摘要：当今社会非政府组织的迅速发展和公共政策制定体制的不断完善，我国非政府组织参与公共政策制定过程也成为了一种常态。公共政策的设定不应只是定位为政府领域的管理，而应将它扩大范围定位为全社会管理，为了充分发挥非政府组织在政策设定过程中作用，因此要明确政府与非政府组织的角色定位。本文通过对政策制定过程以及非政府组织在其中扮演什么角色为切入点来分析，文章运用云南怒江建坝案例将理论融入实际来说明非政府组织对公共政策制定的影响，最后得出简要的结论。
关键词：非政府组织；公共政策；政策设定
一、相关概念的界定
要了解中国非政府组织是如何影响我国公共政策的设定，首先要对相关的概念做一个界定。非政府组织目前学术界有很多讨论，本文认同萨拉蒙的观点，他是从组织特征来界定的，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的组织就可以成为非政府组织。①
公共政策的制定很大程度上需要以公共利益为目标取向，公民参与是确保公共政策的公共性和正当性的内在要求之一，是为了社会各方利益的实现、公民精神的追求和公民资格的体现，公民和社会团体计入社会价值的分配过程，主要包括对政策制定、执行和评估等环节的参与。②在公共政策制定过程中，由于政府与社会民众常常得不到有效沟通，沟通机制欠缺，从而公共政策目标出现偏差也是在所难免，我国非政府组织发展迅速，将非政府组织纳入到政府公共政策制定过程中，研究非政府组织如何影响政策设定显得意义重大。
二、公共政策的设定过程
（一）公共政策问题的确认
公共政策问题的确认是制定一项公共政策最为基本首要的问题，它是公正政策要达成的目标之一。确定公共政策问题需要注意有三方面问题：一是正确选择问题和认识问题。各种各样的问题，其本质和影响都是不一样的，一项政策的设定要根据其所针对的领域以及所针对的受众，合理有效的来解决问题；二是要结合现实社会实际情况，冷静思考现实公共问题，从而有针对性的来选择最合适的方法路径来从根本上解决问题。三是确保问题具有公共性，是否涉及到了广大人民群众的利益。
（二）政策方案规划过程
政策方案的规划过程包括了确定政策目标、设计政策方案和评估政策方案等过程。解决任何公共问题，首先都需要确定公共政策的目的。只有在十分明确的目标下，才能保证政策制定在大方向上不出现偏差，后续政策执行不会出现问题。政策设计本质上就是社会上各种利益集团的利益诉求，政府的公共政策制定就是要寻找某些标准与指标对公共政策进行各方面的评估，选择出最具有代表性最能够实现群体利益最具有可行性的公共政策方案。
（三）政策方案的抉择
公共政策是通过一系列决策形式表现出来的。由于公共政策是面向全社会公民大众，所以它往往具有很强的影响力，从而导致政府公共政策抉择的过程十分复杂。各个利益团体的相互博弈的结果就是政策结果的产出。公共政策抉择过程就是需要协调不同利益群体之间的利益诉求，兼顾到大多数民众的利益，从而选择出最公平合理的方案政策。
（四）实现政策方案的合法化
公共政策制定需要遵守三个维度：公共政策民主性、公共政策科学性和公共政策合法性。公共政策的合法化不仅需要符合相关法律条文的规定，还需要得到社会公众的认可。一项合理规范的公共政策，它的目标和制定程序都是合乎法律、法规的，最后还要得到群众的认可。政府在制定公共政策的时候应当与社会建立“双向交流”机制，以求得到公众的满意和认同，这就是公共政策的社会合法化过程。
三、非政府组织在公共政策制定过程中的角色
（一）非政府组织是潜在公共问题的发现者和提出者
政府在制定一项公共政策时，首先要做的就是确定什么问题是最为严重、影响范围最广、民众最为关心的。这就要求政府部门能够在第一时间内准确收集到社会各方面的信息，从而确定目前实际情况下什么是最需要解决的问题。政府与公众之间存在了一个“信息双向不对称”的问题，政府一方面不知道社会民众的需求，社会民众也不知道政府制定这个公共政策的目的何在。非政府组织相较于政府有其活跃的领域，在它所知晓的领域就会具有较广泛的群众基础。并且非政府组织不以营利为目的，它更倾向于为弱势群体和边缘群体提供服务，它相对政府更容易发现社会中潜在的问题，并将这些潜在的细小问题汇总，针对问题提出相应的解决措施或政策建议。非政府组织相较于传统政府“自下而上”的沟通模式而采用“自下而上”的沟通模式，从而有效表达社会公众的利益诉求，从而解决普通社会公众难以与政府层面沟通，信息阻断的问题，有效督促政府相关部门尽快将社会民众的利益诉求放入到政策抉择过程中。
（二）非政府组织是政策设定信息的收集者和反馈者
政府部门在首先在设定了为什么要制定一项公共政策或者说政府明确了公共政策目标之后，就会根据社会各方利益群体的诉求制定出合适的公共政策。首先各个利益群体在诉求自己利益并进行竞争的基础上，政府相关部门权衡各方利弊，协调不同社会利益群体的利益诉求，从大局上保持相对公平。非政府组织具有有针对性的目标群体、灵活的组织结构和独立的运作方式三个特点，那么通过这三点便利性非政府组织就可以把一项公共政策及时传递给社会大众，相对的社会群众对这项公共政策的反应或者意见建议也可以及时反馈给政府，打破“信息双向不对称”的沟通障碍，有效弥补政府与社会大众沟通不足，增强了政府制定公共政策科学有效性。
（三）非政府组织是公共政策方案的抉择者和宣传者
非政府组织扮演角色就是辅助政府来制定公共政策，来避免政府制定公共政策时出现偏差。非政府组织充当社会民众与政府之间的沟通桥梁，也充当了各利益集团之间沟通协调的角色。我国非政府组织长期从事维权、慈善、环保、社会服务等维护民众利益的活动，因此非政府组织在公众中具有较强的公信力和亲和力。政府在在最终决定了一项公共政策之后，非政府组织还应根据政策实施实地具体状况，更有针对性的为政府对该公共政策进行正面宣传，通过非政府组织与当地民众的深入交流，可以及时为民众解释公共政策的目的，使该公共政策可以更有效的执行。 四、非政府组织影响公共政策设定的实例
作为一种新的资源配置体制，当政府未能有效的配置社会资源，非政府组织的弥补了政府与市场资源配置体制的不足。在中国的各类非政府组织中，环保非政府组织是表现最为积极的。90年代之前，中国的环保组织大多数是都是类似于半官方的研究团体，所以在那个年代环保社团研究多余行动甚至可以说没有行动。进入21世纪，民间的环保组织呈现逐年增长的态势。这些环保非政府组织除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保非政府组织还竭力呼吁改善环境，并动员各种力量关于破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成了巨大的压力。③
在云南怒江建坝的案例中，可以看出环保非政府组织认为这不符合民众利益的诉求，因此联名上书国务院，通过社会舆论来阻止不合理的公共政策。有专家一味的想要政府马上动手修建怒江工程，而广大人民群众却不愿意，这里就可以看出无论什么公共政策，总是会存在不同的利益群体进行博弈，从而导致在怒江建坝这个事件里出现了意见正反双方长时间的拉锯战情况。这里非政府组织所扮演的就是公共政策方案的信息收集者、政策反馈者以及帮助政府抉择政策方案的角色。在怒江建坝这个决定做出后，环保非政府组织将政策决定告知民众，通过搜集民众的意见并将其汇总上书，对中央怒江建坝这个政策有一个反馈。但是在我国非政府组织参与政府公共政策设定的案例不是很多，现在公共政策的制定还是以政府为主导，非政府组织扮演一个辅助角色。
五、结论
非政府组织在我国蓬勃发展，我国的社会公众大家做主的意识也越来越强烈。由于非政府组织相对于政府具有十分鲜明的特点：公益性、社会性、民间性以及志愿性等特点，非政府组织与社会公众的联系是十分紧密的，这就使得政府在逐渐变成扁平化政府与服务型政府的过程中，为了政府制定的公共政策能够符合大多数群体的利益，防止政策有所偏差以及偏向某些特定利益群体，就要求我国各类非政府组织可以参与到政府政策设定的过程中。在公共政策制定的过程中，政府与非政府组织之间的关系就不再是简单的行政命令与服从的关系，而是双方积极互动合作，互相依赖互相合作的伙伴关系。只有政府与非政府组织之间存在良好的沟通，才能使公共政策执行后发挥最大的效用，满足各个利益群体的诉求，从而实现全社会公共利益的最大化。政府要制定出一项合理的公共政策，就必须明确非政府组织如何参与公共政策制定，明确政府与非政府组织的角色如何定位，帮助非政府组织有力配合政府制定符合民众利益诉讼求的公共政策，努力建构社会主义和谐社会。
