逐步在全国范围内推广应用。四是大力支持玉米主产省玉米生物质能源加工的研发和重大建设项目，为确保国家的粮食安全、能源安全开辟新途径。
3.扶持农村一二三产业融合发展
玉米播种面积调减之后，要及时调整现代农业发展政策，避免粮食主产区因为主粮产业变化而引起一系列不稳定问题。玉米调减后促进农业发展的重要措施是扶持农村一二三产业融合发展。一是扶持发展农村合作经济组织。制定扶持发展农村合作经济组织的政策，在财政、税收、金融等方面加大扶持力度，推动发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，充分发挥带动农户、对接企业、联结市场的功能。鼓励农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，发展规模化生产和产业化经营。二是推动工商资本下乡。以国家层面出台政策，鼓励和引导工商资本重点投资发展种苗、饲料、储藏、保鲜、加工、购销等适合企业化经营的环节，为农业生产注入新的要素，与农民在一个产业链条上合理分工、互利共赢。同时，加强对工商资本的准入和监管，制订具体办法，坚决制止“非农化”“非粮化”。三是扶持完善农业社会化服务体系。建议国家出台扶持农业社会化服务体系的相关政策，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，解决一家一户办不了、办不好的问题。健全农村物流服仗逑担支持大型农产品批发市场、集配中心和终端网络基础设施建设，完善服务网点，提高流通效率。
4.早日明确马铃薯主粮化地位
明确马铃薯主粮化地位，促进主粮结构调整，是实现我国粮食安全的又一项重要保证。传统主粮地位无法撼动，扩大马铃薯种植面积，发展马铃薯产业应该在捍卫传统主粮的基础上进行。马铃薯地位的提升，并不意味着取代传统主粮。西方国家及联合国都已经把马铃薯纳入四大主粮，马铃薯全粉可以储存15年，作为食品添加成分，马铃薯淀粉目前可以达到30%左右。国家粮食主产区也是国家马铃薯主要产区，肩负着保障国家粮食安全的重任。一是顺应世界四大主粮的趋势，适应国家实施马铃薯主粮化的发展战略，明确主管机关，增设管理部门。二是针对马铃薯出台支持政策，加大对马铃薯主产区的政策支持力度，补贴农民、扶持合作社、支持马铃薯加工业发展。三是制定马铃薯产业发展规划，明确发展目标，实现规划总体控制发展，进行品种区划，设立马铃薯主粮产业示范区。四是推进马铃薯产业科技进步，研究加工技术、工艺，增加适销对路的加工新品种，进行主粮食品开发，为马铃薯主粮化做好准备。五是整合同类马铃薯及其加工产品、主粮化产品品牌，倾力打造具有地理标识和地域特色的享誉全国（世界）的知名品牌，形成有市场、有竞争力的自主品牌。
5.解决好玉米收储政策改革带来的返贫问题
在玉米收储政策改革及播种面积调减过程中应当关注精准扶贫问题。一是由于政策变化给贫困人口带来的收入减少，应由国家统一出台相关政策加以解决。具体的减少额度由当地政府聘请第三方进行测算，以保证数据的正确性，并且根据年度玉米价格变化进行调整。二是粮食主产区的国家级贫困县贫困人口的承包地玉米播种面积的调减，应该尊重当地贫困户的意愿，主动调减的给以鼓励，不调减的予以尊重。三是贫困地区的农业结构调整要因地制宜、量体裁衣，尽可能在没有贫困人口或者贫困人口较少的乡镇进行。四是针对贫困地区、人群缺乏农业实用技术的现状，制订实施科技扶贫计划。立足地区特色和农业农村农民发展实际，围绕各县（市）发展定位，以实施科技扶贫项目、建设农业科技园区和培育农业龙头企业为重点，加强贫困地区的科技能力建设。 6.借此改革时机加快农业结构调整
一是调整农业区域结构。立足于不同区域的r业资源禀赋、产业基础，以资源稀缺性、产品唯一性、品质独特性为导向，优化农业区域生产力布局。以吉林省为例，其东中西部地区自然条件不同，农业地域特征鲜明，农产品品种差异也较大。西部地区生态脆弱，应重视大力发展节水农业、生态农业和特色农业，着力培育区域特色杂粮、杂豆及草原畜牧业农业品牌；中部地区是黄金玉米带，还是要以玉米种植业为主，同时兼顾水稻生产和农业畜牧业发展；东部山区、半山区，降水充分，适合发展大豆、水稻及林下植被。此外，应发挥农业补贴、价格调控、金融支持、政策保险等政策手段的引导作用，鼓励支持各地结合实际培育区域地标产品，壮大具有区域特色的农业主导产品和品牌，调整优化农业结构。
二是调整农业品种结构。农业品种结构决定着农产品的品质和特色，各地应充分利用现有的知名特色品牌，调整好农产品品种结构。在此仍以吉林省为例，目前已经得到吉林省农委认证的“吉林特产之乡”品种有洮南绿豆、黑水西瓜、松原小米、草原红牛、白城燕麦、洮南市福顺镇辣椒、延吉市小营镇圆葱、洮南市黑水镇西瓜、公主岭市双城堡镇西甜瓜、敦化市黄泥河镇黑木耳、蛟河市黄松甸镇黑木耳、农安县哈拉海镇三辣、榆树市泗河镇圆葱、东辽凌云韭菜、龙井老头沟苹果梨、德惠市布海镇香瓜、集安市青石镇山葡萄、敦化市秋梨沟镇黑木耳、德惠市菜园子镇西红柿、扶余市三井子镇花生等。应当充分利用“特产之乡”的称号，借鉴“特产之乡”的建设经验，按照“一村一品、一乡一业”的发展思路，科学规划布局，因地制宜确立主导产业，大力推进规模化、专业化、标准化生产，加快推进特色产品基地建设，全面提升当地特色产品的国内外市场竞争力和占有率。
三是调整农业产业结构。农村一二三产业融合发展，成为现代农业的新业态，是农业产业结构调整的必然要求，是千载难逢的历史机遇。要调整农业生物布局，调整种植业结构，调整畜牧业结构，调整农产品加工业结构，引导发展传承农耕文化、传统民俗和民间艺术的休闲农业、观光农业和乡村旅游，形成多业态、多功能的现代农业产业体系，提高农业的整体效益。
注释
①“镰刀弯地区”，包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，具体涉及河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等省（自治区），在地形版图中呈现由东北向华北―西南―西北镰刀弯状分布，是玉米结构调整的重点地区。②④⑤⑥⑦⑨相关数据由作者实地调研所得。③《吉林今年调减籽粒玉米332.58万亩》，中国粮食信息网，http：//www.grain.gov.cn/Grain/ShowNews.aspx？newsid=70268，2016年7月7日。⑧《2015年国家继续实施玉米临储政策玉米挂牌收购价为1元/斤》，辽宁金农网，http：//www.lnjn.gov.cn/news/nongyeyaowen/2015/9/593320.shtml，2015年9月23日。⑩《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/22/content_2866764.htm，2015年5月22日。张磊：《我省西部地区精准扶贫的模式选择》，《新长征》2017年第2期。李冬艳：《农业供给侧结构性改革关键是农业结构调整》，《新长征》2017年第3期。
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