浅析地方政府债务风险审计预警系统
随着城市化进程的加快，城市经济的发展，建设规模的升级，地方政府对资金的需求也不断增加。为满足资金需求，各地方政府通过各种途径，举借大量债务，一方面有效缓解了城镇基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求，对促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用，但另一方面，随着政府性债务规模的迅速扩大，政府财政收支压力不断加大，政府性债务风险急剧加快并逐步显现，审计的“免疫系统”功能，使其在地方政府债务风险控制上的作用日益加大。地方政府债务审计预警系统就是地方各级政府审计机关针对地方政府债务存在的各种潜在风险和危机现象，运用预警原理与方法构建的融监测、预防和摆脱危机于一体的预警系统，使地方政府债务在合理风险范围内，最大限度满足政府的资金需求。
一、地方政府债务现状及形式 二、地方政府债务审计的主要内容 （一）地方政府债务成因及管理现状。地方政府债务成因千差万别：地方政府缺乏骨干财源支撑，财政收入水平低，财政自我平衡难度大；基础设施建设、政府培植财源投入等客观资金需求不断超出财政承受范围；领导干部非理性财政支出等。各地方政府对债务的管理也存在缺陷：未将债务纳入预算执行；未建立统一的政府债务管理制度；制定了具体的管理办法却执行不力；各管理环节权责不清、职责履行不到位等。因此，在进行政府债务审计时，应着重摸清政府债务成因、管理现状，以识别可能存在的重大风险，分析是否存在因管理失控引发政府债务风险的可能。 （二）债务总体规模和结构。核查政府债务规模和债务结构是政府债务审计最基础，也是最重要的内容。审计应了解政府所有债务来源渠道、借款约定用途、债务总体构成、借款期限、还本付息、借款担保等方面情况。在此基础上，重点关注隐性债务和或有债务，确保信息的真实有效，进一步应用各种分析工具，审查各种债务比例的合理性及风险性，通过分析找出债务审计要点。 （三）地方政府还债情况及偿债能力。根据地方政府以前年度财政收支情况，预测未来地方经济发展水平、财政收支状况，计算地方债务依存度、负债率、年度债务承担水平以及年度偿债率等指标，分析地方政府年度偿债规模、偿债方式、资金来源以及地方政府的偿债能力和债务风险。结合上述审计内容，提出规范管理地方政府性债务、适时调整债务规模和结构、加强债务风险控制、有效化解债务风险的建议。 三、防范地方政府债务风险的审计策略 （一）转变审计观念，整合审计资源。我国地方政府债务存在时间长、统计资料基础薄弱、债务关系错综复杂等情况。而且，地方政府债务风险与金融风险之间具有相互渗透性和转化性，在遇到金融危机或经济危机时，债务风险往往最终会造成金融风险，给地方经济造成严重损失。在这种情况下，必须转变审计观念，开拓债务审计视野，树立财政审计大格局的理念，进一步整合审计资源，加强债务审计、金融审计和其他审计工作之间的协调，建立和完善相关审计信息共享机制，一方面加强对从不同途径取得政府债务的监控，另一方面加强金融机构发放地方政府贷款的监督，防止出现盲目放贷行为，保证信贷资金安全和金融机构财务稳健，防范金融风险。 （二）财政收支审计、经济责任审计和绩效审计并举。由于地方政府债务的来源、使用、管理以及偿还与地方财政收支、预算管理、政府领导干部以及资金使用效率、效果有很大关系，因此，审计部门应将地方政府债务审计与财政收支审计、经济责任审计以及绩 效审计相结合。如在对财政支出进行审计时，应对利用债务的项目建设的经济性、效率性和效果性进行审查，评估项目的经营预期、盈利能力、持续还款能力和再融资能力以保障政府偿债能力，降低政府债务风险。同时，将政府债务审计发现的问题、相关指标、风险状况以及由此产生的债务风险纳入领导干部任期经济责任审计的范畴，建立和完善政府举债的责任追究机制，推动领导干部对地方政府债务的重视，加强其责任感，进一步明确各级政府应承担的债务管理责任和偿还责任，在举债决策前，进行债务风险评估，使各级政府承担制定举债政策的风险责任。 （三）结合经济形势，适时调整债务结构。政府债务审计，应结合国内、国外经济形势，判断地方政府未来经济发展状况，在此基础上进行债务风险预测，提出调整债务结构、降低债务成本和风险的建议。 四、建立地方政府债务风险审计预警系统 构建行之有效的地方政府债务风险审计预警系统是防范与化解地方政府债务风险措施的重中之重。债务风险审计预警系统，能对政府债务相关信息，如举债主体、数额、期限、资金的运用情况、偿还情况等政府济活动进行跟踪、监控，及早发现政府债务危机信号，预测政府面临的债务风险，使政府能在债务危机初期及时采取有效措施，降低债务风险。 （一）系统构建的目标、基本原则及要素 1、目标。根据地方政府债务现状、债务结构、来源等情况，构建地方政府债务风险审计预警系统和风险防范化解机制，实现地方政府债务风险管理规范化、系统化和科学化。 2、基本原则。建立地方政府债务风险审计预警系统应遵循以下原则:一要符合中央政府关于债务风险的有关规定；二要能及时有效识别与监控各个层次的债务风险；三是必须选择有价值的风险预警变量参数，设立准确有效的预警信号。 3、要素。构建审计预警系统主要有以下四个要素：一是风险预警指标体系，作为债务风险程度判别的基本标准；二是动态监控，根据地方政府经济形势变化、政府债务规模水平变化等情况，对债务风险实时评估；三是偿债资金来源，确定未来偿债资金来源，预测偿债行为对财政资金的需求，形成长期、滚动的债务偿还预算；四是违约概率，确保政府在债务风险来临时能及时做出相应措施，以降低影响。 （二）地方政府债务风险审计预警系统的构成及控制流程 债务风险审计预警系统是对地方政府债务从借入、使用、管理直至偿还等各环节进行监控的系统工程，不仅为风险控制和失误改正提供决策依据，还对各种监控提供手段和工具，是集各种采集、测评、调节和控制行为为一体的综合系统。对地方债务风险进行审计预警，必须要系统安排预警实施方案，严格按照流程，明确实施风险预警思路，层次分明，以便对可能发生的风险进行及时有效管理。风险预警实施过程控制关系到地方政府债务风险能否被及时发现并得到有效控制，从而关系到风险预警系统最终目标的实现。 1、地方政府债务风险审计预警系统流程（图1） 2、地方政府债务风险预警指标的风险警戒标准（表1）。在确定各指标的临界值时，主要基于以下原则：第一，根据各变量在经济活动中的作用与性质，以及各个时期政府所采取的宏观调控政策和经济发展目标等情况来综合考虑；第二，参考国内外有关研究文献。。 （三）建立严密完善的地方政府债务的审计预警信息系统，特别是要建立完善、严格的地方政府债务审计制度、上报制度以及完善的数据采集系统，包括建立数据采集内容与格式、采集方式与方法、采集渠道，建立地方政府债务危机预警信息资料库等。要建立一套严密制度，保证地方上报国家财政部的债务信息数据真实，对地方弄虚作假行为严格查处，确保信息数据的准确性。