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[论文关键词] 质量保障模式 高等教育 启示与借鉴
[论文摘 要] 高等教育质量是20世纪80年代以来世界高等教育改革中最受关注的问题之一。文章通过介绍世界上几种典型的高等教育质量保障模式,结合我国的高等教育质量保障现状,从政府、保障主体、中介组织、高校定位等方面对我国加强高等教育质量保障提出了一些建议。
一、国外高等教育质量 保障模式及其特征
1. 高等教育质量保障模式
由于各国政治、经济、文化条件的不同,高等教育的质量保障体系也各具特色。根据不同国家中央和地方政府以及社会机构在高等教育管理活动中的地位和作用,可以把高等教育质量保障模式分为四种,即欧洲大陆模式、英联邦模式、美国模式和日本模式。[2]
(1)欧洲大陆模式
该模式的主要特点是高等教育受到国家的严密控制,同时国家的控制集中在高等教育的输入端,如学校的举办、系和专业的设置、高级学术人员的任命、资金的投入、学生入学条件的确定、课程的范围、考试的命题等。同时,国家还设置机构监督和控制高等教育质量。这是一种学术权力占统治地位的模式,而且学术权力主要集中在教授手中。该模式的优点在于体现了教授治校、弘扬学术自由的传统,有利于高校内部基层发挥积极性、主动性和创造性。
(2)英联邦模式
该模式的主要特点是国家对高等学校的直接控制比较少,大学享有比较大的办学自主权。大学的教育质量控制机制很大程度上由大学自己开发,大学可以按照自己的准则,依据自己的条件选择教学人员、学生、课程并授予学位。大学权力是教授行会及行政人员适度影响的结合。这种模式的权力竞争主要存在于高校内部,每个教师群体都掌握自己学科领域的权力,这些群体之间以及所有大学行政人员、董事和教师之间形成了复杂的关系。自20世纪以来,英联邦模式的高等教育质量保障模式有向中央集权发展的趋势。
(3)美国模式
该模式的主要特点是高等学校既在经费预算方面受到政府比较合理的控制和监督,又在人员聘用、学生招收、课程设置、考试管理等方面享有比较大的自主权。高等教育主要的质量控制和鉴定机构都是非政府性质,但其活动受到政府某种程度的支持。与英联邦模式相比,美国模式综合了教授控制、院校董事管理与行政控制等形式,但是教授控制力量较为薄弱。在美国大多数高校尤其是研究型大学,董事会和院校行政官员的权力比较显赫。在美国模式中,高校董事会由校外有影响的各界人士组成,负责制定政策、审批财政预算、选拔和任命校长等。
(4)日本模式
在高等教育管理体制上,日本是集权与分权相结合的混合模式。其特征是:决策和管理权力部分来自中央政府,部分来自其他组织机构或利益集团,两种力量的共存、互补、协调,推动着高等教育的运行和发展。政府主要控制国立大学,对私立大学的控制相对较弱。在质量保障方面,政府主要负责大学的设置认可和鉴定,而办学水平评估等则由民间组织负责。
2. 国外高等教育质量保障模式的共性
通过对以上四种高等教育质量保障模式的分析与比较,笔者认为它们存在以下共同特征。
(1)具有一个或多个独立的纵向管理机构
这类机构拥有总的统辖权,负责对整个质量评估体系进行协调,确定学校可采用的评估方式和方法。以欧洲大陆模式中的法国为例,在法国高等教育质量保障中,有一个典型的官方管理机构——国家评估委员会(Committee National Evaluation)。该机构不仅独立于高校系统,而且独立于教育部,经议会通过法案获准成立,由国家提供经费,直接对总统负责。在英联邦模式中,则有两个总的高等教育质量管理机构并存,即学校集体所拥有的高等教育质量委员会和与政府有紧密联系的经费委员会。在美国模式中,主要的高等教育质量管理机构是中学后教育鉴定认可委员会(Commission on Recognition of Postsecondary Accreditation),同时还有全国高等教育鉴定政策委员会(National Policy Board on Higher Education Institutional Accreditation)对专业和院校进行全面负责,以保障教育质量。在日本模式中,主要由官方机构“大学设置审议会”和民间机构“大学基准协会”来保障高等教育质量。
(2)质量标准多元化
(3)充分发挥中介组织的作用
高等教育质量保障活动就是通过高等教育评估来联系政府、社会和高等教育机构,协调政府、社会和高等教育机构的关系。在这一活动中,中介机构往往承担起高等教育质量保障机构的角色,接受政府的委托和资助,运用审计和评估的方法,对高等教育开展质量鉴定活动。高等教育评估的中介机构应具备独立性、公正性和学术上的权威性,它能客观、独立地实施评估活动,是缓解政府、社会和高等教育机构的冲突与矛盾的社会组织。就中介机构的组织性质而言,可以分为官方中介组织和民间中介组织两种。官方中介组织指既独立于高校,又独立于教育相关政府机构,由官方承办的组织,如法国的国家评估委员会;民间中介组织作为高等教育评估中介机构较为普遍,美国的中学后教育鉴定委员会、英国的高等教育质量委员会、日本的大学基准协会等都属此类组织。
(4)依法评审
依法评审是指政府通过立法、对评估机构进行认证等方式使评估工作有法可依,有章可循。在几种模式中,各国均对高等教育评估进行严格立法,规范、监督评估机构和评估过程。例如,英国政府1991年发布的高教白皮书《高等教育:一个新框架》,对质量控制、质量审核、质量评估等概念做出了明确界定,避免了评估工作的紊乱。在美国,政府通过立法、经费资助、对评估机构进行授权与认可等手段加强了其在高等教育质量保障体系中的影响力。"
二、我国高等教育质量保障现状与问题表现
我国高等教育目前已初步构建了政府、社会和高校多方参与,以各种质量管理和评估评价为核心的高等教育质量保障体系。第一,政策保障。自1994年本科教学水平评估启动以来,教育部相继出台了一系列本科教育工作评估的文件,对高等教育评估工作起到了很好的指导和规范作用,并从制度上保障了高等教育质量保障活动的合法性。第二,机构保障。从组织机构上看,我国从最高的教育行政部门到地方教育部门都成立了相应的评估与监控部门,对高等教育质量起监督和监控的作用。第三,社会参与。社会评估机构的参与初步构成了多方参与的评估体系。随着国家对高等教育质量的重视,特别是评估作为国家行为的开展,一些准官方的事业性中介评估机构和非官方的大学排行榜等评价成果,补充完善了我国高等教育评估的内容。第四,高校参与。在本科教学水平评估的推动下,绝大多数高校都在原有教学质量检查和评估措施基础上,建立了校内质量评估体系,通过自评来反思教育质量问题。
由于我国高等教育质量保障还处于探索阶段,所以,目前国内的高等教育质量保障体系还存在各种各样的问题。
第一,高等教育质量评估主要在政府行政力量推动下进行,学校自身缺乏危机意识,不能主动根据社会需要、学生发展和知识发展的要求来改善教育质量管理和监控。政府通过评估控制着高等教育资源分配和高等教育质量标准,用一元化的质量标准进行高等教育质量评估。
第二,我国高等教育质量保障活动主要是通过各种评估来完成的,但事实上,教育评估仅仅是高等教育质量保障的手段或途径之一,并非其全部。质量保障是一个复杂的系统工程,需要与高等教育质量相关的部门和机构广泛参与,协调工作,需要采取教育评估、管理、认证、测评等多种手段。所以,我们在转变高等教育质量观的同时,更要转变高等教育质量控制和保障的观念,最根本的是要建立和完善高等教育的质量评价和质量约束机制。[3]
第三,我国高等学校教学质量监控体系还不健全,多数高校没有设置独立的司职教学质量监控的机构,只是把教学质量监控作为教务部门下属科室的某一项工作。虽然不少高校都建立了一些教学质量监控制度,如教学检查制度、教师听课制度、教学督导制度等,但是还不够系统全面,不够完备,评价标准也不是很科学。
教育是社会系统中的一个子系统,树立教育的协调发展观,就要统筹兼顾各级、各类、各地区教育的发展。如何提高高等教育质量,如何在高校入学人数增长的前提下让质量不下降是我们目前需要探讨的主要问题。我们需要借鉴国外经验,构建适合我国国情的高等教育质量保障体系。
三、国外高等教育质量保障 模式对我国的启示
我国的高等教育质量保障还处于不成熟的发展阶段,随着市场经济体制在我国的确立和教育体制改革的深入,建立与我国市场经济发展相适应,与高等教育管理体制改革相切合的高等教育质量保障体系,已成为我国高等教育发展中的一项重要课题。
1. 切实转变政府职能,加强高等教育质量宏观管理体制的建设
在高校作为高等教育办学主体的前提下,我国应该加强对高校的宏观管理,建立高等学校自我约束机制,不断提高教育教学质量。高校要变政府的直接管理为间接管理,借鉴国外处理大学自治与质量保障关系的经验,委托中介机构承担高校外部评估的职能。政府则可以通过政策和拨款影响高校的发展,同时开放社会监督和评估渠道,将大学的发展置于社会的影响之下。此外,要大力落实《高等教育法》所赋予高校的自主办学权,使之充满生机与活力,只有这样,高校才能切实履行质量管理和质量控制的责任。
2. 发展多元质量保障主体,加强我国高等教育质量保障外部体系建设
我国高等教育质量保障活动是作为政府管理高校的基本手段而出现并发展起来的,政府既是高校的举办者,又是高校的管理者,还是高校的评价者。虽然社会中介机构已经开始参与到评估中来,但是非政府的高等教育评估、认证和排行榜在高校及社会中得到的认同仍比较有限。纯粹的民间评估、认证等机构,由于缺乏权威性或者其他原因,很难接受到由政府委托的项目,更没有机会参与教育部组织的质量保障活动。
对此,我们应改变以往由政府包办高等教育质量保障的模式,建立起由高校、社会和政府机构共同参与的多元质量保障模式。相信高等教育质量外部保障体系的建立将使我国高等教育质量保障进入规范化发展阶段。
3. 重视教育中介组织的作用
教育中介组织不是政府的机构,不是政府的附属物,也不是学校代言人,更不是政府与学校下的某个行政管理层次,而是按一定的法律法规,遵循独立、公开、公正原则,参与学校决策和学校管理的社会组织。克拉克认为,一个国家的高校系统可以主要由学术权威来协调,而不是通过国家官僚的命令或市场来施加作用[4]。高校应该积极探索恰当的教育评价标准,建立科学的教育评估机制。一方面要建立以人为中心的、与科学发展观相适应的评价标准,加强教育行政督导;另一方面要跳出单一的教育系统内部评价的局面,建立由民间中介组织来评价高校办学质量的机制,并定期向社会公布评价结果。例如,由中介机构、新闻媒体、学术团体并举开展高等教育质量评价,逐步形成一种校外相关机构共同监督高等教育质量的氛围,在竞争中形成几个水平高、信誉好的机构,发挥它们的作用,对高校进行监督和评价。
4. 明确高校定位,树立合理的质量观
制定学校的质量政策,既要分析社会需求的变化,更要找准学校的定位,如教学型院校与研究型大学不仅历史基础不同,所承担的培养责任也有较大的差异。因此,找准学校定位对高等学校的发展至关重要。
我国高等教育已经由精英教育阶段进入大众化教育阶段,呈现出多样化、多层次的特点,同时高等教育质量观也呈现出多样化的特点。与此相对的是,目前我国高等教育多以统一的评价指标体系应用于诸多学校和学科,从而使不同层次、不同类别的高校一味求同。针对这种情况,我们要进一步加强对多样化评价指标体系的研究,建立一套分层次、多样化的高等教育质量保障评价指标体系。高等学校是高等教育质量内部保障的主体,要主动根据社会需要、学生发展和知识发展的要求对自身的教育教学质量进行监控和自我评价,不断调适高校内部的自我发展、自我约束机制,使学校处于不断优化和完善的良性运行过程。高等学校应从加强教学管理制度建设、构建并完善教学环节的质量标准、建立健全科学合理的教学质量监控体系等三个方面来构建教学质量内部保障体系。
参考文献: [2] 安心.高等教育质量保证体系研究[M].兰州:甘肃教育出版社,1999:87-98.
[3] 张应强.高教大众化背景下的教学质量保障问题[J].高等教育研究,2003
(6):64-68.
[4] 伯顿·克拉克.高等教育——学术组织的跨国研究[M].王承绪,译.杭州:杭州大学出版社,1994:156.
