摘 要 证据制度是行政诉讼活动的核心内容。本文具体分析了行政诉讼证据制度现存的问题，归纳了证据制度缺失的主要原因，从理论和立法实践上探索了提出一些建设性的意见，希望能够对行政诉讼证据制度的完善有一定借鉴和启发。
关键词 行政诉讼 证据 证据制度
作者简介：董晓文，辽宁警察学院。
一、引言
证据，是指一切用来认定案件事实的材料，对于案件事实的明确，法律关系争议的裁判有着基础性和决定性的作用。在现代执法环境中，司法裁判贯彻“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，强调证据在诉讼过程中的重要性，同时也表明证据制度是对诉讼司法活动 “合法性”、“正当性”的体现。行政诉讼法律行为既有公权力管理色彩，又强调当事人的权利保护，因而要解决行政主体与行政管理相对人的法律争议时，需要依据行政诉讼的证据制度，进行公平、公正的裁决。对行政诉讼中当事人在诉讼过程中的“取证活动”、“举证责任”、“质证活动”、“认证活动”等行为进行规定，能够将诉讼活动各方的权利义务关系进行合理的分配，既维护行政管理相对人的合法权益，又保障行政主体实施行政行为的合理秩序。
二、证据制度存在的问题分析
证据制度是行政诉讼的重要组成部分，在我国逐步发展和建立起来了。我国证据制度包括证据的形式、证据的收集、证据的审查、证据的保全等内容。当前行政诉讼的证据制度远不能满足行政诉讼的实际司法需要，证据制度的现状已严重束缚了行政诉讼体系的深化和完善。
（一）证据制度立法欠缺
证据理论在我国的研究和发展已经取得了诸多成果，但是与社会经济发展，与法治社会建设内在要求比较，还是处于初级阶段。理论研究的滞后和匮乏，严重制约了证据制度的发展。我国的证据制度主要包括刑事、民事、行政方面的法典。其中《刑事诉讼法》占了8条，《民事诉讼法》占了12条，而《行政诉讼法》仅有6条。此外，司法解释虽然做了必要的补充，但是因为缺乏广泛性，而使其适用范围过于狭窄，在实践中难以具体操作。零散的关于证据制度的规定难以应对纷繁复杂的各类诉讼案件，这种尴尬的司法环境使得我国证据制度的发展呈现了瓶颈趋势。
行政诉讼证据制度在诉讼活动的证据行为的规定有很多漏洞，如举证责任，取证质证程序，认证标准等规定有一些缺陷，而证据的运用规则方面更是还有很多立法空白。
（二）证据制度背离立法目的
行政诉讼法颁布实施的核心目的就在于保证行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法利益，所以理论上行政诉讼制度应该倾向于保护行政管理相对人一方权益。但从实际操作上看，现行的证据制度并未全面贯彻行政诉讼法的基本原则和精神，证据的有关规定渐有倾向于行政机关的趋势。如在行政诉讼活动中证据的取得，行政诉讼证据非法取得的有效性等规定，都彰显出行政机关在诉讼过程中更容易占据取证的优势地位，显然，这与行政诉讼法的立法目的是相悖的。
（三）证据制度需要完善
目前，我国没有一部专门的法律规定证据规则，许多证据制度在我国尚未建立，如举证时限规则等。具体表现在：
1.证据合法性的不合理。诉讼证据的取得必须是严格依照法律规定的，证据取得的主体、内容、形式和程序都必须严格依照法律的规定，否则就不能作为证据采用，这是行政诉讼法中的核心原则―“非法证据排除规则”的要求，然而在我国现行的行政诉讼证据制度中，非法证据排除规则并没有得到贯彻，具体包括三个方面：
（2）在诉讼证据的取得方式方面，《解释》第30条规定，“被告行政机关严重违反法定程序收集的证据，不能作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。”这一规定也是很不符合证据的合法性原则的，按照行政诉讼法的规定，证据的取得都是要严格遵守“非法证据排除规则的”这也是诉讼法的一个核心规则，非法证据排除规则的意义就在于将证据的效力通过程序予以确定，从而以程序公正保证实体公正。然而《解释》第30条规定在两个方面都不符合程序上的合法性要求：第一，只有“严重违反法定程序收集的证据”才会被排除，这实际上是间接表示“不严重”的违反法定程序的证据不会被依法排除，这是不可取的，程序性要求都是刚性的，精确性的，只要是违反了法定程序，不管程度如何都应该进行排除；第二，法律的规定具有明确性，而程序性法律规定因为其严格的程序要求更是如此，而何为“严重违反法定程序”这样的模糊性描述很难确定，导致规定被束之高阁，对行政机关取证的方式也难以进行合法性限制。
（3）在诉讼证据取得的理念方面，证据制度并没有贯彻“程序优于实体”的理念，反而有很多优先考虑实体正义的规定，这种立法的理念有失法律理性，很难构建严格的程序制度。
2.举证责任分配的不合理。行政诉讼的举证责任有其特殊性，既不同于民法中的“谁主张，谁举证”，也不同于刑事诉讼中的“公诉方举证，无罪推定”，行政诉讼采取的是“以行政机关举证为主，合法性范围外谁主张谁举证”的举证责任原则，这一举证原则实际上是遵循的“证据就近原则”这一基本原则，即“谁离证据最近谁举证”，这是最能体现举证责任意义――“承担败诉风险”的举证方式，是公平的体现，在合法性问题中，行政机关的具体行政行为必然需要合法性依据，故而也会保留相应证据，由其进行举证；在合法性范围以外，行政机关一般不会接触保留相应证据，而是相对人比较了解，故而由相对人举证。行政诉讼的举证责任分配是比较合理的，但是在合法性范围外的举证责任分配上有所不足，在《解释》第27条中，除了列举了由原告主张举证的几种情况外，还规定了一个兜底性规定，“其他应当有原告承担的举证责任的事项，由原告举证。”这一条款实际上给予了法院在举证责任分配上的自由裁量权，但这个自由裁量权的分配是不恰当的，一方面，何种情况属于原告举证尚无明确的判断标准，法官难以判定；另一方面，对于需要自由裁量的法律问题应该借助法律原则，但在列举并设立兜底性条款后不利于法律原则的适用。
3.质证认证规则缺失。证据的相关规则一般分为两种，一种是证据本身可采性的规则，另一种是证据的证明力标准规则。我国在质证认证规则方面内容不仅是立法缺乏，而且相较于国外已经建立的一系列证据规则，如传闻证据规则，最佳证据规则，意见证据规则，证据相关性规则，任意自白规则等，在理论体系上也是十分贫乏的。我国部分法官在法学理论应用方面的能力和素质不高，在实际执行的过程中，导致出现了诸多质证认证程序中突出的问题（如“一证一质”难以实行，认证过程缺乏理论依据，公开度低等）。
三、证据制度缺失的原因
我国行政诉讼证据制度的缺失，究其原因，主要有：
1.从理论上看，我国证据制度，特别是行政诉讼证据制度起步较晚，相较于国外如英美法系完善的证据体系而言，我国的证据规则还有很多空白缺漏的领域，在理论体系上缺乏宏观和微观指导。
2.从立法上来看，我国的行政诉讼证据制度是依附于行政诉讼发展的，已经不能满足社会发展的需要，同时证据制度的相关规定除了行政诉讼法的规定外还分散于行政处罚法，行政许可法等其他法律中，没有形成统一的体系，不利于统一归纳使用。
3.从实践上来看，行政诉讼因其兼具公法和司私法的特点，使得行政证据制度也相对特殊，更为复杂，在实践中运用的难度加大。此外，我国的法官缺乏理论素养的培训和学习，因而使得行政诉讼证据制度发展缓慢。
四、证据制度完善的措施
随着社会发展和行政诉讼的需要，我们应该从国情出发，探索出一套严谨完善的证据制度。
（一）从理论上进行突破
1.明确行政诉讼保护行政管理相对人权益的法律精华，并以此为指导思想进行体系构建。行政诉讼证据制度的目的是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益。在诉讼行为中，应该把行政管理相对方的权益放在首位。在行政管理行为中，行政主体实施着强制性的行政权力，相对方处于被管理、被服从的法律地位，而且不能在第一时间获取全面完整的行政信息。所以在诉讼过程中，为了实现其立法目的，在证据制度方面应该对行政相对人实施重点保护。
2.纵观英美法系，已经卓有成效的构建出一套独立的证据规则体系，主要集中于证据能力方面，如传闻证据规则，最佳证据规则，意见证据规则，证据相关性规则，任意自白规则，等等，完善地说明证据的可采性和证明力标准，以此也可以适应我国法官理论素养较低的现状，更好地进行证据质证认证活动。
（二）从立法上进行完善
2.进行法律的汇编，将行政诉讼的证据性规定进行汇编，以方便适用。
（三）从实践上改善
1.建立程序性监督机制，监督证据的诉讼流程，进行证据采集质证公开化，以此避免诉讼过程中的不公正行为。
2.提升司法审判人员的职业水准，特别是法官的法理基础和法律逻辑思维，使法官在司法实践中能够在立法指导思想下，灵活的运用证据规则解决法律争议问题。
总之，证据制度作为依法治国的重要组成部分，是行政诉讼活动的精髓和核心内容。从理论和立法上构建完善的行政证据制度，对于提高我国法制化进程有着重要的意义。