摘 要：将法治政府建设简单等同于推进依法行政、试图通过依法行政的“单兵独进”来实现建设法治政府的目标，是我国法治政府建设没有达到预期效果的重要原因。要加快建设法治政府的进程、实现党的十八大提出的2020年基本建成法治政府的战略构想，需要将法治政府建设放在法治中国建设的大背景中进行整体性思考和顶层设计，要以依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基本方针为指导，建立健全依法治国、依法执政、依法行政共同推进的体制机制;加强依法执政的制度建设，规范党组织的执政行为;完善立法体制和机制，深入推进科学立法、民主立法;加快推进行政审判制度改革，强化司法监督功能;扩大公民的有效参与，优化依法行政的动力模式。
关键词：法治政府;依法治国;依法执政;依法行政
中图分类号：D621 文献标识码：A
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将深入推进依法行政、加快建设法治政府作为全面推进依法治国的任务之一。决定指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。法治政府建设是一项宏大的系统工程，建设法治政府需要从更加广阔的视野进行整体设计，需要从立法、执法、司法、守法等多个维度共同推进。过去相当长的一段时间我们并没有清楚地认识到这一点，自觉不自觉地将法治政府建设简单等同于推进依法行政，试图通过依法行政的“单兵独进”来实现建设法治政府的目标，结果并未达到预期的效果。道理很简单，没有良好的法治环境，依法行政必然举步维艰。所以，为了有效推进法治政府建设的进程，有必要将法治政府建设放在法治中国建设的大背景中进行整体性思考和顶层设计，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。本文旨在以依法治国、依法执政、依法行政共同推进的方针为指导，系统深入地探讨推进法治政府建设的新路径和新机制，为有效实现建设法治政府的目标提供理论支持和政策参考。
一、依法治国、依法执政、依法行政共同推进
是建设法治政府的内在要求
从直接意义上说，建设法治政府就是要推动和实现政府的变革和转型，它要改变的是政府自身的体制机制和行为模式，使政府按照依法行政的原则运行。但是，在现代社会，任何一个国家的政府都不是孤立存在的，作为复杂政治系统的一部分，政府与其他政治主体之间存在着多种联系，因此建设法治政府不仅需要从政府自身的角度全面推进依法行政，还需要在国家的整体层面实现治国理政从理念到方式的革命性变革，这种革命性变革最显著的标志就是依法治国和依法执政原则的确立和实施。只有坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法
收稿日期：2014-11-10
作者简介：姚锐敏，男，华中师范大学公共管理学院教授，博士生导师（武汉 430079）。
治政府建设才能取得事半功倍的效果。
1.依法治国是建设法治政府的前提和基础
中国的法治政府建设是国家主导下的规划性制度变迁，其发展进程与国家民主法制建设的总体进程密切相关。党的十五大正式确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略载入宪法。正是在这种民主法制建设发展的大背景下，建设法治政府的任务被提上议事日程。2004年4月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。可见，建设法治政府是贯彻落实依法治国基本方略的内在要求和具体体现，是对依法治国、建设法治国家基本方略的一种回应。依法治国方略的确立和实施是建设法治政府的政治基础和根本前提，离开依法治国基本方略，法治政府建设就成为无源之水、无本之木。
依法治国对于法治政府建设的重要性突出体现在其与依法行政的关系上。依法行政既是建设法治政府的手段和途径，也是法治政府建设的基本目标。从行为模式分析，法治政府最显著的特征就是政府严格依法行政。要实现政府在依法行政的法制轨道上运行的状态，就必须全面贯彻落实依法治国基本方略。这是因为，依法行政不是一种孤立存在的权力运行机制，而是依法治国基本方略的有机组成部分。依法行政的顺利推进和有效维持，不仅对政府自身提出了变革要求，而且需要加强和改善党的领导，扩大人民群众的有序参与，不断完善社会主义法律体系，构建公正权威的司法制度，形成全社会对法律的信仰，营造学法、守法、用法的良好氛围，而这一切，都需要通过全面推进依法治国来实现。推进依法治国，可以为依法行政创造良好的法治环境，提供强大的发展动力。目前我国法治政府建设的实际进展不理想固然有政府自身方面的原因，但也有立法不完善、法律监督机制不健全、党委领导方式转变滞后、公民守法意识淡薄等方面的原因。要改变这种状况，必须全面推进依法治国、建设法治国家的进程，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的协调发展。
2.依法执政是建设法治政府的根本保证
执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。①从推进依法行政、建设法治政府的角度说，依法执政是建设法治政府的根本保证。
从政治国家的层面分析，依法执政是建设法治政府的强大动力。执政的实质，是政党通过对国家政权的领导来实现其政治主张，因此国家政权的组织形式和运行机制必须与政党的执政需要相适应。只有在确立和坚持依法执政原则的条件下，才会产生按照法治原则改革政府即建设法治政府的需要。因为，依法执政意味着执政党需要将自己的政策主张通过法定程序转化为以国家意志形式表现的法律，然后再对国家和社会发挥作用。只有严格依法执政，才能保证党的政策主张得到切实的贯彻落实，体现党的执政地位和领导作用。 依法执政是建设法治政府必不可少的政治条件和制度环境。第一，法治政府的基本特征是政府严格依法行政，科学完备的法律体系是政府依法行政的前提。只有在实行依法执政的条件下，立法对于执政的重要性才能凸显出来，法律体系建设才能受到执政党的高度重视。同时，依法执政将执政党与国家法律紧密联系在一起，通过党对立法工作的领导和参与，可以从总体上保证立法的科学性。第二，建设法治政府需要正确处理党的领导与依法行政的关系，而正确处理这种关系的关键就在于依法执政。在依法执政的条件下，执政党主要是通过领导和保证国家政权机关科学立法、严格执法、公正司法来推行自己的政策主张，实现执政目标。因此，政府严格依法行政，实际上也就是贯彻落实党的意志和主张，体现和保证党的领导。第三，只有各级党组织和领导干部自觉坚持依法执政，才能顺利推进依法行政的进程。党和政府之间具有领导和被领导的关系，只有处在领导地位的执政党按照依法执政的要求自觉遵守宪法和法律，坚持在宪法和法律允许的范围内活动，政府才能全面推进依法行政。从现实情况看，目前依法行政面临的许多问题的症结不在政府，而在党委。如果不能有效解决各级党组织依法执政的问题，就很难实现全面推进依法行政、建设法治政府的目标。
3.依法行政是建设法治政府的核心和关键
建设法治政府就是要将政府置于法律的有效约束和控制之下。政府受到法律有效约束和控制最重要的标志是政府严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，即政府严格依法行政。国内理论界通常将法治政府的基本特征概括为四个方面，即法治政府是有限有为的政府、透明廉洁的政府、诚信负责的政府、高效便民的政府。②但在笔者看来，依法行政才是法治政府最显著、最基本的特征。因为，无论是“有限有为”“透明廉洁”，还是“诚信负责”“高效便民”，归根到底都需要通过严格依法行政来体现和保证。依法行政既是法治政府建设的着力点，也是法治政府建设的落脚点。依法行政的能力和水平是检验法治政府建设成效最重要和最根本的指标。从某种意义上说，如果不能有效提升政府依法行政的能力和水平，法治政府建设就失去了其本来的价值和意义。而离开了依法行政，政府也就不可能享有法治政府的美誉了。
依法行政不仅是法治政府建设的核心，而且是有效推进法治政府建设进程的关键。法治政府建设本质上是对政府自身进行改造，改造的核心目标是使依法行政成为政府运行的基本模式，因此，法治政府建设的关键在于有效调动政府的积极性，全面推进依法行政，提升政府依法行政的能力和水平。良好的法治环境只是推动法治政府建设进程的外部条件，这些因素必须通过对政府依法行政活动的积极影响才能转化为推动法治政府建设进程的现实动力。如果作为依法行政主体的行政机关不积极行动起来，即便有良好的法治环境，也不会实现建设法治政府的目标。
二、目前我国法治政府建设存在的问题
经过近十年的努力，我国法治政府建设取得了明显进展和一定成就。但一项最新研究成果显示，法治政府建设的现状距离党的十八大提出的2020年基本建成法治政府的目标还有一定的差距，法治政府建设面临的任务还很艰巨，时间也极其紧迫。笔者认为，法治政府建设之所以进展缓慢，很大程度上是因为没有把依法行政与依法治国和依法执政联系起来，从依法治国、依法执政、依法行政共同推进的角度探索有效推进法治政府建设的路径和机制。
1.依法治国、依法执政、依法行政各自为政，缺乏统筹协调的建设机制
从现实情况看，虽然我们明确提出了依法治国、依法执政和依法行政的目标和任务，但对三者之间的关系缺乏深入的研究和全面正确的把握，在法治建设的实践中，依法治国、依法执政、依法行政在一定程度上被割裂开来，形成了各自为政的建设局面。比如，依法执政作为党的执政能力建设的重要内容由党委负责推进，法律体系建设主要由人大操心，公正司法主要由“两高”具体推动，依法行政则由政府主导。由于在法治中国建设方面缺乏有效的统筹协调的建设机制，不仅不能实现依法治国、依法执政、依法行政之间相互促进的良性互动，而且还会因为三者发展的不同步或不平衡而相互影响，进而制约法治中国建设的总体进程。具体到法治政府建设领域，依法治国、依法执政、依法行政相互割裂主要表现为由于体制和机制的限制，建设法治政府的现实动力主要来源于依法行政的实践，很少从推进依法治国和依法执政的角度去发现和开发法治政府建设的动力。结果导致法治政府建设的总体动力不足，影响了法治政府建设的绩效和实际进展。
2.依法执政推进缓慢，成为制约法治政府建设的“瓶颈”
第一，在对依法执政与依法治国和依法行政之间关系的认识上存在误区，一些人自觉不自觉地把依法执政与依法治国和依法行政割裂开来甚至对立起来。比如，有些人片面地从职责层面强调依法执政之“依法必须执政”的内涵，认为依法执政的核心和重点就是要确保党在国家和社会生活中的领导地位，确保党的路线和政策主张得以贯彻落实，为此，必须加强党对国家政权机关的绝对领导和有效控制，否则依法执政就会落空。还有一些人片面强调“依法执政”中的“依法”，却淡化“执政”，认为依法执政的重心在于限制执政党的权力，防止和减少党组织对国家政权机关职权活动的干涉和影响。第二，依法执政的制度建设明显滞后，使依法执政在很大程度上成为一句空洞的政治口号，难以在实践中贯彻落实。党的十六大明确提出了依法执政的原则，但时至今日，如何具体实践这个原则，依然是一个困扰各方的难题。由于缺乏明确的规定和依据，各级党组织的依法执政只能“摸着石头过河”“跟着感觉走”，这很容易导致具体的依法执政行为偏离正确的轨道，进而影响依法治国和依法行政的顺利推进，制约法治政府建设的进程。
3.立法机制存在缺陷，法治政府建设的有效法律资源供给不足
完备的法律规范是建设法治政府的基本前提和重要基础。改革开放以来，我国的立法工作取得了巨大成绩，基本建成了中国特色社会主义法律体系，为法治政府建设奠定了坚实的基础。但是，从深入推进依法行政、加快建设法治政府的角度分析，我国目前的立法工作还存在一些问题。第一，立法工作与行政改革之间存在脱节现象，不能很好地适应和满足法治政府建设的现实需要。例如，我们的立法工作并没有很好地与转变职能保持同步，相关法律法规的制定、修改或废止明显滞后，在一定程度上妨碍了简政放权、转变职能改革的深入发展和顺利推进。第二，立法质量有待提高。高质量的立法不仅是依法行政正常运行的必要条件，而且是法治政府建设沿着正确方向发展的重要保证。目前立法质量与建设法治政府的要求还存在明显差距，问题集中表现在两个方面。从立法的效果看，有些法律规定不科学，脱离实际，或者内容空洞，缺乏可操作性，不能解决实际问题。从立法的性质和方向看，有些立法表现出明显的管制思维，部门保护和地方保护主义色彩浓厚，成为行政机关强化权力、谋取利益、规避责任的工具。上述这些问题实际上反映的是目前我国立法机制的不完善。虽然近年来推行的民主立法、“开门”立法使立法中的闭门造车现象得到了一定程度的改变，但公民参与立法的广度和深度还十分有限，参与形式主要局限于被动的征求意见，不同的利益诉求缺乏公平的博弈平台和有效的协调整合机制。从立法与行政的关系看，一方面，立法过程存在着过度依赖执法主体现象，有些法律法规的制定过程甚至完全为行政机关所左右，在一定程度上限制和削弱了法律应有的权力控制功能;另一方面，立法与执法之间缺乏及时有效的沟通机制，尤其是执法一线面临的问题往往不能及时反馈到立法机关，不仅在一定程度上影响了立法的针对性，也导致法律供给与法治政府建设需求的脱节。 4.行政审判改革滞后，法治政府运行缺乏强有力的司法监督
从建设法治政府的角度说，行政审判是一种重要的法律监督机制，对于促进和推动行政机关依法行政具有重要意义。1989年全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国全面正式确立了行政审判制度。实践表明，行政审判制度的确立不仅催生了一大批蕴含现代法治精神的法律法规，也明显地改变了行政机关的行为方式，有力地促进和推动了依法行政、建设法治政府的进程。然而，随着社会的发展，行政审判制度存在的一些深层次问题逐步暴露出来。虽然近年来在最高人民法院的主导下进行了一些改革，但改革力度有限，成效也不是很显著。从总体上看，行政审判制度还不能适应加快建设法治政府的要求。突出表现在以下几个方面。一是行政审判体制不合理，审判主体缺乏应有的独立性和权威性，难以有效保证行政审判权的公正行使。二是行政审判的广度和强度有限。根据1989年颁布的《行政诉讼法》，人民法院只能受理针对具体行政行为起诉的行政案件，而且原则上只能审查被诉具体行政行为的合法性，这就在很大程度上限制了行政审判对政府依法行政的监督作用的充分发挥。三是缺乏有效的判决执行机制。被告败诉案件执行难已成一大顽症，严重损害了行政审判的权威性和公信力。
5.依法行政在一定程度上流于形式，影响了法治政府建设的绩效
目前，在一些地方和部门，依法行政工作仍存在不同程度的形式主义。有的在推进依法行政过程中避重就轻，避实就虚，热衷于做表面文章，忽视研究解决关键性的实质问题。有的在推进依法行政中“雷声大，雨点小”，甚至“干打雷，不下雨”;重计划，轻落实;有布置，无检查;看重形式，忽视效果。有的在推进依法行政工作中应付敷衍，甚至弄虚作假，欺上瞒下。有的地方简政放权触及实质内容不够，有些权限虽下放了，但实际上是一张“空头支票”。导致上述形式主义的原因主要有两个方面。第一，推进依法行政的过程本质上是将政府权力纳入法律控制的过程，是促使政府从“无限政府”向“有限政府”转变的过程。由于这种法治变革将涉及政府系统内部盘根错节的既得利益，基层政府缺乏自觉推动依法行政的内在动力。同时，在政府系统内部自上而下的推动以及社会舆论的压力之下，基层政府又不得不在建设法治政府方面有所表现。从一定程度上说，依法行政中的形式主义就是上述两方面因素共同作用的结果。因为这样既可以对上级和社会有所交代，又可能最大限度地维护政府的核心利益。第二，建设法治政府的实践在很大程度上局限于政府推进依法行政，似乎依靠政府“单兵独进”地推进依法行政，就可以实现建设法治政府的目标。为了实现在预定期限内建成法治政府的目标，许多地方政府制定了依法行政考核评估指标体系，加大了依法行政的考核力度，导致基层政府依法行政的压力越来越大。在巨大的压力之下，基层政府固然会更加重视依法行政工作，将其摆在更加突出的位置，但问题是，基层政府依法行政的实际能力与上级在依法行政方面的高标准、严要求之间存在一定的差距，基层政府很难圆满完成上级下达的依法行政的目标任务。因此，加强依法行政工作的“外包装”就成为一些基层政府的必然选择，这也是导致依法行政过程中的形式主义的重要原因。
三、加快推进法治政府建设进程的途径与机制
1.建立健全依法治国、依法执政、依法行政共同推进的体制机制
第一，进一步加强对法治政府建设的组织领导。目前法治政府建设的领导机构主要是各级政府系统内部建立的由政府主要领导人牵头的法治政府建设领导小组，这种领导体制虽然具有一定的积极意义，也存在明显的缺陷，它不能把推进依法行政与推进依法治国和依法执政有机结合起来，不能从依法治国、依法执政、依法行政共同推进的角度解决法治政府建设中面临的各种矛盾和问题。另外，这种体制还容易使人们在认识上和行为上陷入误区，将建设法治政府的责任和希望全部寄托在政府身上，使政府在法治政府建设过程中陷入“孤军奋战”的境地，不利于形成法治政府建设的整体合力。因此，需要探索建立体现党委统一领导，能够整合各方力量，实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进的法治政府建设领导机构，以全面落实建设法治政府的责任。第二，完善法治政府建设的考核评价制度。扩大考核对象的范围，完善考核指标体系，更好地发挥考核评价制度在推动法治政府建设中的作用。
2.加强依法执政的制度建设，规范党组织的执政行为
实行依法执政，主要是做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。第一，执政党要依法进入国家政权组织，直接掌握和控制国家权力。第二，执政党要依照法定程序提出立法建议，从制度上保证将党的路线方针政策上升为具有普遍约束力的法律。第三，要改革领导体制，保证国家行政机关依法行政、司法机关依法行使审判权和检察权。党必须在宪法和法律允许的范围内活动是坚持依法执政的基本要求和重要体现。为了保证党在宪法和法律允许的范围内正确行使执政权，需要加强依法执政的制度建设，规范党组织的执政行为。一要理顺执政党与国家机关的关系，明确各级党组织在国家事务和社会公共事务管理中的责任、权限和程序。二要积极探索党组织督促、支持和保证国家机关依法行使职权的有效方式、途径和程序，将党组织的执政活动纳入规范化、法制化的轨道。三要按照权责统一的原则建立健全并严格执行依法执政责任制度。既要重视落实地方党委在贯彻执行党的路线方针政策，遵守宪法和法律，以及在重大决策、任用干部、廉政建设等方面的执政责任，更要重视党的领导干部、特别是高级领导干部和领导班子主要负责人的执政责任。③应当在深入研究的基础上，对依法执政的责任主体、责任形式、追究责任的主体和程序等做出明确具体的规定。
3.完善立法体制和机制，深入推进科学立法、民主立法
实现科学立法、民主立法关键在于进一步完善立法体制和机制。第一，从立法主体和立法权限两个层面适当扩大地方立法权。地方立法主体拥有地方性知识和“在现场”等独特优势，能够更清楚地了解立法需求，更及时地做出回应，更准确地理解和把握问题的关键和实质，使法律规定更加贴近现实、符合实际，更加科学、管用。从加快推进依法行政、建设法治政府的角度分析，目前我国地方立法权已经明显不适应全面深化改革的要求，需要适当扩大，包括适当增加地方立法主体的数量和扩大地方立法的权限。第二，完善立法程序，不断推进民主立法。近年来，国家在推动民主立法方面做了许多工作，也取得了一定的效果，但从总体上看，民主立法的程序化、制度化、规范化还有很长的路要走。比如，如何在立法过程中更好地发挥专家的作用？如何进一步扩大人民群众参与立法的途径？如何保证社会每一个阶层都有声音，每一种声音都受到立法机关的重视？如何平衡行政机关与行政相对人在立法过程中的话语权和影响力？如何使立法过程成为统一认识、平衡利益、形成合力的过程？这些问题都需要通过不断完善立法程序逐步加以解决。第三，构建立法与执法、司法、守法环节的沟通协调机制，包括完善立法需求表达机制、立法决策机制、法律实施反馈机制等，这样有利于保证“立、改、废”的及时性和针对性，防止立法与执法脱节，实现科学立法与依法行政之间的良性互动。第四，加强对立法行为的监督，强化立法责任。监督不力，责任缺位，是影响我国立法质量的重要原因。我国现有的立法监督制度总体上看操作性不强，更为突出的问题是立法责任制度缺失。因此，要保证立法主体切实履行促进民主立法、科学立法的职责，有效提高立法质量，必须强化对立法行为的监督问责机制。 4.加快推进行政审判制度改革，强化司法监督功能
第一，扩大行政审判的受案范围。将行政机关侵犯公民人身权、财产权以外的其他权益的行为，以及政府制定规范性文件等抽象行政行为，置于人民法院的司法监督之下。第二，放宽对行政诉讼原告资格的限制。从原则上讲，在法院能够提供适当救济的前提下，只要起诉人与被诉行政行为之间存在利害关系，起诉人具有值得法律保护的利益，无论这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的，都应该赋予其行政诉讼的原告资格。④第三，改革行政审判体制，保障人民法院依法独立行使行政审判权。改革行政审判体制是完善行政审判制度的核心和关键。党的十八届四中全会提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民事案件;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院办理跨地区案件;完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。党的十八届四中全会提出的这些规定为行政审判体制改革指明了方向。
5.扩大公民的有效参与，优化依法行政的动力模式
扩大公民有效参与，优化依法行政的动力模式，是加快推进政府依法行政的必然选择。为了保证公民有效参与推进依法行政、建设法治政府的法治变革过程，需要大力加强公众参与的制度建设。第一，加强政务公开制度建设。要全面推进政务公开。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。政务公开是公众有效参与的必要条件。参与者对于自身利益的认知能力、沟通和学习能力，对实现目标的手段进行选择的能力以及组织能力，在很大程度上都取决于参与者对信息的拥有。因此，保证公众有效参与，必须完善政务公开制度，包括静态意义上的政府信息公开和动态意义上的政府行政过程公开。第二，加强公众参与的程序制度建设。为了保障公众参与的有效性和有序性，防止公众参与的形式化、“符号化”“非制度化”，必须完善公众参与的程序制度。第三，加强公众参与的支持性制度建设。公众参与的有效性不仅受到程序规则的影响，在很大程度上也依赖于资源、参与者能力和专业知识等因素。在现实社会中，这些要素的分布并不是平等的。因此，要保证公众的平等参与，应当建立健全公众参与的支持性制度，比如完善专家咨询制度，完善公众参与的技术保障制度，完善公益代表制度。⑤
注释
①石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。
②马怀德：《法治政府特征及建设途径》，《国家行政学院学报》2008年第2期。
④马怀德：《应当抓紧修订〈行政诉讼法〉》，《山东人大工作》2011年第3期。
⑤王锡锌：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，《法学家》2008年第6期。
