【摘 要】行政信访制度作为解决纠纷，化解社会矛盾的重要手段，有其存在的必要性和合理性。然而，近年来群众维权意识高涨，社会矛盾不断尖锐，信访案件数量激增，现行信访制度的有效运行遇到了重重阻碍。文章旨在探寻信访工作中存在的问题，并提出依法行政才是解决信访中存在问题的根本之道。
【关键词】行政信访；基层工作；社会力量；依法行政
行政信访制度作为一种纠纷解决机制，具有通达民意，化解矛盾，维护社会稳定的积极作用。随着改革开放进入瓶颈期，社会矛盾日益尖锐，且群众维权意识不断增强，信访案件的数量呈几何级增长。究其原因，一方面由于现行法律制度的不健全以及“官本位”思想的深入人心，群众更愿意选择行政途径解决问题；另一方面，信访制度也有其自身的优势：一是信访以行政权力解决纠纷，具有程序简单、效果明显、处理迅速的特点，相比司法途径具有较低的成本；二是信访具有政治和法律的双重属性，而信访案件多为行政纠纷，我国政治制度以行政权为主导，通过政府内部的力量解决问题更为有效和便捷。公民更愿意选择信访途径解决问题，这加重了行政信访的负担，随着案件数量的增加，逐渐超过了原有信访制度设计所能承受的程度。因此，越级上访，“接访”变“截访”，国家信访局“记账”、“销账”等现象丛生，信访的纠纷解决功能弱化，维稳功能强化，导致信访制度失灵。虽然中央政府采取了一些措施，如网上信访、省份约谈等却并不能有效地解决信访乱象。基层信访才是信访制度运作的常态，是信访制度的根基，从基层工作入手方能求得解决之道，故本文将以基层信访工作为基础，探究行政信访中的问题及其应对方法。
一、行政信访中存在的问题
（一）信访积案解决难度大
信访积案是指时间跨度长、处理难度大，案情复杂、久拖未决的信访事项，是社会矛盾纠纷积累叠加的集中反映。信访积案往往案件情况复杂，由于涉及多方面的利益博弈，并且没有明确的法律规定，或者所涉及的法律、政策规定不统一，解决难度和成本都很大。此外，信访人诉求过高，部分责任单位处理问题不及时或处理质量不高，相关部门互相推诿等也是积案形成的重要原因。案件长期不解决，信访人就会持续、多次信访，重信重访比例高，将造成政府财政、人力资源的浪费，同时也形成社会的不稳定因素，影响社会和谐。行政机关虽然有意解决信访积案，却往往有心无力，甚至会产生畏难情绪，导致积案越积越多，积累更多的矛盾和潜在的危险。
（二）信访案件交办单位难以确定
信访的制度设计中，信访部门并没有实质上解决纠纷的权力，其责任在于寻找恰当的责任部门，监督责任部门解决纠纷。然而，信访案件情况错综复杂，责任部门往往难以确定。《信访条例》第二十一条规定，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关，同时，信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。如此规定便留出了各级政府、各部门推脱责任的空间。属地原则看似作为“兜底性”条款使每个案件都有部门负责，但户籍地政府若没有处理纠纷相应的权力，承担了处理该案件的责任，也无济于事。此外，当今社会人口流动性较强，许多信访人户籍地与信访案件事发地并不一致，现实中，各地政府往往互相推诿，消极应对，致使纠纷难以得到化解，也容易造成重复信访，使信访人变成“专业上访户”。
（三）部分制度规定难以落实
《信访条例》第十条规定，设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。由领导牵头协调某些情况复杂的案件，对纠纷的解决有着极大的益处，但实际上，领导接待日往往形同虚设。一是行政机关负责人是本级信访部门无法命令的，即多数情况下，信访部门仅有能力做好提醒领导接访的工作，并无法控制领导是否真正前来接访，加之领导工作任务繁重，在“领导接访日”大多因故缺席。二是即便领导前来接访，也多流于形式，一些地方会专门给领导安排好基本解决完毕的案件，“领导接访日”变成“领导作秀日”。三是有些领导解决信访案件急于求成，不了解真实情况“乱开药方”，使得案件情况更加复杂。领导接访案件应实行“直接责任制”，部分领导接案并不追踪案件进展，使得领导接访失去意义。行政机关负责人信访接待日制度得不到落实并不是个例，信访制度的许多方面在实际操作中都存在诸多的问题，使得信访工作困难重重。
（四）政府不作为、乱作为引发新的信访案件
信访案件多种多样，其中难以处理、矛盾尖锐、易形成群体性事件的多为土地征用、房屋拆迁纠纷，一项调查显示某地上访案件中42.5%为土地征用和房屋拆迁纠纷。由此可见此类纠纷数量多、解决难，是信访工作的重点难点，而产生此类纠纷的原因便是政府的行政行为。近年来城市化速度加快，政府重视城市规划建设，但往往一个领导一个政策，“拆了又建，建了重建”的现象时有发生，由此引发的信访案件数量增长明显。就算通过各方努力一些案件得到了解决，不出多时，新的同类案件还会发生，政府不能够依法行政，乱作为引发新的纠纷，导致信访案件如野草般“春风吹又生”，如此循环往复，信访数量难有下降的一天，社会矛盾难有缓和之日。
二、问题化解之策
（一）建立跨地区、跨部门联合办理机制
职责划分不明确是产生各地政府、各部门相互推诿情形的根本原因，职责空白或者职责重叠使各行政机关有了推卸责任的空间，明确各部门职责虽为解决此问题的根本之道，却不是一朝一夕能够完成的，在现有情况下，成本低、见效快的方法是建立跨地区、跨部门的联合办理机制。能够相互推诿的案件，一般情况下需要跨地区、多部门合作才能够得到解决，既然各地政府、各部门没有联合办理的内在动力就需要外在力量的推动，国家信访局可责令相关省级政府对跨地区案件进行联合办理，并对两地共同问责，省级政府对辖区内跨地区、跨部门的案件牵头会办，以此类推，建立一个横向联合、纵向支撑的案件办理网络，使跨地区、跨部门的信访案件在不同地区得到同时、同样的处理，使此类案件真正得到及时、有效的解决。
（二）引入社会力量参与信访工作
信访制度作为一种以行政权为主导的纠纷解决机制，其根本目的在于有效地化解矛盾，而社会力量的参与是有效化解矛盾的充分条件。一方面，社会力量可以对行政机关的行为进行监督，以确保纠纷解决的透明性、公正性与合法性；另一方面，社会力量可以作为上访人与政府之间的缓冲地带，使纠纷解决的过程中双方的对立关系有所缓和。比如邀请公众人物作为第三方参与纠纷解决，既增设了监督人员，又可使群众了解信访工作的复杂性与困难性，带来良好的社会效应；再如向专家、学者咨询案情，能够使双方都获取有深度、有价值的建议，使矛盾的解决有理有据；对于涉及面广，社会影响大的案件可以采取网络公开的方式请社会公众评议，充分听取群众的意见，从而有效地化解社会矛盾。
（三）依法行政为化解信访困境根本之道
然而解决行政信访中的问题不能“只治标，不治本”，信访案件数量激增不仅因为群众维权意识提高，更因为政府城市建设过程中不作为、乱作为引发诸多纠纷。想要从根本上走出信访困境，依法行政是唯一的出路，只有行政机关依据法律赋予的职权，按照法律规定的程序和要求办事，才能有效减少因为行政行为引发的纠纷和信访案件。同时，信访法治化也蕴含在依法行政的要求之中：一是信访受理的范围不能任意扩大，能够通过仲裁或者诉讼解决的纠纷，信访部门有权不予受理，使司法与信访的范围明确区分；二是信访案件处理过程与标准应当法治化，将法律规定作为案件处理的首要依据，以依法办案作为评价信访工作的首要标准，从而消除“信访不信法”、“截访不接访”等怪相；三是建设更加明确、合理的信访程序，从制度上确保信访工作的公开、公正，以提高信访工作的公信力。行政机关依法行政与信访法治化双管齐下，方为化解信访困境的根本之道。
