关于民主测评、推荐科学发展观调研思考
关于增强民主测评、民主推荐科学性和真实性的思考
党的十七大报告强调增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性，是深化干部人事制度改革的新要求，有着很强的现实针对性，对于进一步提高扩大民主的质量、保证干部工作民主沿着正确的方向健康发展具有重要意义。
一、民主推荐和民主测评存在的主要问题及原因分析
近年来，随着干部人事制度改革的不断深化，民主推荐、民主测评的制度设计更为科学，程序设置更为规范，参与范围更为广泛，反映情况更为真实，有效地改变了“在少数人中选人、由少数人评价人”的状况，不断地提高了民主推荐、民主测评的质量和水平。但在实践中，民主推荐、民主测评还存在一些不可忽视的问题，制约了民主推荐、民主测评的科学性和真实性。主要表现在以下几个方面：
（一）操作程序不够缜密
1.信息公开程度不高。
（1）被测评对象或符合推荐条件人员的基本信息、工作经历、工作业绩以及个性特点了解的公布渠道不畅、信息量不足，基本上都只有被推荐测评对象的姓名、性别、学历等最基本信息，参加人员对被推荐测评对象缺乏全面、真实的了解，造成推荐测评的随意性和盲目性，最终的表现是推荐得票不集中，或测评结果普遍高分。
（2）民主推荐是对职数空缺情况、拟任职位等情况不能及时公开，一般都只在推荐会上才公开，或根本就不予以公布，让参加推荐的同志无所适从，只能随意填写推荐票，推荐质量不高，推荐票也较为分散。
2.组织工作严密性不强。主要表现在有的地方和单位的民主推荐、民主测评由本地、本单位党组织主持，而非上级党委及其组织人事部门主持，使参加群众感到推荐和测评既缺乏权威性，又不利于意见的表达。有的推荐测评不设置投票箱，而指定专人负责收票，使参与者认为自己的意见有可能泄密。
3.预告时效性不够强。事先不对干部群众预告，临时将群众召集起来进行测评和推荐，或则预告时间很短，时间上比较仓促，往往使干部群众无心理准备而盲目划票。
（二）参与主体界定不够合理
1.参与范围代表性不强。主要是参加人员范围窄，数量不足，还有一些单位最知情的干部群众难以参加民主推荐和测评，推荐测评工作不能覆盖干部的工作、生活和社交圈，导致民意反映不够全面和真实，干部的德才表现不能通过推荐和测评得到真实体现。
2.参与人员差异性不够。不分对象，不分层次，不管熟悉与否，所有具有被推荐或测评资格的干部统一由同样的参与者给予推荐或测评，比如，对地方党政领导干部和部门领导干部，正职和副职，参与范围应该有所区别。
（三）内容设置不够科学
1.民主测评项目设置不科学。有的设置过于笼统，不直观，简单分为德、能、勤、绩、廉，无法反映被测评对象的个性特征；有的则过于细致，使参评人员无所适从，尤其是没能充分考虑到服务对象对干部了解的深度、广度方面的实际情况，所设置的测评项目过于繁杂；有的则没能充分考虑不同部门、岗位职责之间差异性，指标设置单一。
2.民主推荐名额分配不合理。在单位或部门进行的普遍不定向推荐中，往往部分单位大小、人数多少以及人员整体素质总体水平，一律平均分配推荐名额，客观上存在着比较的机会不均等的问题。比如，在一个人数很少的单位能脱颖而出的人选，不一定综合素质就高，而在一个单位整体素质高、竞争性较强的单位，有些人选综合素质更高、能力更强，由于受制于名额限制却没能被推荐出来；有的在甲单位是最优秀的，交流到乙单位后与这个单位的人员相比，却不是优秀的。
3.民主推荐要求不明确。只对推荐职位提出年龄、文化程度、任职年限的要求，而对推荐职位必备的能力、素质、专业、经验等方面的要求，基本上不予以不提及，使参加人员对推荐人选的特质很难选择和评价。
（四）结果运用的权威性不足
1.结果反馈不到位。没有建立比较完善的反馈机制，很多时候群众只知参与测评、推荐的过程而不知结果，容易让参与人员有“暗箱操作”的印象，调动不了干部群众参与的积极性。
2.得票情况分析不全面，对推荐测评结果，不根据考察情况、德才条件、发展潜力、政绩大小、班子结构需要综合考虑，而是简单地以票取舍人选，或决定被测评者的现实表现，存在着简单地“以票取人”问题。比如，在人数比较多或整体水平相当或风气不是太好的单位，由于投票太过分散，即使得票数靠前的人，仍然不是多数群众所公认的对象。
（五）防范和处理不正之风力度不够
实践中，受到各种利益关系和不正之风的影响，有的干部在民主推荐时，往往考虑的是同学、同事、同乡等“圈子里的人”，导致荐贤为亲，不利于优秀人才脱颖而出。有的干部在民主推荐、测评时搞小动作、拉关系，投人情票、关系票、感情票，甚至拉票贿选，使干部推荐测评成了 情感交易、权钱交易、权权交易的过程。对于民主推荐、民主测评中存在的拉票贿选等不正之风，除了宣传教育外，在制度设计上，我们还缺乏有效措施和手段。
（六）方法手段实用性不强
在目前的民主推荐和民主测评中，一般实行会议说明、集中发票、当场填票、当场投票、会后统计的方式。在实践中，这种方式有很多弊端：时间短，对推荐和测评要求难以准确的全面把握，废票率较高；当场述职和书面述职方式，难以使参与人员细致了解和判断述职的业绩情况的真实性和准确性；当场发送并当场收回符合推荐人员名册，难以使参与人员进行反复比选和细致了解；当场填票和投票，由于参与人员个人的独立空间和时间不够，担心旁人知晓而不填或违心填写甚至草率乱填等等。参与方式缺乏实用性，导致了群众意见表达的不充分，结果也就难免失真失实。
二、增强民主推荐、民主测评科学性和真实性的举措
20xx年、20xx年，大渡口区通过民主测评项目差异化设计、加权分层次计算推荐得分、建立初始提名资格制度、推行网络推荐测评等方式，在保证结果公平性、改进初始提名资格等方面得到进一步改进和完善，推荐测评的方式方法更为科学和合理，推荐测评结果更加真实。
（一）完善操作程序，增强民主推荐、民主测评组织工作的严密性
1.建立健全民主推荐、民主测评预告制度。
（1）根据被测评对象的不同情况，通过适当方式提前三天以上向参加测评人员预告测评内容，以便参加人员有备而来。
（2）提前公开领导职数空缺情况、推荐职位。
（3）公开被测评对象、符合推荐条件人员的工作经历、工作实绩、个性特点，甚至现实表现情况提前向参会人员公开。
2组织开好民主推荐、民主测评大会。
（1）组织者应做好推荐、测评动员，明确有关要求，对测评对象做详细介绍说明，或向与会者提供按姓氏笔划排列的具备资格的人选名册。
（2）符合推荐资格条件的人选进行公开竞职演讲或个人陈述基础。
（3）坚持被测评对象述职制度。述职可采取口头述职和书面述职两种方式进行，书面述职需提前3天以上将述职报告送达参加测评人员。组织者对测评表的填写要作现场指导，尽量防止出现空白票、无效票。
（二）扩大参与范围，增强民主推荐、民主测评参与的广泛性
合理确定参与民主推荐、民主测评人员范围，要突出广泛性、代表性、知情性、差异性。除了《干部任用条例》、《综合考核评价办法》规定参加范围外，邀请服务对象参加民主推荐，解决以往“由少数人选择人、少数人评价人”的选人用人和评价模式。比如，自20xx年以来，大渡口区在民主推荐领导干部、年度考核时，从每个单位提供的100名左右的服务对象中，随机抽取30名参加推荐和测评。
（三）科学设置内容，增强民主推荐、民主测评的合理性
1.灵活确定推荐名额，增强民主推荐的公平性。
（1）实行推荐名额控制。在区县，考虑到单位人数较少，可以实行单位50人以下按10%推荐后备干部人选或拟提拔，50人以上的单位最多推荐5人。在省级部门，考虑到单位人数较多，可以按照处级内设机构和下属机构的数量，按照20%的比例来推荐后备干部或拟提拔人选。对于推荐出来的后备干部人选，实行大名单管理，不再按每个单位的正职1:
2、副职1:1的比例来管理；对推荐出来的拟提拔人选，实行大名单管理，在符合条件的人选中进行差额考察、差额票决。
（2）实行专业技术类领导职务独立推荐制度。对于总工程师、总会计师等专业技术类领导职务，应当以专业技术职称和职务为基本条件来进行推荐，不应与综合管理类领导职务使用相同的资格条件，给专业技术要求更高的职位以专门的机会。
2.明确推荐职位的具体要求，增强人选与岗位的匹配性。对于推荐的职位，尤其是定向推荐职位，要对职位拟任人选工作经历、专业特长、个性特点等方面做出明确要求，方便参会人员根据人选特质做出选择，既有利于推荐票的集中，也能确保人岗的匹配性。
3.合理设置民主测评项目，增强民主测评的科学性。充分考虑单位性质、岗位职责、参与对象等方面的差异性，分别设置测评和调查项目，增强民主评价的科学性。
（1）分序列设立领导班子测评项目。分为区委部门、政府部门、群团单位、法检和街镇等5个序列，在考虑共性特征的同时，根据各序列单位工作性质、承担的主要任务设置了6个共同指标和4个分类指标。比如，党委部门侧重于协调各方和党建工作情况，政府部门重点测评依法行政、效能建设情况，群团考察联系服务群众情况，法检关注维护司法公正、强化法律监督能力，而街镇则考核维护辖区群众利益情况。
（2）分岗位设置领导干部测评项目。领导干部5个民主测评项目中，按照正、副职的岗位差异，分别设置了3个差异性指标，正职重点考察总揽全局能力和民主作风，副职则测评分管工作完成和配合协作情况。
（3）分参评对象类别设置评价项目。相对于干部职工的民主测评项目，简化了服务对象参加的民意调查项目，重点考察服务对象能直观感受得到的班子运行情况和干部现实表现，如单位履行职责、管理队伍能力以及干部工作作风、工作成效、社会公众形象等。
（四）强化结果运用，增强民主推荐、民主测评结果运用的权威性
1.建立健全测评结果反馈制度，增强民主推荐、民主测评结果的透明度。及时将民主推荐和民主测评结果按一定程序和方式向所有参加推荐和测评人员反馈。
2.分层次推荐测评、分层次加权计分，解决“以票取人”的问题。避免“以票取人”，不能搞“一人一票”的简单相加，而应当根据可信度进行区别对待。具体操作中，分层次推荐测评、分层次确定不同权重进行加权计分。近年来，大渡口区在民主推荐中，分成三个层次进行加权计算分值，区级分管和联系领导、单位同事、服务对象分别按2:4:4的比例计入总分。实践证明，实行分层次推荐测评和加权计分，满分的不正常现象消失了，单位风气不正的得分普遍较低，单位领导班子不团结的得分普遍较低，能够让资历较浅但素质较高的人脱颖而出，直面社会矛盾的单位往往容易得高分。20xx年，根据推荐和测评的情况，大渡口区将一名副处级领导干部改任非领导职务并交流出本单位，跨部门交流了10名科级干部，其中有7名改任了非领导职务，有3名是多年来各单位想交流而交流不动的科长，被改非和被交流的人员毫无怨言，得到了社会各界一致好评。
3.实行基本提名资格制度，解决“群众不公认”的问题。解决这种推荐和测评得票靠前而又“群众不公认”的问题，解决不用得票靠前的人选而又勿需解释的问题，可以通过实行基本提名资格制度来加以解决。从20xx年起，大渡口区实行了以“一扩一分一限制”为主要内容的基本提名资格制度，取得了很好的效果。主要方法是：扩大推荐测评范围、吸收服务对象参与；分区级领导、单位同事、服务对象三个层次进行投票推荐测评，按照2:4:4的权重进行加权计分；按照单位人数10%的比例推荐副处级干部拟提拔人选，每个单位最多不超过5人；提拔推荐与现实表现评价同时进行，两种数据相互修正；从正科提拔为副处级干部的基本提名资格为30分，从副处级提拔为正处级干部的基本提名资格为60分，除技术类领导职务外，所有提拔对象必须在具有基本提名资格的人选中产生；将具备基本提名资格的人选名单书面反馈单位和本人，不反馈分数和排名。实行基本提名资格制度，让同级别的干部基本站在了同一起跑线上，避免了跨部门交流提拔中推荐和测评结果失真的问题，基本解决了在本单位推荐和测评排名靠前但群众又不公认的问题。
（五）完善措施办法，增强民主推荐、民主测评防范和处理不正之风的实效性
（1）重视“知情人”，给予直接上司足够的发言权，增大“拉票贿选”的难度。直接上司对人选德才情况的把握最为全面，他们的评判最直接、最准确、最负责任。把直接上司作为“最知情的人”来对待，给予其更大的发言权，让最有发言权的人更加看重自己的评判，而想拉票的人又因为具有最大发言权的人是自己的直接上司而不敢拉票。
（2）扩大参与范围，增大“拉票贿选”的成本。把上级领导和服务对象纳入民主推荐和民主测评的范围，随机确定服务对象中参与推荐和测评的人员，可以增大“拉票贿选”的成本，减轻“拉票贿选”行为的影响。
（3）提供统一展示和互动平台，允许干部通过展示才华和形象实现在一定空间内的“合理拉票”。如果说防止“拉票贿选”的方法是“堵”，那么允许“合理拉票”的方法是“疏”。只有“堵”“疏”结合，才能有效解决“拉票贿选”的问题。比如，可以在互联网上建立一个统一的展示平台，为每一个测评对象、每一个符合推荐条件的人建立一个综合性电子档案，由本人维护档案信息，展示自己的作品、形象、述职报告、业绩报告、廉政报告和竞争承诺、主要思路等等，让广大群众特别是投票者可以通过更多渠道来了解和比选，为自己的选择获取必要的信息。
（4）加大检查和惩处力度，增大“拉票贿选”的风险。不定期抽查参与推荐、测评人员的通话记录和短信记录，检查在民主推荐和民主测评期间进行非公务请客吃饭和送礼的情况，对有确凿证据的人员进行严肃批评教育和从严惩处。同时，要加强干部人事纪律的正面宣传。
（六）改进参与方式，增强民主推荐、民主测评意见表达的充分性
解决民主推荐和民主测评中表达不充分的问题，要在方式方法上进行通盘考虑，可以采取集中发票、独立填票、分散投票、网络计票的办法，尽可能为参与人员充分地表达自己的意愿创造条件。集中发票，就是召开会议，说明意图，提出要求，当场述职，发放符合推荐条件的人员名册或被测评对象的书面述职报告，当场发票；独立填票，就是会后由参与人员自己选择填票场所，或者在会场设置的独立填票间填写推荐或测评票；分散投票，就是在不同地方设置票箱，或者实行网络投票，给予投票人较长的投票时间，确保投票人能够有足够的时间了解情况、有独立的空间放心的填票和投票；网络计票，就是通过局域网或互联网进行投票，允许投票人可以通过网络即时查看投票情况，增强投票的透明度和可信度，尽可能增强安全感，减少投票人的顾虑，杜绝废票、减少弃权票。
