〔摘要〕市场机制发育和社会保护建设，在转型国家中至关重要。社会救助，由于其目标定位依据选择性原则，其功能在于拾遗补缺，其后果常造成羞辱效应和社会排斥，长期以来在社会保护体系中边缘化。在全球性福利国家转型的浪潮中，社会保护的取向发生了深刻转变，形成了积极社会政策的框架，强调必须超越收入保障，转变为积极的能力建设。随着整个社会保护体系向积极干预主义的转型，社会救助有了新的定位，从仅具有保护性的社会安全网转变为社会风险管理的利器。社会救助项目，无论其目标定位人群是长期失业者、抚养儿童的家庭、弱势人群还是老年人，都纳入了能力建设的积极内容，以帮助受益者摆脱福利依赖，跳出福利陷阱，参与劳动市场，融入社会生活。
〔关键词〕社会救助；社会保护；社会安全网；社会风险管理；积极社会政策
〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0118-10
在经济生活日益市场化和全球化的时代，社会保护（social protection）在帮助并提升民众防范与应对风险的能力从而更有利于财富创造上的重要性日渐凸现。20世纪伟大的经济史学家卡尔・波兰尼（Karl Polanyi）曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场机制和社会保护制度建设的双重反向运动，即市场化的推进摧毁了传统社会中家庭与社群对成员的保护功能，将民众推入激烈竞争的劳动力市场，由此激发出反向的社会保护运动，国家与社会以各种方式为民众提供了风险防范的新制度。〔1〕在20世纪末，随着全球化的兴起，各国民众更多地曝露在他们根本想象不到、也无法预见的风险之中，发展与完善社会保护体系已经变成了一项全球性任务。〔2〕这一点对于身处剧烈制度变迁的转型国家来说更为显著，对中国也是如此。
在计划经济体制的支撑下，绝大多数转型国家在转型之前均拥有特定类型的社会安全网，也能为民众提供一定的生计保障，尽管保障水平普遍较低。转型国家的经验显示，在市场转型的初期，原有的社会安全网会出现破洞，相当一部分在旧体制下享有一定社会保护的社会群体，遭遇到生活水平突降的厄运，变成新的弱势群体。〔3〕与此同时，剧烈的制度变迁过程，尤其是市场竞争的加剧，也不可避免地会产生新的社会风险，造就新的弱势群体和贫困人群。〔4〕例如，在中国，城市贫困的升级就被视为转型时期的一个全新问题。〔5〕
因此，如何在释放市场力量的同时重新编织一张严密的社会安全网，使所有公民都能享受基本的生活保障，进而增强其可行能力，以参与到社会经济的发展进程，乃是转型国家社会经济转型所面临的最大挑战之一。事实上，中欧的一些转型国家很好地迎接了这一挑战，在比较短的时间内迅速重建了社会保护体系，从而实现了经济与社会协调发展的奇迹，其中一些国家已经进入了发达国家行列，成为经济合作与发展组织的成员国。〔6〕
以人口和经济规模来计，中国是最大的发展中国家，也是最大的转型国家。从1978年至1998年这一期间，市场力量的释放是中国社会经济大转型的主线。正是借助于市场力量的释放，中国经济取得了飞速的发展。但与此同时，无论在城市还是在乡村，大批从未经受过真正市场经济洗礼的民众陷入前所未有的经济与社会风险中。〔7〕在全球化时代的市场转型过程，中国的制度选择必须在推进市场机制的发育和社会保护体系建设之间保持平衡。进入21世纪之后，中国的市场转型进入了一个新的历史时期。市场转型和经济增长不再单兵突进，社会发展开始受到广泛关注，政府的发展战略也逐渐从以经济建设为中心的一元模式转变为推进社会与经济协调发展的模式。〔8〕随着市场转型的深入，社会保护体系建设的力度日益加强，成为中国社会事业发展的中心。
社会救助（social assistance）是社会保护体系的重要组成部分之一。在社会政策或福利国家的国际文献中，相比较于普惠福利（universal transfers）和社会保险（social insurance），社会救助普遍遭到相对忽视甚至质疑〔9〕，这体现了一种贬斥剩余主义、弘扬普惠主义的学术传统。依照这种传统思维，社会救助的运行基于选择性原则，仅仅将社会保护以拾遗补缺的方式提供给经过官僚体系挑选的人，一方面大大降低了社会保护的普惠性，另一方面也在受益者那里造成了社会羞辱（social stigma）。〔10〕
然而，自20世纪90年代中期以来，社会救助在社会政策中的地位发生了改变。一方面，全球性福利国家的瘦身和转型，导致慷慨的普惠主义福利国家受到质疑，而社会救助基于选择性原则将有限的国家福利资源配置给真正有所需要的人群，反而成为福利国家改革的新时尚。另一方面，社会救助在全新的社会保护理念中实现了华丽变身，从仅具有保护性的社会安全网转变为社会风险管理的利器。新理念的出现意味着社会救助的治理体系和政策工具正在发生着转变，并且日益被纳入到积极社会政策或发展型福利国家的变革大思路之中。
一、社会保护的新理念：超越社会保障
“社会保护”一词最早出现在波兰尼的著作中。随着波兰尼的思想在全球左翼学人中愈加受到重视，“社会保护”在20世纪末的国际学术界日渐流行。“社会保护”已经日渐取代了人们过去常用的“社会保障”（social security）一词，用来指称防范社会风险的所有举措。〔11〕“社会保障”一词不再成为一种泛称，乃是因为这一词藻在不同国家有不同的用法。在美国或论及美国时，这一词藻被用来特指“社会安全税”（Social Security Tax）支撑的社会保险项目，而且在英文中第一个字母要大写，其主要功能是为老年人提供养老保险和医疗保险。〔12〕在很多其他国家或不论及美国时，“社会保障”（social security）一词改为小写，泛指一系列社会政策项目，包括社会保险、社会救助、普惠型福利给付、医疗保障以及各种帮助民众渡过难关的现金型和实物性给付。〔13〕在中国，“社会保障”一词有广义和狭义之分。狭义的“社会保障”指的是“社会保险”，即由国家人力资源与社会保障部主管的五个社会保险项目，而广义的“社会保障”则泛指一切保障民众防范社会风险的措施，包括社会保险，也包括社会救助，还包括其他一些措施。实际上，国际文献中常用的“社会保护”，基本上等同于中文中“广义的社会保障”。既然如此，在中文中放弃累赘的“广义的社会保障”概念，代之以“社会保护”这一简洁的词汇，更有利于国际沟通。 三、从消极保护主义到积极干预主义：社会救助治理模式的创新
社会救助在社会保护体系中有了新的定位，这也导致社会救助的理念及其政策工具和治理模式都发生了相应变化。这种变化可以简单概括如下：其理念从社会安全网转变为社会风险管理。
“社会风险管理”的概念和理念是由世界银行提出来的，现在已经成为其主导的全球性社会经济发展政策的核心框架，其核心观点如下：
1.风险的无处不在：所有个人、家庭及其所在的社区都会遭遇到各种各样的风险，其中有自然风险（生老病死、灾害意外等），也有人为风险（待业失业、环境恶化、社会动荡等）。全球化的一个后果就是风险的相互关联性增强，从而导致经济与社会震动的扩散范围和幅度增大，在此过程中，贫困人群应对风险的脆弱性放大。
2.弱势群体风险管理工具的缺失：面对这些风险，缺乏资产和其他禀赋的弱势群体自然会利用一些自我保护机制，如好年景时进行资产积累、寻求收入来源多元化、建立家庭或社区非正式风险分摊网络等。但是，这些机制既不稳固，也不经济，而且往往会在糟糕年景中有损贫困家庭在人力资本中的投资。而且，社会风险常常呈现相互叠加、自我强化的态势，因此弱势群体管理社会风险的能力尤为脆弱。弱势群体所缺乏的是社会风险管理工具的可及性。〔42〕
3.社会风险管理的公共干预至关重要：社会风险管理有三种策略，即防范、缓解、应对，可采用基于国家、市场和社会的三种机制或管理工具，其中社会包括家庭、社区和非营利组织（非政府组织）。〔43〕社会风险管理既是发展的目的也是发展的手段。〔44〕
4.社会风险管理机制的多元性：面对任何特定的弱势人群，社会风险管理的框架必定包含着多种策略与多种机制的组合，即行政机制、市场机制和社群机制均无法独揽，也不可偏废。
世界银行的社会风险管理框架在传统社会政策学者那里是遭到贬斥的，认为其要害是强调个人责任的优先性，看重市场机制的重要意义，将集体行动或国家义务的重要性放在次要位置。〔45〕一向与世界银行不大咬弦的国际劳工组织断定，风险规避是人的本性，社会政策应该把安全和保障赋以更高的价值。与世界银行强调公共部门协助民众（尤其是弱势人群）管理社会风险的取向有所不同，国际劳工组织强调的是人人享有社会保障。〔46〕2009年，国际劳工组织联合世界卫生组织提出了“社会保护地板”（social protection floor）的概念〔47〕，并于次年设立专门的顾问机构，与联合国开发署等已有机构合作，在全球范围内推动“社会保护地板”的铺设，其中社会救助体系的强化是其重要内容。〔48〕“社会保护地板”理念基于社会正义的原则，致力于落实人人享有社会保障的权利，以确保所有人在衣食住行、医疗教育和社会服务方面达致适当的生活标准。〔49〕与世界银行强调积极应对风险相比较，世界劳工组织的取向偏重消极防范风险。
其实，在国际社会政策学界，左右派之间的重叠共识相当丰富，而左右派之争更多地表现为文辞之争。于是，颇有一些社会政策学者试图调和世界银行和世界劳工组织的两派思路，提出了诸如“适应性社会保护”（adaptive social protection）和“风险调整型社会保护地板”（risk-adjusted social protection floor）等中庸型新概念。〔50〕这些新概念或新理念的提出都涉及到社会救助的治理变革，即强调社会救助不仅仅是救助，而且要帮助受益者对劳动力市场的变化更具有适应性，对于社会风险更具有针对性。
总体来说，在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将社会救助治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架，而经济合作发展组织（OECD）也着力推动这一治理创新。所谓“积极社会政策”，是指一种全新的政策理念，即将各种社会项目的重心，从保障民众免受风险转向其能力建设，并且以更好的方式利用其能力。〔51〕将积极社会政策作为施政主轴的福利国家，自然被称为“积极福利国家”，而那些将过去的消极社会政策转变为积极社会政策的改革举措，被称为“社会激活政策”（social activation policy）或“社会激活项目”（social activation programmes）。〔52〕福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”（the active citizenship），强化公民的责任感，通过积极参与和选择〔53〕，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。〔54〕
积极社会政策的理念其实并非全新。在此概念提出之前，有关积极劳动力市场政策（active labour market policy）和工作福利（workfare）的研究和实践早已行之有年，前者的宗旨是将劳动政策的重心从失业保护转为就业促进〔55〕，而后者的取向是将社会福利政策从收入支持的提供转为工作能力的培养。〔56〕积极社会政策的框架将原来两个略有不同但颇多重叠的研究与政策领域整合起来，从而形成了社会激活的努力不再限于有工作能力的失业者和就业政策，而是从就业政策扩展到儿童政策、弱势人群政策、老年人政策等。在此过程中，社会救助也发生从消极保护主义向积极干预主义的转型。消极保护主义型社会救助的最大弊病就是政府只是一味地扶持、救助，从而让福利领取者产生福利依赖，使得社会救助政策变成了社会陷阱，而积极干预主义型社会救助将施政重心放在福利陷阱的填平。〔57〕社会救助体系的施政取向和治理模式的变革，同针对特定人群的诸项社会政策变革有机地融合在一起。〔58〕
就积极劳动力市场政策而言，其施政重点对象一向是失业救助或社会救助的受益者，而不是失业保险给付领取者，因为后者一般有一定的时限，而且其宗旨就是为了保证失业者有足够的时间去寻找与其学历、能力、志趣相匹配的新工作。但失业救助或社会救助则没有时限，在拥有失业保险的福利体制中，失业救助的受益者往往都是长期失业者，很多人正在或已经对重新进入劳动力市场丧失了积极性。因此，积极劳动力市场政策的具体措施包括： 1.提升公立劳动服务机构对福利领取者的接触频率；
2.严格福利申领资质标准，加强给付惩戒力度，促使福利领取人进入工作；
3.设定参与劳动力市场项目的义务〔59〕；
4.在就业促进的公共服务中引入“准市场”机制，并在干预政策与制度安排上加强协调，以提高社会救助领取人返回劳动力市场的效力。〔60〕
就儿童与家庭政策而言，原来的消极社会政策只是政府提供现金和实物给付，无论是以普惠型福利还是社会救助的方式，而积极社会政策的重心放在为儿童及其抚养人（尤其是单亲母亲）创造一个积极向上的环境，使他们成年后能有效地参与职场、融入社会。具体而言，积极儿童与家庭政策包括：
1.投资于儿童，通过各种童年干预项目，确保儿童不受社会排斥，不为福利依赖所影响；
2.促进母亲就业，通过税务优惠等措施，促使母亲实现一定的经济独立；
3.协调家庭与工作责任，包括培育托儿服务以及家庭亲和型职场。
就弱势人群而言，原来的消极社会政策只是政府加以扶持，而积极社会政策强调扫除其进入劳动力市场的障碍，即采取更有效的社会救助措施，不仅要确保他们享有一定的生活标准，而且还要鼓励他们摆脱福利依赖，积极参与到社会生活和工作之中。具体而言，积极的弱势人群政策包括：
1.完善从福利到工作的改革议程，促使从单亲母亲到伤残人士全面提升参与劳动力市场的能力；
2.改善职场福利，促使福利领取者提高参加工作的意愿；
3.推进政策间的协调，降低福利领取者脱离劳动力市场的激励。
就老年人而言，原来的消极社会政策是通过社会养老保险和普惠型国民基本养老金以及一些拾遗补缺型养老救助（主要是通过得到补贴的养老服务），为所有老年人提供生活保障。然而，随着老龄化，尤其是随着老年人健康水平的提高，老龄政策的重心在积极社会政策的框架中也发生了一定的改变，即一方面促使老年人继续参与工作、融入社会，另一方面提升老龄脱贫和老年服务的效率。具体措施包括：
1.减少提前退休计划，增多延后退休计划，从雇主和雇员两方面为延长雇佣年限提供更强的经济激励，尤其是防止雇主因偏见而采取老龄员工下岗或解雇措施，避免让老年人陷入贫困〔61〕；
2.养老金计划的多样化，即一方面改变原养老金的领取资格（例如提高退休年龄等），另一方面为即将退休者和已经退休者提供各种多元化的选择，让他们更多地参与劳动力市场（例如在职业培训上发挥积极作用、参与社会企业或非营利组织的业务、提供咨询等）；
3.鼓励各种非营利性老年服务机构的发展，从而为低收入的、脆弱的老年人提供更有效的社会服务，包括居家型、社区型和居住型的老年看护；
4.老龄社会服务的社会救助采取补需方的模式，即通过发放老年服务代金券的方式，让老年人及其监护人有更多的消费选择。〔62〕
由此可以看出，在积极社会政策的新框架中，所有种类的社会救助项目都开始融入了参与社会、参与劳动力市场的新内容，促使受益者摆脱福利领取者的消极境况，使他们成为积极的公民。
四、结语
社会保护的制度建设，对于市场力量逐步释放的转型国家来说至关重要。在传统的社会政策学术界，社会保护制度建设的重心在于由国家为民众提供保护，以防范各种各样的社会风险。覆盖全体民众的普惠型福利成为社会保护的首选，其次是覆盖所有工作人群的社会保险。相对来说，由于其目标定位必须依据选择性原则对受益人群进行筛选，其功能在于拾遗补缺，其后果常常造成羞辱效应和社会排斥，社会救助受到社会政策学术界的忽略和贬斥。
然而，福利国家的转型提上了全球性社会政策的议事日程。社会保护的取向发生了深刻转变，从消极的收入保障转变为积极的能力发展。积极社会政策的框架，将行之已久的积极劳动力市场政策和工作福利政策整合起来，强调社会保护的功能必须超越收入保障，为所有受益者提升自己参与劳动力市场并进一步融入社会的能力，并且更加有效地利用这些能力开辟广阔的空间。正是在福利国家从消极保护主义向积极干预主义转型的大背景下，社会救助在整个社会保护体系中有了新的定位，其制度建设和治理变革也应时而兴。社会救助项目，无论其目标定位人群是长期失业者、抚养儿童的家庭、弱势人群还是老年人，都纳入了能力建设的积极内容，以帮助受益者摆脱福利依赖性，并从福利陷阱中跳跃出来。
在全球性福利国家转型的浪潮中，世界银行长期推动的社会安全网旧措施被社会风险管理的新框架所取代。与之不同，国际劳工组织大力推动覆盖全民的“社会保护地板”的铺设，但也同时注重将社会保护体系的发展与劳动力市场政策的完善结合起来。毫无疑问，社会政策的终极追求是在公平与效率之间取得完美的平衡，或者说在推进社会发展与促进经济增长之间取得完美的协调。世界银行和世界劳工组织所代表的两大社会政策取向，以及众多学者就这两个取向的争论或在这两个取向之间进行的调和，都体现了对社会政策终极追求的不同探索。
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