摘要：建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家是初级社会主义市场经济持续、稳定发展运行的客观要求。社会主义的本质决定了国家调节经济的目标导向是，以较快提高人民物质文化生活水平为中心，努力增大综合经济效益，积极推动适度经济增长，不断调整社会经济结构，尽力保持社会经济稳定发展等四个目标为结合点和统一点。国家调节经济目标的实现必须通过构建有利于科学发展的具有高度公信力和高效执行力的法治、优质服务型政府来实现。追求调控成效、社会效益显著和全体民众真正幸福，应是法治、优质服务型政府实行科学调控经济的重要价值取向。
关键词：国家调节主导性;调节目标;调控成效
要全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，完全依靠市场主体和市场的自发力量是难以做到的，必须充分发挥国家在实现全面协调发展中的积极作用，科学把握宏观调控的节奏和力度，努力实现速度、质量、效益相协调;消费、投资、出口相协调;人口、资源、环境相协调;改革、发展、稳定相协调。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。
一、社会主义国家调节主导经济发展的必然性
市场经济体制是市场经济的实现形式。市场经济体制完善与否决定了市场经济本身的发展水平、发展方式和发展阶段。具体采取哪种市场经济模式，受到一国自然环境、政治、经济、历史和文化等条件的制约。我国选择具有中国特色的现代市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起决定性作用，即建立以国家调控为主的市场机制。问题在于，发展社会主义市场经济，为什么还要强调国家调节的主导功能？其深层的原因在于以下几个方面：
第一，从世界各国经济发展的实践来看，现代市场经济是市场机制与宏观调控有机结合的经济。我国推行的社会主义市场经济，其实质是以社会主义初级公有制为基础的现代市场经济。而现代市场经济是与现代科学技术、高度社会化大生产相联结并适应其发展的市场经济。当今世界，一些国家在经济制度、经济结构和发展水平等方面存在众多的相似性，致使任何一个国家经济微小的波动，就有可能诱发更大规模的连锁性危机。与此同时，各国又有依据本国经济、社会和文化所确定的国内经济发展目标，在开放经济和经济全球化的背景下，相应的经济目标也有了内部均衡和外部均衡两大类型，而不同经济目标所要求的政策工具和力度是不同的，它们之间不可避免地会出现矛盾与冲突。为了有效减少经济目标间的冲突，实现经济的内外均衡和外部均衡，就必须加强经济政策间的协调。
在现代市场经济中，由于市场调节存在着容易偏离宏观经济目标，某些领域如具有外在因素倾向的部门及非盈利性部门调节作用有限，协调产业结
作者简介：包亚钧，男，上海财经大学经济学院副教授（上海200433）。
构速度缓慢，现实交易成本昂贵等功能弱点，因而使得单纯的市场调节无法把资源有效配置到最佳状态，客观上需要政府介入，加以引导和宏观调控。对于控制通货膨胀和通货紧缩，对于铁路运输、电力供应以及诸如此类的公用事业发展，对于未来发展的科学预测，对于环境污染、资源枯竭、人口爆炸等等由于个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题，只依靠市场机制是不能很好地解决的，需要政府通过适当的措施，对经济进行适当的干预与控制。需要政府来进行调控，是因为只有政府才能成为社会利益的代表，才有权威弥补市场调节的缺陷。但政府的介入并不是要由政府完全替代市场，而是要以市场调节为基础，运用经济、法律、行政和劝导等手段构成的宏观调控体系，抑制或限制市场自发运行所产生的剧烈波动，促使其自觉地按照经济发展总体目标分配社会总劳动，调节整个经济行为。
第二，从经济活动的主体看，由劳动者个人或群体的经济活动所构成的经济活动，是社会主义市场经济运行的基础环节和层次。个人或群体的经济活动，劳动者个人的积极性及企业的活力大小，直接或间接会影响到国民经济是否持续、稳定、快速发展。在市场经济条件下，人们又总是从自己本身的利益出发，具有直接功利性和局限性特点。因此，需要加以规范，纯粹的市场调节是难以奏效的，必须由国家从全局、整体和长远发展的角度加以调节。具体的调节方式一般有两种，即间接调控活动→软约束性影响，如通过各类经济政策和经济杠杆进行指导协调。直接和规制活动→硬约束性干预，如通过法律、税收等加以监督和管理。对市场或市场体系而言，由于市场是连接宏观活动与微观活动的中介，具有传导性功能;市场还是企业的运行环境，市场体系化和完善是现代市场经济发挥功能作用的基础条件。为保证传导的准确、迅速、畅通，必须对贯彻国家调节功能的市场或市场体系进行调节，以实现经济高效率的可持续发展，从而使整个市场呈现为国家调节主导下的市场。对市场或市场体系的调节主要表现在：对市场体系主要利用财政、资本市场、计划、法律等手段加以调节和控制;对市场机制通过计划机制的注入，使两者有机结合，发挥各自的优势。
国家机构即政府应是宏观经济管理与调控的主体，这个主体的形象和行为直接关系到整个社会经济运行的效率。因此，按照构建富强民主文明和谐社会和初级社会主义市场经济运行的客观要求，变革传统的行政干预体制，重置一个高效灵敏的有利于科学发展的宏观调控体系，是当前完善初级社会主义市场经济体制的一项重要内容。
第三，从我国社会主义初级阶段看，国家的调控应该是占据主导地位。由于我国是一个发展中国家，市场经济运行时间不长，社会主义市场经济体制仍处于改革完善过程中，目前尚不具备完善的市场机制得以顺利运行的必要条件。又由于我国人口众多所造成的人均资源的微薄，导致个人经济行为的轻微变动加在一起，便会对市场构成巨大的冲击。而市场机制只能通过供求的调节，来解决比较轻微的经济波动，对巨大的冲击和经济周期变化是无能为力的，从而还会面临市场机制难以解决的经济冲击问题。因此，在市场经济运行中逐渐确立市场调节的决定性地位的同时，国家应当继续保持和加强对国民经济实行科学的调控和管理，建立一个具有高度公信力和高效执行力的法治、服务型政府。
二、社会主义国家调节经济的目标导向
在现代市场经济中，国家调节经济的必要性并不是市场经济所固有的，而是产生于市场经济局限性与现代化大生产的矛盾，是社会化生产力的使然。世界各国几乎一切成功的体制改革和经济发展，都是与这些国家比较有效地实行宏观调控密切相关的;而那些放弃国家调控和管理、盲目遵循听任市场支配一切的教条，采取“休克疗法”的国家，不仅体制改革效果不理想，而且经济出现严重滑坡。需要指出的是，国家调节经济的功能并不仅仅局限于弥补“市场失灵”，国内外已有的实践业已昭示，国家调节具有制衡宏观经济、协调经济结构、保护市场竞争、优化整体效益和维护公平分配五个功能强点（程恩富，1996年）。充分利用和发挥这些功能强点，才能起到稳定市场经济和有效发挥市场机制的作用，增强经济发展的可持续性。
初级社会主义经济运行是多因素相互渗透和综合发展的总体过程，既包括经济增长、经济稳定、充分就业，也包括权利平等、社会公平正义、生态平衡、科技进步以及社会主义经济关系与主体地位等等，这就决定了国家宏观调节经济的目标很难用社会总供给与总需求平衡这一个目标来概括。虽然在具体的宏观调节中，多元目标之间不可避免地会发生一些矛盾，甚至在一定时期内和一定条件下不可兼得，但是只要处理得当，是可以协调和统一起来的。
社会主义国家调节的目标导向应该是：第一层次的目标即最高目标，是较快提高人民生活水平和生活质量。因为“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕”。“贫穷不是社会主义，空讲社会主义人民不相信”，在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产之间的矛盾，由于这一矛盾，人民群众实践的目的必然是创造更多的物质财富和精神财富，以便于充分满足生活和发展的需要。人民的愿望和理想，就是要尽快摆脱贫困，过上富裕生活，因为“社会主义发展生产力成果是属于人民的”，而且应该充分地“体现在人民的生活逐步好起来”。所以，进行经济体制改革，解放和发展社会生产力，促进我国生产力水平的提高以及综合国力的增强，构建富强民主文明社会主义和谐社会，其归宿应该是人们生活水平和生活质量的较快提高。人民生活水平和生活质量较快地得到提高，不仅是社会主义生产目的的实现，而且能够唤起人民对社会主义经济制度的信任感和认同感，使人民看到了现行制度和政策的好处;而人民群众的理解和支持，又构成了社会稳定和可持续发展的群众基础和思想共识，从而使社会主义各项事业建设得以顺利进行，强国富民、实现中华民族伟大复兴的中国梦就有了基础。简言之，公有制决定了社会主义经济运行及其调控，要以人民生活水平的较快提高为出发点、归宿点和推动力。
第二层次的目标，是努力增大综合经济效益。综合经济效益的不断增大，既表明可以用同量的社会总劳动消耗，提供更多的能够满足人民生活需要的社会产品以及劳务，进而能够为人民生活水平较快地提高提供更多的物质基础;又表明社会资源的配置是合理的，生产要素的利用率是高的，生产、流通、分配和消费之间是比较协调的。
第三层次的目标，是积极推动适度经济增长。因为在不断提高全社会经济效益的前提下，就要进一步追求经济发展，没有一定的经济发展速度，就不可能在较短的时间里实现工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化，不可能缩小与发达国家之间的差距;社会各利益调整就没有施展的余地，深层次改革就难以推进;构建“综合国力显著增强，人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好、人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素质和精神追求、各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家”，也就没有实现的物质基础和社会基础。同时，随着经济的不断增长和发展，客观上要求原有的经济结构，包括产业结构、所有制结构、市场结构、教育结构、科技结构等等与此相适应，这就会推动各种经济结构不断优化升级，向高级化方向发展。
第四层次的目标，是不断调整社会经济结构。因为一个逐步高级化和合理化的经济结构，是有利于充分发挥社会各种经济优势，包括地区、部门、自然资源以及人力资源等优势，有利于综合经济效益的提高。它不仅能够促进国民经济较快地增长和提高经济增长质量可持续发展，而且还能够避免因社会经济结构低度化和不合理所引起的国民经济发展中的大起大落，而且有助于社会经济稳定。
第五层次的目标即基础目标，是尽力保持社会经济稳定发展。因为稳定是一切发展和改革的前提，是实现其他调节目标的基础条件。只有经济稳定发展，才能避免经济运行的失调，才能进一步提高企业素质、产业素质和管理素质，才能保证生活质量的不断改善，最终实现经济、社会、文化和生态环境的可持续发展。
以上社会主义国家调节五大层次的目标之间不仅是相互关联的，而且又是相互促进的。诚然，在现实经济生活中也有些交叉，甚至从不同的角度还可以另作描述。但是，这些目标必须以较快提高人民生活水平和生活质量为中心，这是其他四个目标的结合点和统一点，即不论在任何情况下，都要从较快提高人民生活水平和生活质量的角度，来处理和协调五大调节目标以及内部子目标之间的相互关系，把是否有利于最高目标的实现作为衡量国家宏观调节行为科学与否的基本标准。当然，这并不是意味在社会主义经济发展和改革的不同阶段，不存在宏观调节的侧重点。国家在选择重点和协调重点时必须注意以下两点：一是要依据国情的具体特点和基础条件，在现实状况与未来发展的权衡中，从方向的长远性和目标的高度综合性出发，确定正确可行的重点目标;二是要兼顾其他宏观调节目标的优势条件，处理和协调好重点目标与其他调节目标的相互关系，以扩大宏观调节的总体效益。这就是要求针对现实社会经济情况的变化，抓住经济景气和总量平衡两条重要线索，正确选择宏观调节的政策方向，确定调节的重点目标及其内涵。
三、构建具有高度公信力和高效执行力的
法治、优质服务型政府社会主义国家调节功能的发挥以及调节目标导向的实施，具体是通过政府的职能和调控体现出来的。因此，有效地、科学地发挥国家宏观调控的功能作用，关键在于构建充满活力、负有责任、有效益、更加透明、廉洁、有利于科学发展的“适度规模、高效有力”优质服务型政府。 1.具有高度公信力和高效执行力的法治、优质服务型政府的基本内涵
依据我国国家大、人口多的特点，法治、优质服务型政府必须是具有“适度规模”的政府。政府结构由横向和纵向两方面组织机构所构成。从横向上看，我国现阶段需要解决机构重叠、职责交叉、政出多门、权力滥用和副职较多等问题，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;理顺决策、执行、监督三者之间的关系，使其在总体协调下适度分离并相互制约;统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数。从纵向上看，要在有利于加强中央统一领导和调动地方积极性的前提下，进一步理顺中央与地方（特别是中央与省）之间的关系，明确划分中央与地方各级政府的职能、事权和责任，规范垂直管理部门与地方政府的关系，减少行政层次，降低行政成本，创新中央对地方的调整手段和治理方式，把我国中央与地方的关系建立在制度化、法律化和程序化的基础之上。
而要确保法治、优质服务型政府的“高效执行力”，就必须全面推进依法行政，确保行政权在法治的轨道内运行，解决好政府应当如何执法守法的问题。科学合理的政府职能、政府规模和政府结构，必须通过法律加以确认，否则很难固定;科学民主的决策机制、运行机制和管理方式，必须通过法律加以规范，否则没有保障;更重要的是，行政权的行使必须纳入法治的轨道，否则便会滥用。要保证法律真正得到普遍遵守和严格执行，政府必须首先受制于法，行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。只有真正把依法行政作为政府工作的龙头和基本准则，才能实现建立“高效执行力”政府的目标。
2.构建具有高度公信力和高效执行力的法治、优质服务型政府基本原则
理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个公共政府，这是建立服务型政府的前提;二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共职能，这是建立服务型政府的关键所在;三是强化自下而上的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府必须的内在机制。这说明建设服务型政府，不仅仅是服务态度的改变和服务项目的增加，或是政府机构的精简;而是适应现代市场经济发展需求，以服务为目标导向的现代政府管理模式的探索，是在重新界定政府功能边界的前提下，按照有限权力的公共政府内在要求，在确立政府与市场、政府与社会新型关系的基础上，导入激励机制、监督机制和以人为本、尊重人民群众合法权益全新的服务理念、服务行为、服务管理系统。
实践原则：一是坚持改革政府管理体制与提高公务员素质相结合原则。现实中政府工作的绩效高低，既取决于政府管理体制，又受制约于公务员的素质。政府管理体制提供了激励机制、机会结构和约束机制，从宏观上影响着公务员的行为方式选择;公务员的思维方式、道德水准、知识素养和能力技能则具体影响着其行为方式的选择，从而制约着特定制度设计和制度安排功效的发挥。二是坚持政府机构改革与政府职能转变相结合原则。机构改革需要辅之以职能定位和职能配置的调整以及管理方式的变革，这就需要对原有的政府组织机构、权力结构进行必要的重组和变革，改造已有的政府机构或建立新的组织机构，并赋予其必要的权能来履行新的职能，否则转变政府职能就会落空。三是坚持提高行政效率与改善政府服务质量相结合原则。行政的高效率是有效率政府应有之意。重视改善政府服务质量，提高行政效率，归根结底是为了服务公众增进公民权益，而不是为了政府机关及其工作人员自身的便利。不能为了提高行政效率而降低政府提供的公共服务的标准和水平。行政效率高低是衡量政府服务质量的一个重要标准，因此，必须将提高行政效率与改善政府质量有机结合起来，作为政府改革的重要内容。四是坚持保持政府政策连续性与改革政府管理体制相结合原则。中国的改革是一种渐进式改革，保持政府政策的连续性符合渐进式改革的要求。保持公共政策的确定性和变革的可预测性有利于安定人心，保持经济社会平稳发展。因此，改革与创新政府管理体制过程中不能损害公共政策的连续性，同时公共政策渐进的、可以预期的变革需要与政府管理体制的渐进改革相结合。这是深入推进政府管理创新必须坚持的一个基本原则。
3.具有高度公信力和高效执行力的法治、优质服务型政府的体现
有利于科学发展的具有高度公信力和高效执行力的法治、优质服务型政府，是通过向全体人民提供高质量的公共政策、公共产品、公共服务和公共管理等来体现的。政府在提供这些优质服务时，必须十分注重行政效益即高行政效率、低管理低调节成本、社会效益显著和全体民众真正受益。
这就要求政府必须按照科学的理念、理论和制度与方法实行调控经济。
一是必须坚持为实现经济的可持续发展、构建和谐社会，增加广大人民群众的福祉为目标。坚持以人为本、以所有社会群体的利益诉求满意均衡点为决策的基点，不搞“业绩工程”，做到科学决策、民主决策，不仅要避免决策失误造成成本损失，还要善于以最小的成本投入取得最大的经济、社会和生态环境效益。
二是政策调控应该灵活而有节奏。当市场已经失去了自我修复、自我调控的能力时，政府管理部门就应该积极的政策干预和引导市场主体稳定情绪和信心，给市场经济主体以明确的政策预期，有责任维护市场的相对均衡。同时，积极引导市场形成合理的预期，促使市场上绝大多数微观经济主体能够与政府达成基本一致的预期，从而达成政府与微观经济主体的协调合作，降低调控成本，提高调控成效。
4.降低政府调控经济的成本，提高调控效益，增强调控的科学性
建立科学的政府绩效评估机制和体系，这是保证政府宏观调控科学性的基础。
一是根据科学发展观要求建立经济、社会、文化和生态环境发展评价指标体系。既要有生产指标也要有效益指标和国家、居民的收入指标;既要有经济增长指标，又要有人文、资源指标和环境指标，从而引导政府在加快发展的同时注重发展的质量和可持续发展。
二是构建公共部门绩效评估指标体系。即将政府工作目标体系转为评估指标体系，将通用指标的各部门指标结合起来，将公民满意度作为绩效评估体系的核心价值，专家学者、服务对象和投诉中心应当成为重要的评估主体。群众满意度应成为重要的评估指标，并通过建立绩效考评网络系统，实现绩效考评科学化和信息化。
三是建立开放的政府管理人才选用机制。逐步扩大“公推公选”的层级，适时提升直选的层次;规范公务员考试录用制度，完善考试方法和技术，改进考试内容。逐步推行政府干部职务任期制、任期限制和正常退出机制，注重人才的能力培训。
四是全面推行政务公开制度。建立开放的、参与式的决策机制，实行重大问题决策社会听证制度和会议公开制度，重大事项决策、重大工程项目、财政预决算等均应向社会公示，通过健全政府新闻发言人制度，定期向社会发布政府工作信息，以保证公民的知情权和参与权。
