论完善乡镇管理社会事务的职权机制
【内容提要】本文通过对实际案例进行分析,进一步阐明转变乡镇政府职能、迫切完善乡镇政府管理社会事务职权的重要性,从而对乡镇政府效能的提高进行思考。
一、案例情况
水是我们人类生命的重要组成部分，我们的生产生活离不开水，因为水的重要性，我们也便有了下面这则关于饮用水纠纷的故事。纠纷从发生到解决时间长达两年多，曾多次引发双方群体性械斗苗头，事件解决涉及村级、乡镇以及县级政府和行政主管部门，是对政府行政职能的一次衡量和检验，充分体现了乡镇基层政府职权方面存在的弊端和弱势。
事件发生在20xx年9月，****市a县某镇b村
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6、37组村民(以下简称取水方)以本组现饮用水井(刨花井)已被附近的生活废水、人畜粪便以及农田使用农药污染、不符合饮用水卫生标准为由，派代表与本村
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9、30几个小组 (以下简称反对方) 负责人商议是否可以在本村辖区内的一山沟（地名叫“仙姑冲”）处取用山泉水，以解决取水方五个小组约500多人饮水困难问题。反对方群众不同意，理由是他们几个小组的用水也很紧张，况且取水方饮用的刨花井井水丰富，也没有什么污染，而且仙姑冲山泉水一直以来都是他们几个小组使用，故不同意取水方引水。
取水方群众认为仙姑冲山泉水按其自然山体流向，该处的山泉水自古以来都是流往取水方这几个小组的，解放后由于各种原因反对方小组开挖水渠引仙姑冲山泉水作人畜饮用和灌溉使用，当时都曾引发纠纷，并经过县政府调处，口头明确仙姑冲的山泉水为双方共同使用。但落实土地承包责任制以后，反对方这几个小组争取到镇政府支持，拨给水泥在仙姑冲水源出水处下方拦坝引水，把山泉水引向反对方这边，所剩的部分渗水都被反对方的群众挖井蓄水引走，严重影响到取水方几个小组的人畜饮用和农田灌溉，现在取部分山泉水作人畜饮用都不同意，是没有道理的，更不符合国家有关水利政策。因此，取水方坚决要在此处取用山泉水，从而引发了双方的纠纷。引起纠纷后，b村村委会于当年10月27日召集双方调解，调解无效后转镇司法所调解。镇司法接到纠纷案件后，于当年的10月31日，由镇领导带领镇、村两级干部和双方代表到仙姑冲现场踏看，情况是仙姑冲山泉水确实已被引向反对方那边，拦水坝下方两旁挖有十多个小水井，确实是无一点山泉水流到下游。原取水方群众使用的刨花井水确实受到一定的污染。经镇里研究后，镇司法所于当年11月1日召集双方进行调解，在调解庭双方各抒己见，未能就引用山泉水问题达成共识，也不愿意再到镇里调解，并引起双方的激烈争执，甚至有可能引发双方群体性械斗的倾向。鉴于这种情况，镇司法所立刻向镇主要领导汇报,镇里及时召开了班子会研究，并做好应急预案。同时，以镇党委和政府的名义书面请示上级主管部门给予帮助解决。20xx年11月28日，a县水电局派出工作组到现场进行查看，并召集双方代表就用水纠纷一案进行调解，同时做出《a县水电局关于某镇b村28至30组与
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1、33至37组用水纠纷的临时处置意见》。取水方得到“处理意见”文件后，立即组织群众施工引水。开工没几天，即20xx年1月9日，反对方组织了几十名群众拿着长刀、锄头和棍棒上山，准备武力阻止对方施工从而引起了双方冲突。镇政府接到消息后立即组织派出所、镇干部赶到事发现场制止事态发展，并劝说双方群众撤离，当时取水方的群众很快撤离了现场回家，但反对方的群众仍在现场不愿撤离，并坚持要挖掉对方埋下的地下引水管才肯罢休，为了避免事态的恶化引起不良后果，派出所干警收缴了现场群众的长刀和棍棒准备返回，反对方群众围堵起哄，强行拦住政府车辆不准开走，镇领导和干部反复耐心地做他们的思想工作也无济于事，无奈之下，请求上级公安部门增派了警力才得以撤离返回。据当时群众反映，起初，反对方的叶某携带沙枪并向现场的取水方曾某开了枪，所幸无人员伤亡（此事件已由当地派出所另行处理）。
此后，纠纷双方多次分别上访，上级部门也反复调解，也无法找到双方满意的解决方法。反对方小组声称誓死保卫水源，不给引水。而取水方坚决要求引水，调解进入僵局，上诉到当地法院也难以裁决。接下来一段时间，数次出现了纠纷双方持械对峙的严重行为，所幸镇政府及时掌握信息并有效化解，才避免了流血性事件的发生，乡镇领导也避免了问责。事件一直拖延到20xx年底，在全区开展领导干部带案下访活动中，得到了a县政府主要领导的高度重视，通过a县政府主要领导带案下访现场办公，问题才 有了明确的解决方向，批示a县财政、水利部门要及时筹措资金帮助b村取水方重新择地打井取水,解决群众人畜饮水的民生问题，使此件在当地造成较大影响的事件终于告一段落。
二、案例分析
透过事件发生的始末，我们看到的是当今乡镇体制下，随着社会主义新农村建设进程的加快，乡镇职能运行出现的许多问题和困难。主要体现为：
（一）维护社会稳定的责任重大，问题多，问责多。当前，社会转型期的不稳定因素纷繁复杂，矛盾重重，作为基层政府，乡镇不出一点问题何其困难！然而，在再视稳定工作为畏途的形势下，乡镇维护稳定必然简单化为“努力使辖区不出事，即使出了事也要化解在辖区之内，化解不了的就要想方设法控制住”。于是，“监控”“截访”“接访”“销账”“花钱买稳定”等等，就成为乡镇信访和稳定工作的专用术语。“控制信访”就成为乡镇日常的工作中心。尽管这些措施于法、于理、于情都很难说得过去，可是除此之外乡镇政府还能有什么办法？更多的时间，乡镇政府就是在嗡嗡作响的“高压线”下战战兢兢地工作，稍有不慎，就有可能“触电”。
（二）乡镇政府想解决问题，但解决问题的权力有限。“责、权、利”本应是对称的，但乡镇作为事实上的一级执行者，在县区与乡镇的关系体制方面处于权小、责大、能弱的地位。权小，就是乡镇只有无条件执行上级决定的义务，而缺乏根据本级实际独立决策的能力；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。因此，在条块分割的管理体制下，削弱了乡镇政府对地方的统揽权，权力上收的部门，由于人权、财权不在乡镇，乡镇党委在进行工作协调时难度较大，部分单位甚至不买乡镇的帐，给乡镇工作带来被动。更重要的是，乡镇的主体财政收入由县区控制，乡镇的财政能力弱，与其责任不相对应。由于乡镇财政能力严重削弱，无法给推动地方经济社会发展、社会管理和公共服务提供有力的财政支撑，因此所谓转变职能就比较困难，从而影响了乡镇政府解决问题的能力。
（三）立法上出现的“空档”。在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法授权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其所属工作部门，而乡镇仅赋予计划生育、民政救济、武装动员、民事纠纷调解等义务性职能，缺乏行政许可、行政处罚、行政处理、行政仲裁等权力性职能。由此，乡镇一级政府目前还没有设立行政执法机构，所以从严格意义上说，乡镇政府就没有行政执法权。试想，作为国家基层政权没有行政执法权，那么要依法行政、建设法治政府、服务新农村建设又谈何容易呢？
（四）群众思想教育孱弱。近些年，政府实施了一系列的惠农政策，关心民间疾苦，重视村庄建设，但是却忽略了对民众的思想教育。80年代前，“农民很自觉、政府很高大”；80年代到90年代中期，“农民有情绪、政府来诱吓”；90年代后期至今，“农民无辜、政府无奈”。乡镇政府与农民的关系也从“亲密无间”到“威逼利诱”再到现在的“行同陌路”。为什么会导致现在基层的干群紧张关系？这是我们党和政府当前相当长一个时期必须解决的难题。
三、案例建议
鉴于案例引发的问题思考，建议尽快完善乡镇管理社会事务的职权机制。一是赋予乡镇政府一定的财政权用以支持其公共物品的自主供给，以此缓解乡镇政府财政能力不足的矛盾，从而促进其自主提供公共物品的积极性。二是通过权力下放赋予乡镇政府实际的社会管理权限。主要按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化乡镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。通过下放权力，理顺乡镇与上级政府的权责关系，解决其“有权管不了，无权不能管”的问题，化解乡镇政府权能不符的矛盾。
四、结语
本文仅是对b村农民饮水纠纷事件的个案分析，具有一定的局限性，但是随着社会主义新农村建设进程的扩展，必定有更多的乡镇也将面临同样的问题，因为相同的“剧目”仍在各乡镇这一“剧场”不断的交替上演。
b村农民饮水纠纷事件表明，由于乡镇政府职能转变长期没有到位，导致了农村公共服务体制建设严重滞后。乡镇政府作为直接面对农民的基层政府，理应把保障基本公共服务作为自己的主要职能和改革目标，无论是机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。因此，进行乡镇综合改革，转变乡镇政府职能、迫切完善乡镇政府管理社会事务职权，才是乡镇政府化解社会矛盾、保持社会稳定的根本出路。
