摘要：权力清单制度界定了政府产权的范围，明确了三类产权约束主体，降低了政府的交易成本。权力清单制度在浙江的实践证明，政府产权的制度化，有利于打造现代法治政府、服务型政府，增强经济活力。
关键词：权力清单制度 政府产权 制度经济学
一、引言
政府权力来自于法定程序下具有不同的财产权利的个体或集体共同让渡，即政府产权是以独立的、不同的私人产权为基础。因此政府产权的内涵与外延必须由法律规定；政府产权必须要公开，受到私人监督；政府产权要承担保护私人产权的责任。权力清单制度的根本理念和基本原则正是来源于上述依法制权、阳光晒权和责任用权的思想。本文从制度经济学中的产权理论出发，研究权力清单制度对政府产权的约束与规制。
二、文献综述
三、权力清单制度：政府产权的视角
（一）权力清单制度界定了政府产权的范围
权力清单以制度的形式确定政府产权的范围，规范政府与企业产权的分配，把政府对企业的支配权限制在一定范围内。事实上，政府是最重要的产权主体，界定、交换和保护私人产权都是政府承担的职责，其行为对私人产权主体具有巨大的外部性。首先政府产权对社会产权交易效率和交易公平具有极大的影响。政府的税收行为能改变财富在不同主体间的分配，产业政策能影响相关行业的融资、税收、就业、居住等经济发展条件，宏观政策干预可能会加剧市场波动，甚至造成紊乱。其次政府产权具有天然的扩张性。随着国有产权制度的改革，政府在退出国有资产经营的同时，又通过行政权力的扩张，不断地控制和占有公共资源，甚至把不属于政府产权的资源和财产通过不同方式纳入政府产权，以设立和获取租金。[4]政府产权的外部性要求政府产权的规模、范围和边界必须得到清晰地界定，政府权力行为必须有一个可预期的逻辑，以避免政府越位、缺位与错位侵犯私人产权。合理的政府产权制度既可以节约政府行政管理成本，也可以释放私人产权的制度红利，达到权利和权力的帕累托最优，其边界在于，国家产权制度的边际成本等于私人产权制度的边际成本。权力清单制度就是在摸索上述帕累托最优边界，它以专门的、明确的、可供强制的机制设定政府行为的逻辑，通过制度改革实现私人产权制度的低成本运行。此外，权力清单的公开性，让权力在阳光下运行，私人产权主体的监督对政府负外部性形成强大制约。
（二）权力清单制度确立了三类约束主体
权力清单制度是在经济和社会新常态下我国政府为继续深化改革、激发市场活力而出台的一项规范政府权力行使的正式制度。这项制度的普及和推行有利于解决国家与社会之间的“诺斯悖论”，约束政府产权的边界。权力清单制度确定了三类约束力量。第一，政府的自我约束。权力清单制度是政府主导下对自身行政权力的约束，是对自身的革命。因为政府理性地意识到，通过权力清单规范政府产权的边界，扩大市场主体的制度空间，有利于激发市场主体的积极性和创造性，遏制权力滥用、权力寻租、权力腐败，获得巨大的制度红利。第二，私人的监督约束。权力清单制度最大的特点就是公开。权力清单规则明确，私人能清晰地看到政府行政权力的数量、涵盖的范围，也能根据清单辨别政府行政权力的合法性。如果政府为最大化其经济租金，违反权力清单的内容或精神行使权力，私人部门就会给予政府包括质疑、反对等的巨大舆论压力，或者通过上访、行政复议、行政诉讼等方式制约政府权力恣意侵犯个体权益。第三，政府间的竞争。权力清单制度近来被中央政府所推崇与倡导，其对地方政府具有巨大的示范效应。地方政府为获取高层注意，彰显自身的领导能力，以便赢取政绩，竞相普及权力清单制度，推动政府行政体制改革。地方政府间的竞争压力对地方政府行使公权力形成制约，形成了积极减权、放权、晒权的良好态势。
（三）权力清单制度降低了政府的交易成本
政府行为可视为政府部门与不同私人产权主体间的交易活动，其可分为外部交易（政府部门与私人部门之间的交易，私人部门让渡部分权利，换取政府对公共产品的供给）和内部交易（不同的政府部门之间，包括上级政府与下级政府之间、同级政府之间、政府内不同部门和人员间的交易）。有交易活动的存在，就有交易成本，其高低与制度的效率有关。交易成本在政府活动中主要分为权力协调成本和权力监督成本（即权力信息传递成本）。权力清单制度恰好降低了上述两个方面的成本。第一，权力清单制度重新梳理、归并、界定部门行政权责，明确了各级政府、同级政府各部门的权力和责任，使得具体事项的审批、许可和处罚都有相应的条款作为支撑，不同政府间、部门之间的权力都有明确的归属。权力与责任的明确避免了各部门职责不清造成推诿扯皮，降低了政府的协调成本，有利于解决由权力不清晰造成的“为了利益抢着管、遇到难题不愿管、面对风险不敢管”难题。第二，权力清单制度公开了权力行使流程，拆除权力封闭运行的“黑箱”，提高了政府公权力行使和公共资源分配的信息透明度。信息获取成本的降低有利于提高私人对政府的监督水平，维护公民自身的合法权益，改善整个社会的运行效率。 四、权力清单制度：浙江的实践
