摘要：“电视问政”作为公共对话空间的重要平台，不仅引起媒体和公众的广泛关注，也引发了对于“公众参与”与政府公共关系之间的互动关系和具体应用策略的考察和探索，在此对“电视问政”的媒介冲突框架及其原因进行了分析，并深入探讨了“电视问政”中所运用的政府公共关系策略。
关键词：电视问政;政府公关;公众参与;策略分析
建设法治政府和服务型政府，监督与制约是必不可少的基本元素。新媒体时代，公众的意见主张能自由地表达，公民的维权意识也不断增强，社会舆论变得更加多元、复杂。如何保证社会公众意见表达的渠道畅通，是法治政府和服务型政府能否得以顺利推行的必要前提。德国批判学家哈贝马斯认为，大众传媒在其中可发挥重要作用，通过展现其公共领域的特质，发挥令公众议事论事、参政议政的功能。哈贝马斯的观点受到我国多个省市政府为政者的推崇，近年来先后催生出了《电视问政》这样一种依托电视媒体直播问责官员的电视节目。
武汉是“电视问政”风暴的发源地。2011年在武汉市治庸问责办公室的努力下，以电视作为“百姓参与、百姓评说、百姓监督”的中介媒体，让人民群众监督政府，理顺部门监管职能，落实服务承诺，提升服务质量，优化发展环境，引起了强烈的社会反响，成为收视热点和关注焦点。问题意识是节目的鲜明特色，全媒体互动是节目的亮点之一。
通过热线电话、卫星连线、微信和微博等平台，把政府、媒体和公众汇聚一堂，构筑起公共对话空间。在有限的时间和空间内，集中暴露、分析问题并提出整改解决承诺，营造了全民关注“城市治理”的热烈氛围，是典型的中国特色政府公共关系行动传播。
一、电视问政的政府公共关系意义
（一）电视问政促进了公民的政治参与
电视问政是政府向社会公民表达的一个政治态度，它是一种双向互动、平向及面对面的交流方式。诚如李金铨教授所言：不仅是上情下达、下情上达的上下沟通，更是平等的平行沟通，总之就是民主的沟通＼[2＼]116。电视问政体现了价值理性和工具理性的相互交融。这两种理性由马克斯・韦伯提出，工具理性依靠着技术的发展实现人本质力量的对象化，而价值理性体现对人文世界的终极关怀，二者是相互促进、密不可分的关系。电视问政从老百姓切身关心的民生新闻出发，以解决关乎民众利益的城市问题为目的，让普通民众既是问题的提出者也是整治工作的验收者，以电视为主导的媒介合力透露出一种贴近群众的“人文关怀”，这是其最瞩目的魅力所在。
电视问政作为政府监管以及受公众监督的电视媒体节目，对公众的有效参与进行了有序的管理。首先是公众参与电视问政活动的有序性。在节目现场，参与问政的公众有人大代表、政协委员、党风监督员、市民代表、网络名人，还包括主持人、特邀评论员、特邀嘉宾和前方现场市民。对他们的挑选，都是经过一定的管理流程审核和沟通协商认可而准入的。其次是公众反映问题和验收结果的有序性。节目组设置各种媒介平台窗口，接受民众的质疑和咨询，并深入现场拍摄问题发生源头，然后公众对整治工作解决情况进行合格验收。验收环节由直播间亮出“笑脸”、“哭脸”牌以及热线电话、前方现场报道、互联网及微博询问满意度和现场考核评分组成。第三是官员执政的有序性。被问政官员收到质疑声后，作出临场判断并给出解决问题的时间表，下节目后立即责询有关人员，快速层层追问，到事发地点整治，甚至对监管不力的官员负责人会级级查办。截止2014年，武汉市共举办了34场电视问政活动，17位市领导、48家承诺单位负责人走进电视演播厅，曝光400多个具体问题，问责5499人，其中局级干部41人，处级干部810人;给予纪律处分941人，组织处理4659人＼[3＼]。
政府公共关系是一种政府与公众的沟通对话关系，一种政府与所处环境的研究监测关系，在这种复合性的关系中，政府公共关系是一只脚站在公众关系和社会环境中，既要对政府负责，又要对公众负责，还要对社会负责。政府公共关系所扮演的是一个超越甲方乙方的“关系居间者”角色，它代表公众和民意，是社会公共领域的代言人＼[1＼]。其责任应该是“基于民众沟通基础上的公共意见的呈现，公共行为的表达”。基于此，政府公共关系即为表达多元化价值观的一种“声音”，是一种利他主义的社会传播，也即居间者传播。其次，政府公共关系的过程也即是体现官民间的质询与回应，公众参与社会公共事务的程度越高，集团之间的对话成本就越低，社会矛盾和社会管理的死角就越少，社会越稳定。同时，让公众用献计献策、身体力行取代抱怨对抗，更有利于公众与政府在互动中分担社会管理的责任，和谐相互关系，树立政府良好的社会形象。
（二）电视问政促进了政府形象的提升
一个成熟的政府，它的公共关系形象应包括：高效透明、公正廉洁、民主法治。电视问政凸显了媒体的功能。媒体属于立法、行政与司法之外的“第四种权力”，可以成为政府治理的有效监督力量，对政府治理形成强大压力，从而帮助政府提升治理水平，提高公信力。 在媒体参与和媒体监督的影响下，政府治理的透明度由被动到主动，会在公众和社会的监督与互动中逐渐得以增强。政府为公众承诺了什么，如何践诺，兑现如何，群众是否认可等一系列问题，都通过电视这一媒体直面公众。正是这种“透明化”促使政府重视承诺，让政府官员强化诚信意识，既要“说到”，更要“做到”。对于政府职能部门的管理者而言，这种电视问政的方式因为是直面公众，且有记者暗访的短片，报道的细节是参与节目的职能部门管理者所无法掌控和预见的，就如同“考生”（官员）面对“考官”并未知晓考官所出的考题是什么，所面临的挑战和质疑是什么。媒体的参与无处不在，无时不有，政府的责任意识与服务理念在舆论压力和媒体监督下必然会得到强化。因此这种来自被管理者与被服务者的直接监督，可以为政府部门回应公众提供一种常态化的倒逼机制和动力机制，会从一定程度上优化管理者的行为，从而有助于提升公共服务的品质，有利于逐渐建立起一个责任型、回应型政府。正如有位学者所说的：“电视问政让普通民众较大限度地监督政府，获得较高程度的参与权、表达权，这是执政方式的重要创新。”＼[4＼]电视问政创造条件让群众监督政府，推动了政府公信力的提升，促进了政府良好形象的建立。
二、电视问政的媒介冲突框架及其原因
电视问政引发公众“城市治理”的热情日益高涨，各类媒体均对这一社会现象给予了较高的关注。笔者通过运用框架理论和内容分析法，分析电视问政报道呈现出的冲突框架，进而探究其价值，以期为进一步完善电视问政方式提供参考。
美国社会学家戈尔曼所著的Framing Analysis一书被看成框架理论的原典之一。20世纪70、80年代框架分析被传播学研究者广泛引用。框架往往被认为是媒介解释事件的核心想法或角度，而媒介框架构成了个体观察世界的视角、思维推理的前提和选择现实素材的模式。笔者通过对相关文献的梳理认为，媒介框架的构建取决于媒介认知、媒介立场、市场竞争地位等内部因素的影响，而公众框架的构建受到公众感知、公众立场等内部因素的影响，媒介框架与公众框架的运行会受政治、经济、社会、自然、文化、法律等外部环境的作用与制约。同时媒介框架借助新闻将信息传递给公众，公众通过受众框架对新闻信息进行感知，并将自身的感知状况反馈给媒介框架，以利于媒介对媒介框架进行调整，在新闻传递的过程中因媒介框架与公众框架的不同，会导致传播矛盾的产生，因此才有了媒介框架根据公众框架进行调整的必要（见图1）。
图1媒介框架与受众框架的相互作用
表1媒介框架主题
框架主题出现次数所占比重/%
治庸问责516.67
落实310
疑虑、瓶颈620
区长吃橘、区委书记背诵核心价值观310
其它1343.33
图2受众框架主题
其一，媒体立场与公众立场间存在差异。对于媒体而言，其希望通过自身框架以影响、规范公众的言行。因此在电视问政这一舆情上，媒介希望传递的是电视问政的积极作用，是治庸问责的重要平台，是提升城市综合治理的有效手段，并借此增加公众对电视问政的关注度，最终促进政府倾听民意、关注民生，这是媒体的立场。但是对于公众而言，基于我国贪腐问题的大量存在，公众对官员抱有不信任感，虽然腐败并不是中国独有的问题，而是全球共存的痼疾。在我国处于转型的关键时期，腐败问题对政府的公信力提出了严峻的挑战。基于此，公众会认为官员在电视问政节目中也只是做表面文章，他们不可能真正关注民生，不会将执政落到实处。 其二，媒体与公众之间缺乏信任。一直以来，充斥在电视屏幕、广播、纸质媒体、网络上的虚假信息、虚假广告一次又一次地挑战着受众的道德底线，类似“产妇死在手术台，医生护士全失踪”这样的不实报道让媒体的职业操守与主业主义遭到了强烈的质疑。总体而言，虽然公众对《人民日报》、央视这样的官方媒体有着较高的信任度，但是这种信任并不是建立在新闻上，而是建立在对媒体自身的权力结构上，这不是一种正态的信任。公众认为媒体已经失去了自己的道德底线，对于揭露社会丑恶、抨击不良社会风气，媒体想做不敢做，或者根本不想做，所以当电视问政出现在公众面前时，不少公众甚至会对出现在现场的打分观众产生怀疑，认为电视问政不过是媒体与官员串通的取悦观众的一场“秀”。
其三，市场竞争的加剧影响着媒体的决策。自20世纪90年代起，全球媒体大战发端且愈演愈烈，以报纸、电视、广播为代表的传统媒体受到了网络新媒体的巨大冲击，不少媒体选择了在新闻内容上下功夫，新媒体在这方面表现的尤为突出。为了提高点击量，各大网站从最有卖点的视角对电视问政进行报道，如以《武汉电视问政：市民模仿官腔称“很震惊很痛心”》、《武汉电视问政：官员背诵24字核心价值观卡壳》、《武汉电视问政现场：女区长吃下“水泥橘”称味道还行》等为新闻标题进行相关报道，并配上相应图片。从新闻标题上看的确能起到“吸睛”的效果，也能够引得诸多网民的纷纷评论，但这与主流媒体所传递的治庸问责、重实效等理念有显著的差异，媒体的主观性诱导，以及充斥着的大量负面信息对公众的理解与行为产生了诸多负面影响。
其四，公众获取信息的渠道大量增加。除电视、报纸、广播等传统媒体外，门户网站、论坛、微信、微博等新媒体为公众提供着大量的信息。笔者以“武汉电视问政”为关键词在百度门户网站上进行搜索时，共出现了4 050 000条信息。在大量的信息面前，公众易出现选择性的偏差，负面的、消极的电视问政相关信息影响了公众的认知，使其无法感知电视问政的积极作用，从而在行为态度上对电视问政缺乏全面的和客观的理解，认为电视问政“作秀”的成分更大，由此而导致了媒介框架与受众框架之间的差异。
三、电视问政的政府公共关系策略
（一）强化公关意识，构建问政主体的多元化
在市场经济和民主政治体制下，政府必须高度重视公共关系并有效开展公关工作，以增进政府与外界的联系与沟通，建立政府与广大社会公众之间的良好关系。
现阶段，电视问政要想发展成为传播范围广、影响力大的节目形态，重要的症结在于主体参与的问题，而主体参与的前提则是电视问政的形式和效果的紧密衔接。但从电视问政的效果而言，问责主体单一化是主因，因此，实现电视问政的良性发展，促进问政主体多元转化，构建“双体”问责制是必然的选择。
同体问责主要包括两大主体：执政党和行政机关。从制度上来说，加强同体问责，就是要在部门之间，上下级之间加强权责配置，做到权责一致、权责对等。因此，应大力宣传武汉电视问政主办者――武汉市治庸问责办公室的职责，以实现对政府各部门“铁面无私的监督检查”。＼[5＼]将治庸问责办与纪检部门、审计部门的区别和联系以及内部建立的行政官员绩效评估制度和救济制度，广而告之，让广大民众知晓其赋权，营造遵纪守法的环境，奠定行政官员依法行政的思想基础，以保障问责办发挥更大的效用。其次是完善执政党问责的规定性。从执政党这一主体看，它对其领导人的的问责具有良好的条件，作为政党中的每一员、每一位党员理应受到来自政党方面的监督和压力。尽管武汉电视问政已经实现市级责任体系的第一责任人副市长的参与，但向下定位到相关议题的职能实务操作者，即不同单位的中基层业务干部，还需拓展，以提高问政的务实性、针对性。第三是充分发挥政府自身在问责中的关键作用。一方面要加强问责主体的权威性与独立性，使政府内问责权力能够真正发挥其对行政权力的监督、制约作用;另一方面，要进一步建立健全政府内部问责规范，制定行政执法责任制、行政管理公示制、行政绩效考核制、行政损害赔偿制、政府公开采购制等，同时，行政领导部门要保证各项制度措施的贯彻执行，提高政府问责的科学性和可信性，以制约领导干部的权力和在压力中行使权力。落实在电视问政中，即是要建立整改落实情况的实时通报信息平台，曝光处理效应，并纳入官员考核体系，对官员产生震慑力。
学者威尔逊指出：“一个有效的、被赋予权利的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。＼[6＼]从2014年开始，武汉搭建起由人大代表、政协委员等组成的15个督察组，全面开展“十个突出问题”的承诺整改专项督察。然而，这些督查小组的工作还是“浮在上面”，流于形式。电视问政可以探索监督的联动新模式，如将人大监督与媒体舆论监督相结合，以人大开展的督查活动中人大代表的明察暗访和记者调查为案例，以专门的节目栏目直播;将政协监督与媒体舆论监督结合，以市政协开展的督查活动中政协委员的明察暗访和记者调查为案例，在武汉电视台《政协论坛》节目中直播，把电视问政办成一种电视上的“两会”。＼[7＼]不仅如此，还可以集合市民志愿者、政风行风督察员、大学学者等力量，形成多层级、立体化的问政体系，探索电视问政的栏目式、专题式等途径，使得电视问政融活动式、栏目式、专题式等多种途径于一体，使政府与民众充分沟通、互相争鸣，并使理性更澄明，实现民主的沟通，成为公共领域的代言人。这样，既有全年一两次的大型活动式电视问政，也有日常工作中的栏目式、专题式等电视问政，相互之间取长补短，确保电视问政长期取得实效。由此，问政主体的力量会自行延伸，自动破解问政作秀、力度不足、承诺落空等问题。同时，多层级、立体化的问政体系的建立，也可以培养社会公众参政议政的能力，提升社会公众的素质，强化社会公众的参与权、监督权、表达权，引导社会公众参与到到政府管理过程中，形成与政府共同进行公共事务管理的和谐景象。 （二）实现双向互动，构建公共议题的多样化
有学者指出，电视问政无法充分展现公共领域的特质，讨论的公共议题也不够多元，议题选择过于单一狭隘，而即便是对同类议题的问政也未能呈现多面和深入理性，往往局限于二元对立的框架，有明显的窄化倾向。诚然，武汉电视问政的选题都是经过细心筛选的。每年年初，武汉市治庸问责办都会通过“市长专线”、“武汉行风连线网”、市行政投诉中心、市信访局和新闻媒体等征集市民投诉及民众意见与建议，筛选出当年拟整改的突出问题，由市委、市政府领导认真研究后，确定当年重点整改的“十个突出问题”。“十个突出问题”确定后，有关责任单位须迅速提出各自的整改目标、措施与期限，并通过新闻媒体向市民公开承诺。电视问政围绕着“十个突出问题”整改公开承诺开展问政。由此可见，这“十个突出问题”是具有代表性和典型性甚至是特殊性的，是政府挑选出的力求体现群众最关心的问题，全面反映群众的切身利益，往往是政府可以解决的问题。这种自下而上的议题设置方式，使得议题最终能否进入电视问政的管道则完全取决于政府。换言之，公众即便设置了议题，但倘若得不到政府的认可和关注，此议题也会被搁置。而这类议题可能就是民众最关心、最现实、最需要向政府问政的民生议题。电视问政作为媒体问政，需要构建问政议题的多元化，才能真正满足公众的诉求，真正成为“社会公共领域的代言人。”
在现有的议题设置的基础上，我们可以尝试由媒体通过各种方式进行民调、访谈，而后建立公共议程，而当公共议程确定之后，可由媒体针对特定议题进行民调，形成公共意见，并把公共意见引入电视问政节目的讨论之中。在节目开始前一段时间可让各类问政代表深入了解有关问题的背景资料，或在节目设置上要求民众主动收集背景材料，置公共问题于背景材料之中，达到理性思考的深度。
电视问政要树立政府良好的形象，根本有赖于政治民主的建立，和建设行政透明化的政府。在当下，关键是要提高行政透明化的力度，建立起促进行政透明化的信息披露机制。只有行政透明化，民众才会和政府进行自愿的合作，以解决社会问题。
（三）整合传播资源，开展理性沟通与表达
电视问政要想充分发挥媒体公共论坛的角色和功能，组织好公众问政活动，笔者认为，需要实行三种策略。
第一，多维度告知公众事件真相。现代公共关系的鼻祖艾维李有一句至理名言：“公众必须被告知”。告知公众真相、告知公众真话，才能真正赢得公众的信任和拥护。
为了做到客观公正，电视问政不能仅是充当事件的直接叙述者，而是要借用其他媒介的新闻报导来丰富素材。各家媒体的新闻采制在隐秘的意识形态机理推导下往往框限出不同的媒介真实，而非社会现实，这种情况下，集纳多家媒介的报导，则可以最大限度地客观还原事件“多面立体”的形态。这也应合了学者Thompson的论述：“当代大众媒体特质应是提供能见度，对于公共事务的讨论，媒体虽不能真正提供人际对话空间，但却能够藉由报导使事件的能见度大幅提高”＼[8＼]从而有利于公众作出更合理的判断。
第二，引入纯民间的第三方监督机构。“主导舆论的关键对象不是极端的意见，而是起决定作用的‘中间民意’，在中间民意上，官方话语与民间话语能产生最显著和最大量的重合。它是来自具有第三方立场的、相对中立并具有社会协调功能的‘共同领域’。”＼[2＼]116官方话语，也即国家意志的表达，具有强烈的阶级色彩。它本质上是一种阶级意志和社会意愿的混合表达，体现了国家话语的“霸主地位”。民间话语是公民社会中公民个体的话语，它表达的是私人性诉求，是私人愿望、情绪和意志的呈现，其运行效果表现为社会的“民意冲击”，他们的力量有限，但确是形成社会舆论的基础。“媒体对民主政治的贡献在于提供‘多元’的公共论坛――尤其应检视原有之‘理性、自由、公开’的原则是否仅符合主流霸权者的观点，应注意弱势团体的观点呈现”。＼[9＼]在全媒体时代，人人都有“麦克风”。同一公共议题，不同的社会群体具有不同的认知与理论，作为公共对话空间的电视问政显然未能为这些意见的表达预留足够的容纳空间。如何使官方话语与民间话语最大程度地重叠在客观和平衡的态度上，形成一个意见的共同领域，是电视问政应该达到的传播效果。为此，必须建立社会协调机制，以平衡社会各阶层之间的内在矛盾张力。从我国目前的形势上看，引入民间第三方监督机构应该正当其时。中共十七大报告提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，强调要重视社会组织建设和管理。民间组织在社会管理中的作用举足轻重，把民间组织引入政府监督机制之中，将会使电视问政的道路越走越宽。
第三，保持沟通、批判与理性论辩。公共关系作为国家和社会之间的协调者，“对国家活动实施民主控制，将政治权利转化为‘理性的’权力，使统治遵从‘理性’标准和‘法律’形式”。＼[2＼]116因此，电视问政中的对话与质询，应以“理性”为基础，问政过程中每位问政人则应展现出反思与批判精神，并且不断观照他人的立场，以便建立沟通的管道。电视问政需要通过两种手段保障问政当中的“沟通理性”：
其一是疏导情绪化的语态表达。电视问政的观众身份地位、性别年龄、知识修为、性格心态都存在着巨大差异，这些差异直接导致他们在电视问政中的意见表达语态各异。有学者曾将访谈节目的对话观众分为情绪公众、抗议/附和公众、提问公众、理性批判公众四类，其中的情绪公众在发言时往往具有三个特点，即：未针对议题发言;涉及人身攻击;发言时情绪激动。电视问政亦存在这类情绪公众，在东湖落雁岛景区有一座被人们戏称为“拆坚强”的违建餐厅，十年来，在拆与建的怪圈中竟然由木头结构变成了钢筋混凝土结构。面对这座越拆越坚固的违建，问政嘉宾现场举起了“哭脸”牌――不满意。“拆了建，建了拆，反而越建越牢固，是怎么回事？莫非有后台撑腰？”面对这类带着明显的情绪性宣泄因子的问政，节目主持人和特邀评论员应抱着疏导的“心态”，通过不断的刺激性响应，过滤掉对话中情感宣泄的成色，向更有建设性的理性表述回归。 其二是引领对话进入理性沟通与批判的轨道。电视问政的作用不仅应为社会各界提供一方各抒己见的公共对话空间，还应能够通过公开理性的沟通探讨，寻找出问题的深层原因和解决方案，促进公共议题的解决和改善。因此，对于问题的讨论绝对不应停留于“断言”或是“反对”，而应更深入提出知识的批判以及后设理论的讨论说明。武汉电视问政首位外地受邀评论嘉宾、北京工业大学教授王国华说：电视问政并不是要看官员流大汗、现场出丑，“这种问政方式应该是一场思想的大讨论，观念的大引领，视野的大开阔。电视问政终归是要解决问题的，把这个问题提出来是要大家共同思索。”＼[10＼]在电视问政中主持人、特邀评论员适时出场，他们理解力、表达力都更胜一筹，言辞精辟，如在主持人的邀请下，蔡甸区区长彭巧娣现场品尝了一个“水泥橘”。尽管她品尝后说橘子味道还是比较甜的，但仍掩盖不住尴尬的表情。本场电视问政特约评论员、华中科技大学教授陈鹤教授点评道：看到彭区长吃不好看的橘子，让我想起两句话：自酿的苦酒自己喝，自种的苦果自己尝。其实我也想尝一尝那个橘子，因为在武汉这个城市，我们大家都是一个共同体，没有任何人可以做纯粹的旁观者，我们每一个人在受环境污染之害，但我们每一个人又在自觉或不自觉之中污染环境，我真心地希望，全体市民和我们的市长、区长们一起，共同努力，在武汉这块沃土上，争取种出更多更甜的果实来。点评既华丽优美又独到深刻。除此之外，问句也是主持们的常态表达，东湖生态旅游风景区工委书记、管委会主任张卫国针对市民的“拍砖”现场解释，餐厅老板只是一个普通村民，对于类似这种历史成因比较复杂的违建不能简单地一拆了之，“必须拿出彻底解决办法”。主持人追问：“现在究竟要如何处理水上违建？”“此事件有什么深刻的教训和东湖生态旅游风景区今后如何走呢？”这一个个问号传达给公众的暗示则是，讨论不应简单表达和宣泄，而应该围绕实质，讲求理性。在此循循善诱之下，公众的讨论也逐渐由对官员的指责转变成反思事件背后的深层原因和探讨应对事件的解决方案以及城市未来走向问题。公众在公共话题参与过程当中更加趋成熟，并逐渐形成对城市的一种主体性思考。
四、结语
电视问政实现了政府、媒体和公众的共聚一堂，参政议政，构筑了一个面向公众的公共对话空间。它促使社会治理问题得到一定程度的解决，促进了公民政治参与的积极性和政府良好形象的提升。随着我国民主政治进程的加快，政府公共关系作为民主机制之一，已经成为表达多元化价值观的一种“声音”，一种利他主义的社会传播，也即居间传播。政府公共关系在创新电视问政主体多元化、公共议题多样化、沟通表达理性化等方面彰显了智慧策略，成为推进政府施政的有效手段。
＼[参考文献＼]
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