结构调整的制度基础和判断标准
———读《体制转轨中的增长、绩效与产业组织变化》随想
张春霖 多年来,结构调整一直在中国的经济政策中占有突出地位。表面上看,人们对结构调整已经形
成了共识,但实际情况并非如此。实践表明,调整的关键问题在于以谁为主体、依托什么机制来调,
是由政府为主体、依托行政手段来调,还是以企业和投资者为主体、依托市场机制来调? 很多结构
调整的倡导者并不涉及这样的问题。仔细研究就会发现,这些意见实际上是主张由政府用行政手
段来调。因此,结构调整经常被作为改革的一种补充甚至替代。最常见的观点是:光改革不行,还
要调整结构,也就是说,结构调整是除了改革之外的另一项工作。其实,只有当结构调整由政府依
托行政手段进行时,情况才是如此。如果结构调整必须由市场的参与者如企业、投资者的共同努
力,通过市场机制来实现,结构调整和体制改革实际上就是一回事。只要改革到位,市场的参与者
追求自身利益的行为就会成为结构调整的推动力,政府要做的事情只是为结构调整创造必须由政
府创造的那些条件,例如社会保障体系。在这个意义上,结构调整本来就是体制改革的题中之意。
当然,如果抽象地提出问题,没有多少人会明确否认改革和市场机制的意义。但很多人往往加
上“中国特色”:在市场机制尚不健全的情况下,结构调整还只能依靠政府的行政手段,起码要把两
者结合起来。这就把经济学者引向了一个重要的问题:在体制转轨时期,结构调整和体制改革究竟
是一种什么关系? 带着这样的问题,笔者读完了江小涓研究员和她的合作者的论著《体制转轨中的
增长、绩效与产业组织变化———对中国若干行业的实证研究》(上海三联书店、上海人民出版社
1999 年版,以下简称《研究》) 。作者既不是一般地在理论层面上谈论体制转轨过程中的结构问题,
也不是在简单地记录历史,而是以几个重要行业在过去20 年中的实际发展为背景来分析问题,因
而具有很强的启发性,促使人们进一步思考很多问题。
11 结构调整的微观基础
首先引起笔者兴趣的问题是结构调整的微观基础。在市场经济中,追求利润最大化的企业、追
求效用最大化的消费者和追求收益最大化(风险最小化) 的投资者是结构调整的微观基础。虽然这
些市场参与者的最大化行为不是结构优化的充分条件(还需要很多其他条件,例如破产法) ,但肯定
是必要条件。如果企业不追求利润最大化,投资者不在乎风险和收益,消费者不在乎效用,市场机
制就无法实现资源的优化配置。因此,在考虑体制转轨时期的结构调整问题时,应关注结构调整的
微观基础在中国已经发育到了什么程度。
在电视机、电冰箱、棉纺等行业的发展历程中,都可以看到,企业和地方政府对利润的追求是这
些行业结构变化的一个重要推动力。地方政府不仅是大部分企业的实际所有者,而且本身也是投
资者。无论是供不应求时的进入,还是供大于求时的调整,都说明企业和地方政府的确在追求利
润。这是一种不大容易从理论上解释的现象。因为按照标准的经济学理论,企业对利润的追求是
私人所有权的产物。如果企业不属于个人而是属于国家,企业的经理和主管他的政府官员本来不
应当有很强烈的利润动机,因为利润再多也不是他们自己的,而是国家的。因此,在私有化之前,国
有企业是不应当有什么利润动机的。至于地方政府作为投资者追求盈利,则更不可能。应当说,这
并不仅仅是理论推论。在现实中,不追求利润最大化甚至根本不在乎利润的国有企业并不少见,政
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张春霖:结构调整的制度基础和判断标准
府投资行为的扭曲更是相当严重。这种情况在银行体系的巨额不良贷款中得到了充分的反映。但
是《, 研究》所展示的家电和棉纺业的发展历史的确说明,并不是所有的国有企业和政府部门都完全
不追求利润,如果是这样,这些行业就不会是今天的样子。如何在理论上解释这种复杂的现象?
我们都知道,出现这种情况的原因在于放权让利。放权让利并不是私有化,为什么会使国有企
业和地方政府出现类似于私人企业和私人投资者的行为? 如果说放权让利已经足以使企业及其实
际所有者的行为接近于私人企业和私人投资者,进一步的改革还有多大必要? 至少有两个因素值
得注意:第一,放权让利虽然不是标准的私有化,但它的确把企业所有权的一部分赋予了企业内部
人,即管理层和职工。由于国家虽然名为所有者,但并不从企业分配全部利润,企业内部人得到了
一种类似所有者的地位:企业利润增加,他们可以支配的财力就相应增加,他们的个人收入也可以
相应增加。由于内部人同时也从国家手中获得了相当一部分决策权,企业出现追求利润的行为就
很容易理解了。因此,虽然中国的国有企业没有被私有化,但由于放权让利,其所有权归属实际上
已经发生了变化,在大多数场合,内部人实际上已经在与国家分享经济意义上(不是法律意义上) 的
企业所有权。第二,企业管理人员、职工和地方政府即使不分享企业的利润,也都是企业的“利益相
关者”。作为利益相关者,他们需要企业给他们提供工作岗位和税收。因此,即使假定企业所有者
对企业的行为完全没有影响,只要企业内部人和地方政府拥有企业的决策权,他们作为利益相关者
也会驱使企业追求利润,以保证工作岗位和税收。
但是,以上两点只能使企业和地方政府在追求利润这一点上与私人企业和私人投资者类似,却
不能使它们像私人投资者一样规避风险、承担损失。企业内部人无论作为部分所有权的拥有者还
是作为利益相关者,都是在用别人的钱来为自己服务,除了失去可能得到的个人收入,他们对企业
投资项目“只能负盈,不能负亏”。地方政府也不会像私人投资者那样在乎投资失败的损失,因为投
资资金有很大部分来自国有银行。即使是地方自筹的资金,投资决策失误给决策者带来的损失也
远小于私人投资者和私人金融中介(例如养老基金) 的管理人可能面临的损失。因此,企业内部人
和地方政府虽然可以像私人企业和私人投资者一样追求利润,却不像他们一样在乎风险,因而更容
易作出错误的投资决策。
不过,这也只是一种推论。《研究》所提供的材料不足以证实这一点。在家电行业,由于需求高
速膨胀所带来的高利润,企业和地方政府大举进入时的投资决策很容易作出,发生错误的概率比较
低。比较有意思的是棉纺行业出现的“边亏损、边进入”的现象。按照作者的解释,这种现象的“主
要原因之一是新投资者对企业间效率差异的清楚了解和对本身竞争能力具有信心,这部分新进入
企业的行为是理性的而不是盲目的”。如果情况的确如此,我们应当能够看到新进入的企业在资产
报酬率方面与老企业有明显差别。不知实际情况是否如此。
21“压锭行为”的经济分析
对于研究结构调整和体制改革的关系,棉纺行业具有独特的意义。在结构调整和改革过程中,
纺织行业的困难特别突出,以至于一些人对改革与效率的关系产生怀疑。作者对棉纺行业的分析
颇有深度和新意,为我们理解这个行业的独特特点提供了重要的依据。例如,棉纺行业主要投入品
棉花的价格管制导致了产棉区新企业的进入,棉纺行业具有规模经济不明显、资产专用性高、品牌
效应不明显等特点,这些都有助于使我们对这一行业的理解更接近现实。1997 年,纺织行业被确
定为国有企业改革和脱困的突破口。从此后实行的调整政策来看,纺织行业实际上是一个用行政
手段调整结构的试验田。调整政策的核心是压锭,其界限是由政府按照技术标准划定的。企业和
地方政府显然对压锭没有积极性,因此需要中央政府一边提供拨款、贷款、呆账核销指标加以鼓励,
一边派出要员实地督战。至少对于不了解内部信息的局外人来说,要寻找到支持这种政策的经济
学逻辑是十分困难的。如果政府认为应当砸掉的某种纺锭的确落后、多余,这些纺锭就应当已经无
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力为其企业带来盈利,因而也就自然会被企业所淘汰。如果这些纺锭还可以在市场上卖出相当的
价钱,以致于没有中央政府的监督,地方和企业就会把这些机器卖掉,那就说明有人(而且主要不是
国企) 可以用这些机器生产并获得满意的回报。既然如此,这些机器就应当仍然是社会所需要的机
器,为什么要花费如此大的代价强行销毁它们呢? 棉纺行业和水泥、造纸这样的行业还不相同,在
这些行业,由于一些小企业可以不承担污染环境的成本,它们与大企业的竞争可能是不公平的,需
要政府的干预。棉纺行业似乎不存在这样的问题。因此,如何理解近年来纺织行业的调整政策,是
经济学家需要探讨的一个问题。《研究》虽出版于1999 年,但未能将其对棉纺行业的深刻分析延续
到这一阶段,不能不使关心这一问题的读者略感遗憾。
31 结构调整的计划标准与市场标准
使笔者感兴趣的另一个问题可以概括为在评价企业行为时的“计划经济标准”和“市场经济标
准”。作者对这一类问题的分析相当独到,澄清了不少认识误区。重复建设问题是一个典型的例
子。计划经济的倡导者曾经认为,计划经济的一个优越性在于可以避免市场经济中的资源浪费,
因为一切都有计划,计划者知道社会需要多少什么东西,可以安排相应的投资和其它资源,通过向
企业下达计划,生产那么多这种东西。只要所有的人都“令行禁止”,资源浪费就可以避免。而在市
场经济中,投资和生产决策是分散作出的,这种“无政府状态”很容易造成我们现在所说的“重复建
设”,使得这种东西生产得太多,等到发现时已为时已晚。
几十年的实践证明,计划者实际上根本没有这种能力。计划经济不仅是普遍的短缺经济,而且
也没有消灭局部和暂时的过剩(例如《研究》第2 章提到的电子大会战造成的生产能力过剩) 。特别
重要的是,计划者根本无法预测消费者的较高层次(例如《研究》中谈到的家电产品) 的需求,因而也
就无法预测中间投入品的需求。他们至多只能预测类似于军用物资这样的政府消费品或食盐这样
的价格弹性极小的基本消费品的需求。虽然如此,但自改革开放以来,政府一直没有放弃对经济进
行“计划调节”的努力。《研究》所引用的政府在家电行业指定定点企业、限制进入的努力就是一个
例子。对重复建设的批评实际上也是基于同样的认识。所谓重复建设,无非是说既有的产量已经
“够了”,不需要新的企业再进入。然而,正如《研究》的作者所指出的,在市场经济中,看问题的标准
完全不同。市场经济的常态是过剩,而过剩的另一个说法也就是“重复建设”。这种现象的存在是
因为在市场经济中,起决定作用的不是计划经济使用的数量标准,而是投资者的财务标准和消费者
的效用标准。一个新项目建成后会挤垮一片技术落后的老企业,用计划经济的标准来看,这是一种
浪费,新项目的投资者则首先看到他的投资可以得到高回报,消费者也会用自己的购买行为表示支
持,因为这个新项目会增加他们的效用。一个项目投产几年后成为多余,用计划经济的标准来说,
这是一种浪费,而投资者则可能不这样看,因为投资可能已经收回并已有足够的回报。
当然,这并不是说重复建设就一定是好事。目前存在的“重复建设”项目多数的确是失败的项
目。其中的原因在于政府在作出投资决策时根本没有考虑投资回报,或没有能力对未来投资回报
作出判断。需要澄清的问题是,判断建设项目成败的标准不应当是它是否“重复”,而应当是它是否
给投资者提供了足够高的回报。
企业的质量行为是另一个例子。用计划经济的观点来看,产品质量在任何时候都是越高越好。
用投资者的观点来看,不一定如此。在一定时期,企业集中精力扩展市场份额而容忍一定程度的低
质量,是使投资回报最大化的理性行为。消费者是否因此受到了损害? 也不一定。首先,并不是每
个消费者都一定愿意购买质量高的产品,有人(如低收入家庭) 就愿意购买低质量的产品以求低价
格。其次,在一种新产品正在进入市场的时期,消费者可能愿意为“先用为快”而降低对质量的要
求。这里的一个假设,也是市场机制起作用的一个关键条件,是消费者具有“充分信息”,也就是说,消
费者对自己要购买的产品的质量有充分的了解。在消费者得到充分信息的情况下, 市场需求的存在本身就说明消费者对价格和质量的某一组合的认可。而消费者在
多大程度上能得到理论上所说的充分信息,关键在于政府能在多大程度上保护消费者的权益。假
药、假酒是最典型的例子。任何社会都不能指望消费者自己鉴定药品和酒的真实质量。如果政府
不能有效地弥补这一空缺,以致于消费者无法辨别这些产品的质量,实际的效应就是生产高质量产
品的企业受惩罚,生产低质量产品的企业受奖励,最后出现“劣胜优汰”。
澄清这一类认识误区在实践中具有重要的意义。在政府主导的结构调整中,最常用的衡量标
准几乎都是计划经济的数量(技术) 标准,而不是投资者的财务标准。例如,某种产品太少,因此要
上某种项目,某种技术达到90 年代国际先进水平,某种设备填补国内空白,某些企业的规模可以进
入500 强,某些企业的规模则太“小”,如此等等。所有这些,都可以被用来作为用行政手段调整结
构的依据,比如“, 先进”的要给优惠政策“, 大”的要支持“, 小”的要关闭,等等。
总之,大量事实,包括《研究》所指出的许多事实都证明,这种用行政手段、按照计划经济标准进
行的结构调整是很难成功的。虽然在目前所处的体制转轨的阶段,究竟如何依托市场机制实现结
构调整,是一个十分复杂的问题,但可以肯定的是,惟有积极推进改革,为结构调整创造体制基础,
结构调整才有希望成功。从这个意义上讲《, 研究》虽然着重于结构调整问题,但同时使我们更加坚
定了推进市场化改革的信心。
张春霖:结构调整的制度基础和判断标准
