公安局建立办案质量考评制度调研报告
一、考核考评指标情况:
（一）、适用“宽严相济政策”引起执法问题的思考
中央政法委在刑事执法中，贯彻“宽严相济政策”，省人民法院、省人民检察院、公安厅、司法厅联发（20xx）69号《关于在刑事执法活动中贯彻宽严相济刑事司法政策的实施意见》根据该“意见”的规定，省检察院、公安厅《关于不批准逮捕案件适用条件的规定》省人民检察院制定{《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》和《因生活无着落偶然盗窃等五种情形不起诉》等规定，在执行中，对“宽”的尺度，公安、检察、法院理解执行不相同，导致在工作中经常发生疑问，为有利于工作正确执行“宽严相济政策”，保护广大人民群众根本利益，对违法犯罪分子予以惩治、教育、感化，制定一个标准和程序规范，贯彻“宽严相济政策”解决执法中的误区。
1、无逮捕必要的情形，各理解执行无标准
根据云高法〈20xx〉69号文“意见”，具有下列情形之一的一般不适用逮捕措施，列举11种情形，不适用逮捕措施，可能判处三年以下有期徒刑，不予羁押确实不致妨碍刑事诉讼活动顺利进行不再危害社会的，无标准和可操作性，对判处三年以下有期徒刑的案件，宽得无边难以理解执行，近年来，在这类案件，我局提取向检察院移送审查批准逮捕，检方认为无逮捕必要，作出不批准逮捕，变更强制措施释放，但在诉讼中只有5%的案件得到起诉审判，其余的无法传唤，一去不复来。导致案件久拖不结，受害人利益遭到损害，人民群众哀声叫苦，最难受的是公安，特别是一线民警，如篆角派出所办理的周德辉过失致人重伤，无逮捕必要释放后无法找到，受害人的损失无法理赔，受害群众三天、五天到派出所要求处理。等类似的案件较多，只有经过采取强制措施，犯罪嫌疑人家属才基本理赔，但这类案件初步判断“意见”中规定的判处“三年以下有期徒刑，不导致危害社会”，犯罪嫌疑人释放后逃之夭夭,受害人的损失怎么办,他们只有
三、五天找公安。有大量案件公安已采取拘留措施提请检方审查批捕，但检方认为无捕必要，不导致危害社会，但公安方面认为有逮捕必要，可能会导致案件久拖不结，妨害诉讼进行，其结果一去不复，在这方面应规定一个标准，用什么标准、程序、措施、来论证保证诉讼顺利进行，各执行不一。
2、操作的结果无程序
实行从宽、从轻操作结果无程序和可根据的法律条文，在侦查阶段，公安机关对“盗窃”等轻微的刑事案件，在当事人之间相互履赔的案件，是否按转治处，转治处还要撤销刑事案件，属不属降格处理，因此在操作上无操作程序规定，如：盗窃案件盗窃1—2千元价值财物，并作履赔，按照省检察《因生活无着偶然盗窃等五种情形不起诉》未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶意较小，社会危害不大等公安机关是否有权“作出不起诉决定”，所有这类案件怎样结案，已批捕的案件不起诉是否作出其他行政处罚，只作不起诉即犯罪嫌疑人，达不到罪与刑相适应的原则取不到惩治教育，公安提起起诉，检方作出不起诉，又属质量问题，考评又扣起诉率的分。这类案件在实际执法中缺乏可操作性，苦于一线办案部门，难于法制民警，找不到一个正确的答案。
以上两个方面的问题涉及当前贯彻执行刑事宽严相济政策需要及时解决的执法问题，建议要相互配合、相互支持、相互制约的工作中，更好地执行法律和政策，尽快出台解民忧、维护人民群众利益，又有效地打出，防止犯罪，有利于稳定具有操作性的 规定，弥补在执法中的不足。
（二）、全省公安机关“三考”活动执法质量评分标准
1、 治安案件考评评分标准
（1）、事实是否清楚：第三项违法行为的手段、经过、作案工具未查清的，或违法嫌疑人在共同违法行为中分别所起的作用未查清的：共同违法行中分别所起作用未查清的，认为考评规定太死板，已经查了，违法人员不愿陈述的怎么办，这不是让民警有逼供方面的嫌疑。应将“已经查证仍查不清的除外”，现实生活中确有混合过错型，偶然发生的案件，何以能查明各自所起的作用，只有事先预谋的案件尽可能查清，否则，共同违法行为案件，一旦抽考，此项难免不扣分。第十项.违法嫌疑人有精神病嫌疑，没有对其在实施违法行为时的精神状态进行鉴定的：精神状态进行鉴定，该项不应列为考评，治安案件实属内部矛盾，损害小，如果进行一次精神病状态鉴定需投入4000—5000元。
（2）、定性是否准确：第十八项将此行为定性为彼行为的：在实践中有的行为难以辩别，如寻衅滋事与损毁公私财物、殴打他人等，其次是在同一法条，定性两种以上性质的，如：《治安处罚法》第四十三条里有殴打他人，故意伤害他人身体，此项扣分方法，要求尽量细化，对考官也好，被考单位也好都十分公平和掌握。
（3）、卷宗是否规范整洁：第四十六项公安行政法律文书制作不规范，或者询问笔录制作不规范影响证据效力的，影响证据效力 ，不易理解；第四十八项卷宗材料污损、涂改、字迹潦草及其他问题影响公安行政法律文书效力的：前面指卷宗材料，涂改、字迹潦草，后面指公安行政法律文书，两者不相称，前面指有关证人证言、书证、不属法律文书范围，要求细化明确。
2、刑事案件考评评分标准
（1）、事实是否清楚：第三项项作案工具来源、去向不清或者未调查作案工具的：规定不清，已经调查，来源去向不清，还是指未调查，而且又指发现一处扣5分，意思是指经过调查来源去向仍不清的也要扣分，建意规定，未调查作案工具来源，去向的。12项也应明确区别对待。
（2）、证据是否确实充分：第十八项鉴定结论中未附有鉴定人资质证书的：资质证书的问题，办案部门争执较多，目前存在内部鉴定：州刑侦鉴定：未附,下级怎么索要，省、州鉴定中心制作的，当事人自行去鉴定的都未附，但对鉴定结论无争议的怎么办，难道只为一个资质证书复印件而跑到昆明或文山。
（3）卷宗是否规范整洁：第五十一项卷宗材料污损、涂改、字迹潦草及其他问题影响文书法律效力的：规定与治安案件参评同等，要求细化为好。
二、执法办案考核考评和奖惩制度情况。
（一）案件质量方面：
1、在执法办案的程序方面还不够完善。《治安管理处罚法》实施以来，少数基层公安机关民警在执法执勤和办案中，有的受案不及时，部分案件还是先查处后受案；有的案件传唤原因、处所未通知家属或者注明方式不够规范；有的未告知被询问人依法享有的权利和承担的义务。
2、收缴、追缴的随意性较大。《治安管理处罚法》并未规定收缴和追缴应当由县级以上公安机关负责人审批，但《公安机关办理行政案件程序规定》只规定收缴应当由县级以上公安机关负责人审批，因此，执法的随意性大，不利于监督。按照《公安机关办理行政案件程序规定》，收缴必须由县级以上公安机关负责人审批，在执法实践中遇到派出所作出500元以下罚款并收缴小额的非法财物的，对派出所，尤其是边远派出所的执法带来不便。
3、对拒绝交纳罚款的违法行为执行难度大。《治安管理处罚法》取消了公安机关对拒绝交纳罚款行为的处罚权，按照《行政处罚法》第51条的规定，加处罚款没有现实意义，只能将依法扣押的物品拍卖抵缴罚款或拘留，申请人民法院强制执行。在实践中这类案件比较多，涉及的罚款数额不大，对于没有扣押的物品可抵缴罚款的案件如何申请法院强制执行，还未形成有效的办案机制，削弱了对违法行为人的处罚力度。
4、对“情节较轻”、“情节较重”的规定难以界定。特别是赌博案件中，情节的认定问题，赌资较大、情节严重，尚无明确的规定、界定。除《治安管理处罚法》条文中第19条、第20条规定的几种情形外，大多数条款均有“情节较轻”、“情节较重”，实践中难以界定。
（二）履行职能管理方面。就目前的考评办法来看，对各部门的考评缺乏灵活性，存在职责不清的现象。如：在对爆炸、剧毒物品的运输、使用、监督等环节上还存在职责不清的现象，导致出现管理漏洞；在对电子游戏室的管理方面，存在审批由文化部门审批，报公安机关治安部门备案，存在不利于规范化管理的现象。
（三）意见和建议：
1、加强执法检查与指导，进一步完善执法质量考评制度。按照考评工作“日常化、规范化、信息化”的要求，不断完善考评办法，提高考评效能，使考评工作从定期考评向随机考评转化、从案件考评向所有执法环节考评转化、从对单位考评向对个人考评转化。进一步拓展考评范围，加强对民警个人的考评，建立个人执法档案。逐步改革考评方式，建立日常考评工作机制，将平时考评与年终考评有机结合，采取专项检查、专案检查、案件审核、个案考评、综合评估等多种手段，增强执法质量考评力度，从考评中不断发现执法不足和问题并加以规范。同时，对于执法质量考评末位的执法办案单位负责人及后三名民警进行离岗集中培训，以此提高执法办案质量。
2、加强调研，及时解决执法实践中出现的问题。公安机关将积极主动收集整理各派出所在执法实践中遇到的新情况、新问题，及时释疑解难。
3、明确职责分工，强化部门管理职能。
三、错案认定、追究情况。
（一）、错案的认定。错案，是指案件主办人、协办人或其他与案件有直接关系的人员，因故意或重大过失，致使案件主要违纪事实失实，定性不准，处理不当，违反办案程序或造成其它严重后果的案件。认定错案应实事求是，以事实为依据，以纪律法律为准绳。
1.错案范围：一是错误采取行政、刑事强制措施的案件；二是该报捕、移送起诉、拟报劳动教养、少年管教而不上报、不处理或降格处理的案件；三是错误作出行政（包括治安）处罚的案件；四是超越职权办理的案件。
2. 错案发生的情形：一是因徇私枉法、收受贿赂，放纵违法犯罪分子，或使无辜者受到陷害；二是因刑讯逼供、非法拘禁造成错案；三是该报捕、移送起诉、拟报劳动教养、少年管教而故意不上报、不处理或降格处理；四是因工作不负责任，认定事实错误或者基本事实不清，主要证据不足，定性错误，致使不应受处罚或追究的人，受到处罚或追究，后果较重；五是违反规定，错误采取刑事拘留、监视居住等限制公民人身自由的刑事强制措施，造成一定后果；六是违法查封、扣押、冻结、追缴财物，或者违法处置赃物、赃款及其它财物，造成经济赔偿等后果；七是非法插手经济纠纷、民间债务纠纷，或者其他超越职权办案，造成较严重后果；八是其它原因造成错案，后果较重的。
（二）错案的追究情况。错案责任追究应坚持有错必纠，过错与责任相适应，党纪政纪面前人人平等和教育与惩处相结合的原则。对形成错案的责任人，按照责任自负，区别对待的原则进行处理。对索贿、受贿，徇私枉法，造成人身伤亡或重大经济损失及恶劣影响的，从重处理。一是抓措施落实，使错案责任追究工作落到实处。
（1）公安机关一把手亲自抓，坚决抓出成效；
（2）公安机关法制部门集中主要力量抓好落实，强化监督力度；
（3）把错案责任追究工作纳入目标考核工作，作为考评年度工作依据之一。二是抓监督力度。结合实际，从七个渠道发现错案：
（1）开展执法检查；
（2）是实行各类案件的审核把关；
（3）认真查处复议案件；
（4）从信访案件中发现错案；
（5）人民群众举报；
（6）上级交办的案件；
（7）各级人大对案件的议案和法院、检察机关对案件的建议。对发现的错案，都要进行认真的调查核实,把错案与办案中的一般性错误区分开；把错案与民警在办案中的违法行为区分开；把错案与自由裁量权运用不当造成的处罚畸轻畸重区分开。从而确保错案认定准确无误。三是抓查处工作，严格追究错案责任人的责任。按规定认定错案的是公安法制部门，追究错案责任人责任的是公安机关的纪检、监察和政工部门。在错案追究工作中，注意抓好三个环节：
（1）.调查环节，搞清办错案人在办案中应负的责任，根据形成错案的主客观因素、错案造成影响和危害，实事求是地提出对错案责任人的处理意见。
（2）.处罚环节，坚持五个“从轻从重”的原则，即主观故意的从重，过失从轻；主要责任者从重，次要责任者从轻；影响大、后果严重的从重，情节轻微、危害不大的从轻；贪赃枉法、刑讯逼供的从重；认错态度不好，坚持不改从重，认错态度端正，主动改正从轻。
（3）.执法环节，坚持违法必究原则，对办错案的责任人必须认真追究，一旦做出处罚决定必须认真执行，发现不执行的追究主要领导责任。
