部门预算审计的方法与思路探讨
[摘 要]作为审计人员要结合当前宏观经济政策,探索部门预算审计的方法与思路,要注重定额预算测算合理性审计,促进部门预算编制的基础性工作的完善;要以政府采购预算编制审计为切入点,完善部门预算编制。
[关键词]部门预算;审计;预算管理 1 以促进规范预算管理为根本目标 第一,关于部门预算编制审批的审计。部门预算编制是预算管理的核心环节,它直接关系到全年财政工作目标的顺畅实现,也影响到财政职能的正常发挥。部门预算的编制,要求将部门依法取得的所有财政性收入和支出统统纳入预算,作为一个整体进行管理,做到不重不漏,不得在部门预算之外保留其他的收支项目。通过对部门预算编制审批的审计,特别是部门上年结余资金、其他收入、上级补助、预算外资金是否存在漏编现象,可以以此反映部门预算编制方法的科学性、编制范围的完整性。 第二,关于部门预算执行的审计。预算重在执行,再科学再细致的预算亦只是收支计划,其关键在于落实。目前在预算执行中存在预算执行难,预算追加、调整频繁的现象,使预算执行的严肃性和约束力受到影响。审计应着重审查预算执行的严肃性,特别是要加强对追加预算的支出程序和支出方向审计。因为在财政部门年初预算安排时,往往迫于时间和精力所限,常常将相当部分的专项资金分配指标预留在财政部门各业务处室,待执行当中随时分配支出。追加的预算大都未按规定报人大审批,随意性大,从而严重影响部门预算的严肃性。 第三,关于决算审计。财政决算是预算执行情况的全面总结,也是科学编制预算的重要历史数据资料。对决算的审计主要是针对财政部门预算编审机制的完善程序,审查预算管理的各环节是否形成相互制约的有效管理机制,决算反映是否真实,预决算口径是否一致、是否具有可比性,以确保决算数据作为部门预算编制依据,乃至国家宏观调控政策参考数据的可靠性。 2 注重定额预算测算合理性审计 通过对定额预算测算合理性审计,重点审查当前在定额标准制定方面是否存在以下问题:一是公用经费支出预算定额是否合理,能否满足单位必需的基本支出。为能较全面评价财政部门对基本支出定额测定的合理性,可通过审查重点单位的预算批复和决算报表,测算单位总体平均公用经费实际支出与预算的差别情况,以进一步追溯由于定额的不合理可能导致的迫使部门、单位自筹资金解决经费缺口,甚至造成部分单位发生挤占挪用专项经费弥补公用经费不足等违规违纪行为的存在。二是预算外资金目前只统管未统筹,形成事实上的收支挂钩,是否造成定额标准不统一,单位间公用经费支出水平差距较大,苦乐不均。通过对行政单位公用支出测算比较,对比有执收执罚权的单位其公用支出水平与无执收执罚权的单位的差距。分析是否存在部分预算外资金的支出安排未完全按照单位实际支出需要分配,仍是与各执收单位收入挂钩返还,使得部门预算编制中无法按统一的定额标准编制,不能完全摆脱传统的“基数加增长”的预算方法,而造成了单位间支出水平不均衡、不合理的现象。 3 以政府采购预算编制审计为切入点 政府采购不是独立的预算体系,而是部门预算的一个组成部分,一般来说,政府采购预算是部门预算支出中各项购买性支出的预算,细化部门预算是政府采购工作开展的前提。早在1999年我国推行编制部门预算开始,政府采购预算就成为部门预算的重要内容之一。为加大审计力度,促进部门预算和政府采购制度的深化,对政府采购预算管理的审计重点应突出在两个方面:一是通过审查政府采购预算的编报情况,看是否按部门预算的规定编制政府采购预算,是否包括所有列入政府采购目录的采购支出,是否对财政批复预算中明确的采购项目实施了政府采购;二是通过审查政府采购资金归集过程,看部门自筹的采购资金来源是否合规,是否拨入政府采购专户,由集中采购机构统一支付。 4 进一步推进部门预算审计的工作思路 4.1 前移审计监督关口,试行财政预算草案审计签证制度,开展部门预算编制审计 从历年的同级预算执行审计情况看,财政预算与预算执行结果的差距悬殊,预算执行中频繁的追加与调整,财政资金的滞留、沉淀以及无效益支出等问题一直得不到有效解决。主要原因是源头上财政预算编制不规范和缺乏有效的审计监督,解决这一问题的重要途径就是试行财政预算草案审计签证制度,开展专门的预算编制审计。即在财政部门编制的预算草案报政府审查之前,由审计机关对部门预算编制情况进行审计 并向人大、政府提交预算草案审计意见的一种审计监督程序。 开展部门预算编制审计一是通过审计部门预算的编制范围,促进细化预算编制和预算编制的完整性,确保报经人大批准的预算是细致、全面的预算,增强预算的严肃性;二是通过审计部门预算的编制方法,促进推行零基预算的预算编制方法,改变“基数加增长”的增量预算编制法,确定准确的公用经费定额标准,使经费安排既满足各部门的正常需要,又不造成财政资金损失浪费,增加预算编制的科学性;三是通过审计部门预算的编制内容,促进财政部门规范资金分配范围,减少财政供给“缺位”或“越位”现象,增强预算的效益性。 4.2 加大对项目支出预算的审计倾斜,促进项目预算的科学化管理,加快预算绩效评价体系的建立 实行部门预算其特点之一是改变了传统功能预算的管理侧重点,由侧重收入管理转向重视支出管理。随着我国财政收入的不断增长和经济发展的需要,在满足了人员工资和日常公用经费等基本支出的基础上,更多的财政资金转向了基本建设支出、行政事业发展支出等建设性支出,在部门预算管理中统称为项目支出,它包含了除基本支出之外的所有支出。 目前我国在项目支出的预算编制过程中,对“项目”缺乏量化标准,基本支出和项目支出界限不清相互混淆,对项目库的管理过粗,没有建立起一套科学的项目支出管理办法及操作程序,造成项目支出的无效益性甚至是损失浪费。因此,在部门预算审计中要侧重对项目支出预算管理的审计监督。重点审计项目申报程序是否有可行性论证;项目执行过程,其项目进程和资金使用情况是否在严格的内部审核制度的监督之下;项目完成阶段是否经过组织验收和效益测评。通过审计监督约束机制,促进财政部门完善项目支出预算的科学化管理,建立健全项目支出绩效考评制度,从而强化部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析,促使预算的资金安排由“重分配”向“重管理”转变,为逐步建立政府绩效预算打下基础。