一、问题的提出
近年来，公立中小学学生之间打架斗殴事件时有发生，严重威胁到学生的人身安全。①对于此类事件，教育界普遍观点是提高安全防范意识，并依照民事侵权理论划分监护人与学校分别应承担的责任。但笔者认为，学生间致害的各类案件应当区分对待，如果致害结果的发生与学校在教学管理中重大过失有关的，则应当深入探讨学校的赔偿责任问题。现实中有很多类似案件，最终的赔偿金即使到位，其来源也非常模糊。笔者将就一则旧案例进行分析，进而探讨此类学生间致害案件到底应由谁来承担赔偿责任。
2000年5月25日，某镇中学的两位中学生周某和姚某因琐事发生争吵并争执，周某将姚某刺成重伤。该案最终刑事判决认定学生周某犯故意伤害罪，其后在刑事附带民事判决部分认定镇中学疏于管理，理应承担约20万元的民事赔偿责任。但据新闻报道，镇中学没有足够的钱款来承担该笔赔偿，因此最终解决方案是由该市教育局、镇政府、镇中学和姚某的法定代理人协商达成分期支付赔偿协议。②对于此案最终看似圆满的结局，笔者产生了两点疑问。首先，镇中学在该案中是什么性质的主体?其次，该案中最终的赔偿款到底应由谁来承担?
二、公立中小学的性质――“法律、法规授权的组织”
要弄明白公立中小学在此类案件中的赔偿责任问题，就必须先理清主体的性质。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第4条规定，事业单位国家为了社会公共利益的考虑而设立的社会服务组织。该案中，镇中学的设立是为了社会公益，是国家为了更好地推行义务教育的结果。据此，我们可以初步把镇中学定性为从事社会教育服务的事业单位。进一步来讲，镇中学所承担的应当是国家赋予其在教育领域对在校学生进行管理的行政职能，也即镇中学在这一方面被授予的是行政权。依照前文所述，学校在该案中并未尽到应尽的对于在校学生的管理义务。因此，对于该案中受害学生的赔偿，镇中学是应当负有责任的，但该赔偿责任的性质并非法院判决中所定性的民事赔偿责任，因为学校与学生之间并非普通的民事法律关系。基于上述分析，笔者发现，在涉及公立中小学与在校学生间管理与被管理关系的事件中，学校的管理职能是国家授权的，是一种行政权力的下放，从这一层面来分析，公立中小学是否可以被定性为“法律、法规授权的组织”呢?笔者查找相应的法律法规和司法解释，并未见对于此概念有明文规定，但学界已有学者对此概念作出阐释，例如姜明安教授认为，法律、法规授权的组织，是指由具体的法律、法规授权，并行使特定行政职能的组织。③笔者认为，公立中小学应当属于“法律、法规授权的组织”。随着国家行政权力范围的扩张，“公权力”作用的领域日益扩展，单纯由国家来行使公权力已经不能满足国家运转所需，因此才会出现“法律、法规授权的组织”，国家就此将诸如教育、卫生、体育等领域的权力下放，例如镇中学的设立正是国家为了更好地推行义务教育，为公众提供教育服务的“公权力”作用的体现。在此过程中，国家必须授予公立中小学及其教师一定的行政职能，以保证其为公众提供教育服务这一行政任务的顺利执行。因此这些学校在承担教育责任的同时就已经与学生之间形成了管理与被管理的关系，故应当从行为的本质上去定位学校与学生之间的法律关系。另外，《教育法》第28条等相关规定也说明国家将管理在校学生这一行政职能授予了学校，从而为公立中小学归入“法律、法规授权的组织”提供了法律依据。所以，类似该案中镇中学的公立中小学，其与在校学生之间管理与被管理的关系应当是一种特殊的法律关系，该特殊的法律关系是基于法律、法规所授予的行政权而来的，公立中小学基于此而对学生行使教育领域内的行政管理职能。④
三、公立中小学难以承担民事赔偿责任
(一)公立中小学难以承担赔偿所需费用
目前在我国教育学领域，往往倾向于将公立中小学学生间致害案件归于民事侵权领域的问题，主张适用侵权责任法进行民事赔偿，此类文章不胜枚举。例如在本文开头所引述的案例中，一审法院判决镇中学应当承担约20万元的赔偿责任，也是这样一种观点。那么镇中学是否有相应的资金来源来承担这笔赔偿额呢?本案的最终解决方案是由市教育局和镇政府作为实质上的赔偿主体，而一审判决中所列的镇中学难以承担此项巨额赔偿。原因何在?这就应当从公立中小学的经费上来深入分析。我国现行教育体制把教育事业大致分为两种，一种是普通教育，一种是高等教育，这两种教育所涉及的领域不同，国家在财政拨款的比例上偏重也大有不同。《义务教育法》第44条规定，各级义务教育的经费是从上到下按比例分担的。也即，地方政府的教育经费主要由地方政府负担，而该案中镇中学的特殊之处在于其是设立在农村的，那么其教育经费来源主要就来自于县级或市级政府，可想而知其经费显然是比较紧缩的。由此推及经济比较落后的中西部地区，农村人口众多，这些地区农村的义务教育本该得到更有力的保障，然而现实是现行的公共投资体制把投资教育的责任过分集中于下级政府，而在中西部地区基层经济发展落后的情况下，基层政府是无力承担如此沉重的教育财政负担的。因此，我国目前义务教育阶段的学校尤其是设立在农村的公立中小学，其教学经费是十分短缺的。而且，即便这些学校拿出教学经费来承担赔偿责任，也是不可行的，因为《教育法》中对于教学经费的用途都做了十分严格的规定，且并未有专门用于学校赔偿的经费，学校是没有权力将教学经费挪作赔偿之用的。⑤综合上述分析，以镇中学的经费来源来看，国家财政划拨少之又少，又因为国家关于义务教育的规定，要求免收学杂费，其根本没有独立的经济来源，整个经费开支完全依附于国家财政，更何谈承担20万元的赔偿责任。由此可见，该案最终判决由镇中学赔偿是不可行的也是不合理的，并不能真正解决问题，也并未抓住问题本源。
(二)由公立中小学承担赔偿责任的弊端
在实践中，有一些类似本案的案例，最终带来的后果令人担忧。基于前述农村义务教育经费短缺的现状，一些学校为了筹措赔偿资金，不得已只能紧缩教育经费。按照相关法律规定，教育经费本该用于置办教学仪器和设备，一些学校就会尽量不置办新的教学用品，更有甚者会将已经买入的教学用品变卖以求得更多的赔偿资金。这样一来，本该用于置办教学用品以提升教学质量的教育经费被学校挪用，在校学生接受教育的质量下降了，家长也会不满意学校提供的学习环境，一些家长会考虑让学生转学，这也是一些农村中小学学生稀少，教师资源短缺的原因之一。⑥从法院判决的实际执行效果来说，在法院判决学校承担民事赔偿责任的情况下，按照民事诉讼法的相关规定，权利人一方是有权申请法院强制执行的，然而此案中的镇中学并无可以供由强制执行的财产。教学设施要用于教育活动，不可能交由法院强制执行。所以，即使拿到了法院的判决书，也近乎于一纸空文，因为根本无法执行，权利受损的当事人也就无法获得应有的赔偿。
四、公立中小学学生间致害应纳入国家赔偿
(一)公立中小学学生间致害纳入国家赔偿符合《国家赔偿法》的规定
其实，关于公立中小学的致害赔偿问题，已经有许多国家和地区将其纳入国家赔偿。日本福岛地方法院在1978年的一个案件的判决中，将日本《国家赔偿法》中的“公权力的行使”这一概念解释为应当包含非权力作用，从而认定应由该县损害赔偿责任。⑦该判决将“公权力的行使”这一概念作了更广义的解释，不仅仅局限于传统的理解，而将其进一步扩展到公立中学对学生的管理行为，认为国家应当将“非权力作用”也纳入国家赔偿，因为此类非权力作用也是为公共服务而运转的，也应当属于涉及公共利益的部分。该案之后，类似案件层出不穷。由此说明，在日本已有将该类案件纳入国家赔偿的倾向。类似地，在我国台湾地区也将公立中小学对学生管理不当以及学校设施问题而对学生带来的损害纳入国家赔偿的范围。⑧那么在我国，此类案件是否也可以纳入国家赔偿的范围呢?前文已经分析到，在此类案件中，公立中小学与学生之间是管理与被管理的关系，而其管理职能是国家通过相关法律赋予给它的一项行政职权，在其发挥此项职能时应被定位为“法律、法规授权的组织”。公立中小学如果在学生间致害案件发生的过程中疏于管理，在已预见到危害发生的情况下仍然没有尽到应有的管理职责，就是属于在行使被授予的行政权力的过程中损害了学生的合法权益的表现，因此符合我国《国家赔偿法》中关于“法律、法规授权的组织”应当充当赔偿义务机关的情形，故应当纳入国家赔偿的范围。
(二)国家应划拨专项“学生伤害赔偿金”
我国推行九年制义务教育，要求学龄儿童应当进入学校接受教育，由国家提供免费教学资源。也即，本文所讨论的公立中小学的举办者就跟到底应当是国家，国家既然要求学生在其提供的学校内接受教育，理应尽到其应有的对于学生的保护义务，况且义务教育阶段的学生大多都是尚未成熟的未成年人，更应得到更好的保护。公立中小学所拥有的对学生的管理权力是由国家授权的，财政拨款来自于国家，因此在公立学校中发生类似本文所述案例的情况下，国家作为最终举办者应当承担相应的赔偿责任。因此，在此类公立中小学学生间致害案件中，学校在疏于管理等有过错的情况下所负赔偿责任应当划归国家赔偿，赔偿资金由国家财政出资。根据国家现行规定，公立中小学的经费中并没有专门用于赔偿的部分，所以，笔者认为，国家应当在各级政府的教育经费预算中增列公立中小学“学生伤害赔偿金”，且应当考虑到各级政府的承担能力，避免出现前文所述由地方政府承担大部分的情况。“学生伤害赔偿金”应由国家财政专项拨款，各级政府承担比例应当是从中央到地方逐渐递减，具体比例由国家根据不同省和自治区的实际情况而定，具体每一年度的学生伤害赔偿金预算金额参考上一年度当地政府的相关统计数据。
注释：
①由于私立中小学学生间致害所涉赔偿问题较为复杂，故本文暂不予讨论
③姜明安行政法与行政诉讼法[M]北京：北京大学出版社，2011：58
④劳凯声中小学生伤害事故及责任归结问题研究[M]北京：教育科学出版社，2004：13
⑤石连海义务教育阶段公立学校侵权赔偿研究[D]西南大学，2008
⑥王世涛行政侵权研究[M]北京：中国人民公安大学出版社，2005：258
⑦曾祥瑞日本国家赔偿特别领域要论[J]行政法学研究，2004
(1)
⑧夏利民中小学生在校伤害事故的法律责任[A]郑贤君公民受教育权的法律保护[C]北京：人民法院出版社，2004：309
参考文献：
[2]夏利民中小学生在校伤害事故的法律责任[A]郑贤君公民受教育权的法律保护[C]北京：人民法院出版社，2004
[3]薛刚凌国家赔偿法[M]北京：中国政法大学出版社，2011
[4]劳凯声中小学生伤害事故及责任归结问题研究[M]北京：教育出版社，2004
[5]高家伟教育行政法[M]北京：北京大学出版社，2007
[6]王工厂论未成年学生在校的损害赔偿责任[D]郑州：郑州大学，2002
[7]王世涛行政侵权研究[M]北京：中国人民公安大学出版社，2005