土地储备制度作为土地经济学的一个学科范畴，实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。经过调研并结合实际工作，就Xx县土地收购储备工作中存在的一些问题作以下粗浅的分析。
一、我县土地储备工作现状
Xx县土地储备工作起步于Xx年，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作之初，设立了Xx县土地储备中心，挂靠县国土局办公。其工作职责是：受县政府委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。
为规范业务开展，制定了《Xx县土地储备实施办法》，明确了收购储备的土地范围，即：城镇规划控制区范围内的无主地;县政府统征的土地;土地使用期限已满，依法收回的土地;依法收回的荒芜、闲置的国有土地;依法没收的土地;因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地;以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地;因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地;土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地;其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督，实施土地储备的资本，由县财政拨款或向金融系统进行融资。
运作几年来，在县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，金2004年至2008年，就完成储备出让土地Xxx亩，成交价款Xxx亿元，实现政府收益Xxx亿元。显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。
二、我县土地储备工作中存在的问题
在肯定成绩的同时，也应该看到，就Xx县级土地储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，也还存在诸多问题。表现在以下几点：
首先，在土地储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(通称15号文件)。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确了土地储备资金的主要来源，提出了明确要求，是土地储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。但在我县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议(或合同)收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议(或合同)收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于县级政府获取更多的收益。
其次，在土地储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。
土地储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用;二是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。
第三，在土地储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表现在：一是一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失;二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益。
第四，集体土地的非法入市(特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地)，影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的非法入市，往往是受眼前利益的驱动，是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。三、对策及建议
针对问题，建议如下：
一是要规范土地收购储备资本金的运营。即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，或者利用国家对土地储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：
1、土地征用。近几年的城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。
2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。
3、直接收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
4、预约收购(即协议收购或合同收购)。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。
5、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。
6、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。
7、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
三是要做好相关部门间的协调问题。主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。
四是要加大土地执法监察力度。这是土地储备工作能否顺利实施的一个重要因素。土地储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回。其次是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理，该拆除的进行拆除，该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的。五是要搞好土地储备的建章立制工作。围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的规范化。具体到实际工作中，一是要扩大土地储备的范围。强化政府统一征地，把新增建设用地全部纳入政府储备;充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地储备简化土地报批程序，严禁以土地收购协议(或合同)替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。要严格按照国土资源部(2002)第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用途的土地，按政策规定依法办理，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的收购储备供地机制。
要建立公开、公平、公正的土地市场，规范完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。为加强用地审批管理，规范土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策;严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，规范交易行为。在规范出让程序同时，还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应公开披露;在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作，做到监察、财政、公证等部门全程参与，确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正。通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作，不仅能最大限度的保证政府收益，规范各类出让行为，也能有效地防止“暗箱”操作和腐败行为的发生，有力地推动土地市场的健康、有序发展，最大限度地保证土地资产的保值增值。
要积极探索适合当地的新的土地储备运行机制，并对工作人员加以有效的监督，实现土地储备与人员管理机制的新突破。要根据实际情况，合理把握收购储备土地的规模，规避市场风险，完善土地储备库建设方案，储备土地布局要相对合理，数量适度，既能调控市场供求，又能基本保证城市建设需要。另外，必须注重提高工作人员的政治素质和理论修养，保证依法工作，热情服务，适应全面推行土地收购储备制度的要求。
要建立良好的土地储备出让环境。这是至关重要的一点，也是关系到一个地方土地市场能否继续发育的重要前提。鉴于此，建议各级政府，在实施土地储备及出让的过程中，一定要站对自己的位置，勇于承担起自己的责任，不仅要力促当地经济的快速发展，更要致力于提高自身素质，提高自己的服务水平。在实施土地储备时，最大限度地让利于民。同时，力争协调好征地与被征地者之间的利益关系，尽量减少双方之间的摩擦，为土地的成功出让奠定一个坚实的基础。土地出让后，还要即时给以全方位的跟踪服务，该监督的就得监督，该协调的给以协调，努力为用地者营造一个科学、和谐的用地环境。
