摘要：利用市场机制倒逼产业结构调整，是市场发挥决定性调节作用和政府发挥更好辅助调控作用，并彼此分清边界、健全各自功能和形成有效互补，使不符合要求和趋势的落后产能与企业，在规范有序的市场运行中难以获得需求空间和利润空间，反之，先进产能与企业却能找到需求空间、获利机会和实现最大利润，并能够获得持续发展，由此通过市场选择和优胜劣汰的方式来实现产业结构的不断优化调整。为此，当前迫切需要政府职能的根本性转变、市场机制的加快巩固完善，特别是在产业存量资本调整和产业技术创新升级等重点领域，要对市场与政府作用的互补结合进行有针对性的设计，更充分地运用利率、资本市场等市场调节手段，更有力实施准入标准、产能监测、风险保障等行业调控手段，更有效利用财政、税收等政策调控手段。
关键词：产业结构调整；市场机制；政府调控；倒逼
中图分类号：F26
文献标识码：A
我国产业结构的突出矛盾在于，传统制造业规模较大但发展方式粗放，新兴产业规模扩张较快但缺少核心技术，面临着传统行业过剩与新兴行业过剩的双重困境，内在的结构调整动力不足等。从国外经验看，化解过剩产能和调整产业结构有许多策略手段，如技术创新、产品升级、扩大内需、增加出口、对外转移等。但正如许多学者和官员所认为的，我国存在产能过剩顽疾和结构调整障碍的一个重要原因是GDP增长激励下政府有形之手的推动和保护，需要在政府职能转变和优化调控的大前提下，更多地发挥市场机制的倒逼作用，让企业在市场竞争中决定产能、创新和结构调整。尽管目前政府已开始“尊重市场规律”，但在实践中，尤其是一些地方政府，仍然没有对此进行系统的思考和形成有效的思路与对策。本文将对如何利用市场机制倒逼产业结构调整作些探讨，解析市场倒逼的经济机理和系统性路径，进而提出一些关键性的对策建议。
一、市场机制倒逼产业结构调整的机理
（一）市场机制倒逼产业结构调整的作用原理
一般而言，市场参与主体通过自由进出行业和市场，实现供求平衡并形成均衡价格，进而，新的价格又会引导新的竞争者参与供求和部分落后者退出市场，从而形成新的供求均衡和均衡价格，由此形成了“供求――价格――竞争――供求”的循环往复过程。市场机制就是通过这种自由决策、公平竞争和价格引导来促进企业增强竞争力，促进供求关系的动态平衡，以优胜劣汰的方式实现过剩产能化解、先进产能扩张和产业结构调整。
诚然，市场机制能发挥决定作用的根本在于，供求者能在均衡价格与自身生产成本或愿意支付的购买价格之间寻找到获利空间，这种获利空间是市场引导行为主体进行市场活动、进行创新的最原始、最主要的激励。因此，利用市场机制倒逼产业结构调整，就是要保证让企业在自由公正的市场中寻找获利机会和获得最大利润，在自由竞争中实现优胜劣汰。反之，一旦这种获利空间被不充分竞争、虚假信息、被操纵的价格、财政补贴或其他方式所扭曲，则市场的激励功能及其调节机制也就被破坏，扭曲的程度越大，则市场机制所遭受的破坏越大，由此造成的产业结构调整的动态过程就越缓慢，结构性矛盾就会越突出。
从理论和经验看，自由竞争市场机制的自身弊端和政府调控功能的不到位，是造成上述扭曲的重要原因。从现状看，我国产业结构调整中的矛盾和市场机制难以发挥正常调节作用，既与市场的制度基础不合规、功能结构不完整、支持配套体系不健全、调节手段不完善等有关系，也与政府、国有资本和国有企业干扰和冲击，以及政府的辅助性、互补性功能建设不到位有很大的关系。特别是产业结构调整，往往会遇到利益格局的重大调整、沉没资本盘活、重大技术研发风险等许多较大障碍和阻力。因此，利用市场机制倒逼产业结构调整，不是仅仅依靠市场机制的调节，而是在市场机制发挥决定性调节作用的同时，还要政府改变过去干预市场、企业和需求的做法，健全完善辅助功能和发挥更好的宏观调控作用，在分清边界、健全完善各自功能机制的基础上形成市场与政府之间的有效互补，通过市场机制和政府调控来共同发挥调节作用，让不符合产业技术发展趋势、社会需求结构变化、资源要素结构变化、社会文化环境要求的微观经济主体及其投资经营活动，在公平公正、自由竞争、体系完整、规范有序的市场运行中难以获得需求空间和利润空间，反之，先进产能也即代表产业结构调整方向的投资经营活动，却能够在这样的市场经济运行中找到需求空间、获利机会和实现最大利润，并能够获得持续发展，由此通过市场选择和优胜劣汰的方式来实现产业结构的不断优化调整和整个社会经济的良性运行。
（二）市场机制倒逼产业结构调整的经济机理
由市场机制原理分析，可引出市场机制决定与政府调控辅助来倒逼产业结构调整的经济机理，就是利用市场和政府相配合的调节手段来改变代表落后产能的企业和代表先进产能的企业的需求空间和获利空间，最终以企业间优胜劣汰的方式实现产业结构的不断调整。倒逼的经济机理可以图1表示。
1 对需求空间的调节。企业的市场需求空间主要随居民收入水平上升、消费者偏好变化和需求结构升级而改变，并且这种决定关系受市场的竞争机制和价格机制调节，即消费者收入增加和支付能力增强，将提高对先进产能产品的需求，导致先进产能的需求空间扩大，反之，由于消费替代，将导致落后产能的需求空间缩小。尽管代表落后产能的企业可以通过降价来阻止需求下降，但仅仅能在短期内缓解下降的节奏和幅度，长期内这种需求空间缩小的趋势难以改变。最终，落后产能将不断退出市场，而先进产能将不断扩张。
政府对需求空间变化有一定的影响，如通过扩大内需、促进出口等来扩大需求空间，但这些政策措施的效果也是短期性的，改变不了内需结构变化以及落后产能需求空间缩小和先进产能需求空间扩大的长期趋势，也就改变不了产业结构调整的压力和长期趋势。相反，政府可以通过把高耗能、高污染产品的消费纳入消费税的征收范围以抑制其需求空间，支持落后产能的境外投资和转移，以及为先进产能在满足市场需求中所遇到的风险和障碍提供系统性支持等，来改变需求空间变化和加快产业结构调整。 2 对准入门槛、资源与环境成本的调节。资源消耗、环境成本等是行业准入门槛调整的重要影响因素，并且这种影响过程也主要受价格机制调节。当行业投资过度并且技术和产品相对落后时，就会造成较大的资源消耗和相对严重的环境损害，由此必然抬高资源的市场价格和增加节能降耗、保护环境的投入成本，从而形成市场倒逼行业准入门槛提高的局面。但这种倒逼局面要最终形成倒逼过程，还需要政府更好地发挥调控作用，即政府部门要以制度和标准的形式提高行业准入门槛，如技术标准、产品标准、节能降耗标准、环境标准等。从而使行业准入门槛调整与资源环境成本，在市场机制和政府调控的作用下形成互动和一致。
先进产能则具有较高的技术水平、较低的资源消耗和环境损害，因而，资源价格和环保投入不会成为行业准入门槛进一步提高的压力，相反，却会成为先进产能扩张的有利条件和动力，因而，相对于落后产能而言，政府会降低对先进产能的行业准入门槛甚至取消，由此也会形成行业准入门槛调整与资源环境成本在市场机制调节和政府调控作用下的互动和一致。
3 对获利空间的调节。需求空间的缩小或扩大，能够通过市场价格的变化来缩小或扩大企业的利润空间。但同时，资源成本、环境成本等作为企业成本的重要组成部分，其变化也会对企业利润空间的变化产生较大影响。对落后产能来说，资源成本和环境成本的上升，会缩小利润空间，相反，对先进产能来说，资源成本和环境成本的相对节约，必然会扩大利润空间。
因此，通过市场机制调节和政府调控的共同作用，能够实现对落后产能和先进产能的需求空间、资源环境成本、行业准入门槛等调节，进而作用于企业获利空间，从而让落后产能在市场运行中难以获得需求空间和利润空间，让先进产能找到需求空间、获利机会和实现最大利润，最终倒逼落后产能退出市场和行业，以及先进产能扩张与发展，以优胜劣汰的方式实现产业结构的优化调整。
二、市场机制倒逼产业结构调整的作用路径
（一）作用路径的框架图
我国是制造业大国和投资大国，既有庞大的产业存量资本，又有数额巨大的产业增量投资，产业结构调整的矛盾和难点虽集中于结构不合理的产业存量资本，但增量资本的流向对产业结构及其调整也有重要影响。另外，作为制造业大国，我国传统落后行业与高新技术行业并存，并且各行业内也是低附加值的落后产能和高附加值的先进产能并存。因此，利用市场机制倒逼产业结构调整就是对传统落后行业内的存量资本和增量资本，以及高新技术行业内的存量资本和增量资本分别进行调整，并且是通过市场价格机制、竞争机制和政府调控的有差异性的分界和互补，对上述不同对象的需求空间和获利空间进行有针对性的调节，以引导其作出符合产业技术发展趋势、社会需求结构变化、资源要素结构变化、社会文化环境要求的调整，最终形成优胜劣汰、结构优化的市场机制倒逼路径。市场机制倒逼产业结构调整的作用路径可以图2作简要表示。
（二）市场机制有效倒逼的几个关键点
按照上述路径，需要特别关注以下几个方面，并确实取得成效：
1 市场倒逼和政府调控的分界、互补与适应性调整。在产业结构调整过程中，市场机制与政府调控既要找到有效的结合点以相辅相成，又能分清边界和互不冲突，要准确有效地加强市场功能体系建设和政府辅助功能的及时到位。一般而言，市场机制对企业和个人的微观市场活动的调节，就是允许企业和个人自由进入和退出市场，进行自由、公开、透明的交易，保持公平、充分的竞争，特别是交易价格能够随供求关系变化、风险状况变化等而自由波动，从而使企业和个人在市场中寻找到获利机会、击败他人和获得更大的利润空间，实现优胜劣汰的循环往复和产业结构的不断调整。政府的辅助功能则是维护市场秩序，支持市场机制发挥正常的功能调节作用，不影响企业和个人在市场中寻找获利机会和获得正常利润，同时政府也进行宏观层面、产业层面的调控，如产业总体、长远规划，行业发展情况监测、风险预警，制定好各种市场维护制度和行业发展标准，并能够有效执行各种制度和标准，及时有效地进行各种市场载体建设，构建风险保障、支持创新、退出补偿等系统性机制建设，等等。
但除了上述一般范畴的分界与合作外，在具体行业如传统制造业和新兴产业，在不同领域如产业存量资本和产业增量资本，由于所具有的内在矛盾和所遇到的外部困难不一样，因而，市场调节和政府调控所需各自的功能范围、发挥力度、内在要求等也就不一样，必须在具体的调整过程中对功能边界进行有针对性的设计和作适应性的调整，使得在每一种具体的情形中政府与市场的调节功能都能做到完全对接和有效互补。
2 市场倒逼存量调整与增量调整。需要处理好利用市场机制倒逼存量资产调整和增量投资调整的关系。对不适应市场需求、产能过剩的存量资产，以及技术落后的高能耗、高污染产能，一方面要通过公开、透明、公正、高效的市场竞争和价格机制，迫使其在市场中难以找到需求空间和利润空间，进而主动压缩产能和退出市场；另一方面，政府要发挥积极的调控作用，如严格执行行业技术标准、环境保护标准、承担相应的社会责任等，迫使企业或者增加成本来改善技术，或者退出行业；加快资本市场、产权市场、区域性股权交易市场等场外市场建设，构建政府补偿机制，促进企业兼并重组、化解产能和有效退出，并做好职工转岗、就业、生活保障等企业退出后的善后工作。
对于增量调节，则主要依靠市场机制，让企业和个人在公平、公正的市场竞争中寻找到需求空间和获利机会，由市场机制来引导增量资本的优化配置和促进产业结构调整。政府职能作用则主要体现在完善市场制度、维护市场秩序、健全市场功能体系、执行行业标准等，以及在市场难以发挥作用的领域提供公共服务，如通过新兴产业规划、行业动态监测等来引导投资和规避风险，通过提供共性技术研发、公共技术平台、融资担保、新产品扶持政策等来支持企业技术研发、产品创新和新产品推广应用等。
3 市场倒逼落后产能淘汰与倒逼先进产能发展。总体而言，我国高新技术产业仍然缺乏关键核心技术，与传统制造业一样，呈现规模大但产业国际竞争力不强、研发和销售等产业链高端环节发展不足等特征。因此，既要利用市场机制加紧倒逼传统落后产能的转型和淘汰，也要加快倒逼先进产能的创新与发展，在工业持续健康发展中实现产业结构的不断优化调整。 要成功实现倒逼，除了需要市场体制机制和功能体系健全外，关键还在于政府必须发挥不同的辅助调节。一方面，通过严格行业准入标准、环保标准，征收高污染、高能耗产品消费税等方式，特别是不再给予保护和补贴，从而使得不符合经济社会发展变化的落后产能，在市场中找不到需求空间和获利机会，当企业自愿退出市场后再给予适当的财政补偿和善后支持，以促进其加快化解和退出；另一方面，通过技术服务、融资担保、奖励优惠、产业扶持等方式来支持高新技术企业进行自主研发、产品创新和产业化发展，使得符合需求结构变化、技术结构变化、资源结构变化的先进产能，不但能在市场中预见到需求空间和获利空间，还能提高收益预期的稳定性，并最终渡过高风险的成长期和获得丰厚的利润回报。
三、利用市场机制倒逼产业结构调整的思考
产业结构调整是当前经济持续健康发展所面临的重大考验。利用市场机制倒逼产业结构调整就是要让市场在资源配置中起决定性作用，让市场的价格机制、竞争机制、激励机制等充分发挥杠杆作用，同时把政府职能转变到更好地宏观调控、更有效地支持市场功能建设和良性运行、更有力进行市场监管和行业监测等方面来，通过市场与政府的有效互补来形成健康高效的市场机制和环境，让企业自主决定产能调整、创新升级、投资流向和经营决策，让企业在公平、公正、高效的市场竞争中实现优胜劣汰，以此逐步推进产业结构调整和经济运行效率提升。相关的重点对策建议如下：
（一）转变政府干预市场的职能和改善管理
1 改革领导干部的考核办法。主要是转变以GDP增长为主的考核体系，在放松GDP增长要求的基础上，增加产业发展质量的考核指标，如产业结构升级、落后产能消化、科技创新、环境保护、资源消耗、行业效益等，最终让政府官员政绩考核的重点回归产业发展的速度与质量兼顾并重上来。通过这一改革，拆除利用市场机制倒逼产业结构调整的最大障碍，并使之成为未来政府协助市场来加快产业结构调整的重要激励。
2 整合职能部门和严格责任落实，推进权力运行公开化、规范化，提高政府公信力。目前，主要政府部门之间职能重叠和政出多门现象依然突出，企业和行业的“婆婆”多，行政人员数量和行政效率低。如果不进行精简，不仅会造成对市场机制运行和企业活动进行干预的反弹，也难以对市场机制运行提供高效率的政府辅助作用。因此，精简政府机构是政府职能根本性转变、提高专业化服务水平所必需的，也是市场机制发挥决定作用的必要前提。在精简机构的同时，还需要理顺职责关系和职能体系，按专业化要求来整合机构部门，严格政府绩效管理，创新宏观调控和行业管理方式，突出责任落实和确保权责一致，建立健全决策问责和纠错制度，提升政府的决策水平和执行效力。在此基础上，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，进一步制定严格的自我约束制度以限定政府在自己的边界内作为，推进行政权力的公开化、规范化运行，提高政府公信力，为各类市场主体营造自由、诚信、公平、公正、竞争、有序的市场环境。
3 坚决做到政企分开，划清政府与市场边界，建立与市场良性、有效的沟通渠道。利用市场机制倒逼产业结构调整，首先就是要把过去政府越位的错误做法纠正过来，把政府职能界定在市场机制功能范围之外，不使用行政手段、财政补贴、优惠信贷来干扰市场机制运行、保护落后产能和过度刺激新兴产业，特别是要真正做到政企分开，建立符合市场规律的方式实现对国有资产的运营与监管，让国有企业与其他各类企业在市场中公平竞争，杜绝对国有企业的行政干预和特殊优惠。坚持市场机制调节的决定地位，坚决把政府作用定位为必要的但是市场辅助的功能手段，但同时也要与市场、与企业建立密切、良性、有效沟通的渠道，如政府与企业家联席会议制度，各项政策措施的设计、实施和完善都应当与市场主体进行充分的磋商与协调，提高政府补充市场、服务市场的能力和有效性。
（二）完善市场倒逼机制和调节手段
1 构建市场主体的公平地位，规范市场主体行为。作为参与市场经济活动的企业、个人等微观行为主体之间，具有平等的参与、竞争、议价、选择、交易等各项活动权利，是市场机制有效运行的基础和前提。特别是国有企业，在中国特色社会主义市场经济中的主导地位，常常会演变为市场运行中的特殊地位和垄断地位，在作为买方、卖方或投资方时往往会获得特殊优惠、便利优先甚至是排它性的权利，导致其他所有制企业、普通消费者等无法正常参与和进行竞争，这必然使价格机制、激励机制、均衡机制等难以发挥调节作用，最终也必然导致多数国有企业失去活力、形成落后产能和限制产业结构调整。因此，必须从思想意识、基本制度、法律法规、政策文件和行为规范上，实现市场经济活动主体间一律平等，消除目前国有企业、任何部门和个人所获得的在参与正常市场经济活动时的特殊权利及相关规定，也包括打破导致不公平的潜规则。
市场主体行为的诚信和规范也是市场机制有效运行的前提条件。行为的诚信和规范包括：交易品的质量、价格和风险等信息公开透明，不采用不正当手段胁迫、误导交易，对合约履行承诺，也包括不以损害公共利益为代价来获得私人利益，等等。需要通过加大检查、监督、审计、处罚等力度，来促进市场主体行为的诚信和规范。
2 健全市场功能体系，维护价格调节机制。随着现代市场经济中交易活动日益多样化、复杂化，对市场调节的功能要求也越来越多，需要与时俱进地加以建设和完善。如我国目前存有较大规模的过剩产能，需要借助产权市场和股权市场进行资产重组和产能整合，这就需要对相关市场的服务功能进行更为完善的建设改进。再如目前有越来越多海外投资，将带动更多的资本输出、产能转移、跨国经营和出口贸易，这就需要建设功能更强大、服务更完备的期货市场、保险市场、人才市场等以降低和规避各种各样的风险，等等。通过市场功能体系的不断建设健全，就能够让市场机制在更多更广的区域内调节经济运行和促进产业结构调整。
动态波动的价格是市场经济活动中优胜者获得更大利润空间和劣汰者失去利润空间的最重要的调节杠杆，是市场激励机制引导优胜劣汰和促进产业结构调整的核心。维持价格波动就是要让价格随供求关系变化、风险状况变化等而自由波动，关键是要防止价格操纵和价格垄断。对短期的个体行为所致的价格操纵，如股票价格、商品房价格等，必须及时采取强有力的手段进行纠正和处罚。由体制因素所致的价格垄断，如油电煤气价格、信贷利率价格、土地价格等，则应当通过市场化改革来破除。 3 落实利率市场化政策，充分发挥货币价格杠杆的调节作用。贷款利率是企业获得贷款的价格和成本，对企业的投资经营决策、赢利水平产生重要影响。目前，央行已取消了对贷款利率的管制，各商业银行在参考基准利率的基础上自行决定对企业的贷款利率，这意味着以后不同企业可能得到不同利率的贷款，支付的相关成本也不相同。因此，在自由竞争和共同博弈下，经营差、能力弱、产品过剩的企业将因为还贷风险高而很难得到贷款，或者不得不支付更高的贷款利率，相反，产品供不应求的优秀企业却很容易或优先得到贷款，甚至能得到低利率贷款。这就是市场规则和市场机制选择的结果，是市场经济的原始生态。贷款利率市场化的进一步结果就是落后企业、落后产能被淘汰，而先进企业、先进产能得以扩张。当前进行贷款利率市场化改革的重要目的，就是让市场化的货币工具调节更加健全和完善，真正得以通过更多的市场机制来促进过剩产能化解和产业结构调整。各级地方政府应当抓住贷款利率市场化改革的机遇，确实落实和用好这一重要的市场调节机制，使其在过剩产能化解和产业结构调整中发挥应有的作用。
特别是，贷款利率市场化改革不能一改了之，必须警惕一些含有较多落后产能的国有大中型企业，通过老关系、旧交情从银行获得更多的、利率更低的信贷资金，而一些市场前景好的中小型企业，特别是科技含量高但暂时存在技术成熟度风险的中小企业，却仍然得不到信贷资金支持，使得货币价格的杠杆机制无法发挥应有的调节功能作用。这就需要，一是政府进行根本性的职能转变，确实减少对企业投资决策的干预和对落后产能的保护，二是加强对行业发展情况的监测，使信贷配给和贷款利率确定不仅参考基准利率和关系疏密，还参考行业的产能过剩、科技进步、市场前景等状况分析，从而真正构建出货币价格杠杆对实体经济的调整功能。
4 加强资本市场的多层次体系建设，强化资本市场的处置能力。过剩产能化解和产业结构调整的顺利实现，除了政府鼓励和市场倒逼外，根本地还取决于落后产能能否顺利处置和有效退出，先进产能能否顺利进入和加快扩大规模。资本市场是以资金、厂房、设备、材料、技术、专利、品牌等产业资本作为支持的通过证券化方式进行交易和处置的场所。因此，资本市场从产生之初就具有服务产业资本运作的强大功能，也是产业资本在企业外实现倍增、转移和处置的主要渠道。
就目前现状而言，通过资本市场来促进过剩产能化解和产业结构调整，需要进行两方面的建设和改善。一是加强资本市场的制度建设和秩序规范，增强对产业资本识别、评估和筛选的能力，使代表先进产能的优质产业资本和代表落后产能的劣质产业资本，在交易过程得到透明的展示和公正的评价，使前者能低成本、高溢价、连续的融资扩股，而后者难以融资乃至退市；二是加强资本市场的多层次体系建设，特别是在地方层面上，以更好地服务于产业结构调整中的存量资本调节和增量资本调节。也就是，既通过主板市场、中小板市场、创业板市场对增量资本进行有效调节和优化配置，又通过积极推进三板（包括新三板）市场、产权交易市场、区域性股权交易市场等场外市场的依法合规建设，对存量产业资本进行更大规模和力度的交易与处置，既促进落后产能化整为零的处置，又促进落后产能中仍有价值部分的资产得到有效流通和整合，在实现过剩产能化解的同时，进一步实现产业资源的重组和优化配置、提高产业集中度，加快产业结构调整。
（三）与市场倒逼存量调整、产业升级互补的政府功能与政策措施
1 与市场倒逼存量调整相互补的政府功能与政策措施
（1）加强行业产能和市场情况的监测、预警。对各主要行业产能、产品市场需求的监测、评估和预警，是进行产能过剩化解和促进产业结构调整的前提条件，有助于政府部门、银行部门辨别落后行业、过剩产能状况，及时采取有效的行政辅助措施，有针对性地采取差别化利率措施和优化信贷资金配置，提高政府、银行、企业与市场在促进过剩产能化解和产业结构调整上的协调一致性。
对行业产能及其市场需求情况的监测是一个世界性难题，西方主要国家因为市场经济发达而很少有完备的监测机构和监测方法，产业结构调整主要依赖于市场竞争机制来实现。目前，美国、德国等主要通过抽样调查来估算产能利用率，但进一步结合需求变化进行动态监测和综合预警，还做得远远不够。当前，我国各级政府应当尽快加强各主要行业产能及相关市场情况的监测，完善监测、评估和预警的体系与方法。目前工作的重点和难点在于：一是需要中央政府职能部门与地方政府职能部门能够密切协作、信息公开，地方政府必须转变思想和纠正保护落后产能的错误做法，对落后产能不掩饰和主动进行全面统计；二是制定和完善科学的评估方法，产能是否绝对过剩必须与其市场需求结合起来，并且是动态的结合，即涉及产能的现状、扩张速度等，以及市场需求的现状、未来增长潜力等；三是要建立科学的预警指标，这一指标既能够反映产能过剩的现状，为政府政策制定提供明确的参考依据，也能够反映出产能过剩对市场需求的偏离及其所造成的行业发展状况变化，如运行风险、行业利润水平、未来发展前景等，为银行放贷和利率确定提供参考依据。
（2）加快制定和完善行业技术门槛和准入标准。环境保护标准、节能降耗标准等各种标准可以针对东中西部的区域性差异作微调，但目前关键是要严格执行，迅速加强技术监督、环境保护、公检法的联合工作执法机制建设，提高其执行能力，联合民间环保组织、消费者维权组织的有效力量，加强巡查、监督、检查和处罚，促进落后产能退出行业和市场。
（3）有效利用财税金融政策、资本市场工具和政府补偿机制，促进落后产能顺利处置、有效退出和优化整合。应当把高耗能、高污染产品的消费纳入消费税的征收范围，以抑制其产品需求。应当把市场准入门槛与信贷挂钩，实行环境一票否决制，使落后产能难以获得信贷资金。需要加强资本市场的多层次体系建设，积极推进三板（包括新三板）市场、产权交易市场、区域性股权交易市场等场外市场的依法合规建设，以加大对存量产业资本交易和处置的规模与力度。加快构建落后产能淘汰的激励与补偿机制，及时有效地为退出企业做好职工转岗、就业和生活保障等善后事宜。
（4）加快健全和完善跨国投资经营风险保障机制，促进过剩产能对外释放。目前，有许多企业通过组团在海外建立工业园等方式，增加对外投资和带动出口，也扩大了我国具有比较优势但产能过剩的传统制造业的对外转移。但是，跨国经营、长期投资、汇率波动、政治环境等风险和不确定性，往往是企业难以预测和规避的，从而影响了对外投资经营的积极性和发展进度。因而，需要政府提供相关的风险防范与保障机制。
2 与市场倒逼产业升级互补的政府功能与政策措施
（1）增加全社会中企业可利用的外部创新资源要素。协同创新和开放式创新的核心思想是更多地、有效地获取、整合外部各种互补性创新资源，因而，首要条件是企业外部有尽可能多的原创思想、创新人才、科技专利的供给。从经验看，供给来源主要是高校、科研院所和国内外一流人才。因此，一是要支持高校、科研院所从事更具突破性的、原始性的思想与知识创新，特别是应当鼓励从事定向基础研究；二是支持引进更多的世界一流的科学人才、创新人才，对引进的国际一流人才和著名学者，除了给予资金和政策支持外，还应当敢于在高校和科研院所等平台给予必要的职位；三是加强本土人才培养，除了发展高等教育外还应当加强对本土有潜力的科学家进行选拔和重点培养。
（2）提供公共服务和公共平台。打造高效的技术服务平台和中介机构建设，加强专利保护和违法处罚，加强技术产权交易市场建设，整合创新资源、推动协同创新和研发合作，完善高新技术产业园区、新兴产业集聚区的规划、建设和服务功能配套等，为技术研发、产业化和产业结构升级提供强有力的支撑。
（3）提供奖励和补偿，支持融资和风险防范。统筹金融、财税、风险投资等手段来完善企业技术创新的融资支持、政策激励和风险保障的系统性长效机制，创新机制与政策支持产业带动性强的共性技术、重大核心技术和关键部件产品的研发与攻关，对产业带动性强的重大新产品推广应用中所遇到的成本高、市场需要培育等困难，及时给予财税政策支持。
（4）加强战略规划、宏观引导和行业监测。特别是对新兴行业发展的规划和监测，防止企业在缺少对行业长远发展的趋势预测和风险评估不足情况下出现盲目的、冲动的投资，引导产业增量资本优化配置，促使产业投资和先进产能扩张不出现大起大落，以及新兴产业发展不出现大的风险，引导生产供给与消费需求能大致处于动态均衡状态。
