全省国税系统税源建设课题研讨论文
也 谈 税 源 监 控
无非
税源监控是税务机关掌握应征税款的规模与分布的综合性工作。如果税源监控不力，则申报核税、帐证管理和稽查审计等都将失去依据，成为无源之水，无本之木。近年来，税源随着经济的发展呈现出许多新的特点，产生了许多新的问题，使作为税收征收管理基础的税源监控显得尤其重要。
一、目前税源失控的几种表现
（一）漏征漏管个体工商户居高不下。据有关资料表明，当前漏征漏管现象的存在不是个别地区的问题，而是实行集中征收后产生的一个普遍且难以根除的问题。今年7月份以来，某某市国税局在工商部门及城区政府的配合下，组织了100多人次对市区建筑装饰材料市场、水果批发市场、海鲜批发市场等专业市场以及大型集贸市场进行税务登记专项检查，在检查的7548户纳税户中，就有900多户有税务登记违章行为，查出漏征漏管户460户。补税罚款6万余元。另外，据某某市工商局提供的资料反映，今年5—7月，该局共办理工商登记2254户，其中应办理国税税务登记的纳税人为1834户，但截止8月25日，仅有1306户前来办理税务登记证，办证率为71%。
（二）商业一般纳税人税收流失严重。
今年7至9月，按省局部署，某某市国税局对全市使用防伪税控系统的商贸企业265户进行了专项检查，通过帐证、帐实结合的方法，查出61户企业存在多种偷逃税行为：购进货物未付完款即抵扣进项税，利用预收帐款、分期收款发出商品等科目隐瞒收入，私设金库进行帐外经营，将购进货物或自产、加工产品用于非应税项目，发生非正常损失不作进项税转出等。共查补税款728.94万元，滞纳金214.31万元、罚款232.47万元。
（三）部分小规模纳税人尤其是私营企业借帐证混乱偷逃税。随着市场经济的发展，私营企业数量逐渐增多，规模越来越大，国家从私营企业取得的税收也不断增加，但私营企业会计工作仍相当薄弱，随意性比较大，增加了税务机关查帐征收的难度。有的税务机关图省事，对应建帐核实征收的企业干脆实行定额征收。由此造成税收大量流失。
（四）工业企业利用灵活的经营手段转移、逃避税收。目前，在某某市的一些工业企业，特别是一些大集团公司纷纷采取所谓“直销”、“联营”、“专卖”、“总代理”等经营方式，使经营该企业产品的商业企业以近于甚至低于进货成本的价格销售商品，然后由厂家将利润另外以各种方式返还给商业企业，造成利润转移，逃避增值税或导致增值税在行业间、地区间发生非正常的转移，使局部地区增值税税负降低。
（五）企业利用电子商务逃避税收。在当今电子计算机技术突飞猛进，以及产品价格日渐降低的情况下，微机正逐渐走进办公场所和普通家庭，从而使电子商务从无到有，到日益兴隆。据报载，我国今年电子商务交易可达8亿元，2002年预计可达100亿元。这一商业活动的“交易场所”是企业在互联网上开设的网站，顾客只要将钱存到商家指定的帐号即可，商家通过邮寄，或者通过设在顾客所在地的经销点或货仓直接为顾客送货上门。这使税务机关面临难以认定企业常设机构、难以认定销售性质、难以有效开展税务稽查等问题。这样，电子商务越兴旺，税收流失将越严重。
二、造成税源失控的几个因素
（一）新征管模式的缺陷，使税务机关管理难以到位。1996年国家税务总局提出的征管模式突出了申报、服务、征收、稽查等特点，节省了人力，提高了办税效率。但它却忽视了税收基础的管理。尽管近年来我们采取增加检查次数、征管查部门互通信息、推行代征代管等办法努力堵漏补缺，但由于这些办法基本属于治标性质，虽一时奏效，却无法从根本上遏制部分纳税人，尤其是个体经营户通过频繁变更名称、地址等手段恶意偷逃税款的行为。
（二）理想的税收政策与现实征管方式及手段的冲突。目前的增值税政策是只要一般纳税人企业购进货物，取得进项，就可以申请抵扣税额。一些私营企业利用税务机关人力少，难以进行库存商品清点核对的弱点，进货时均索取专用发票抵扣税额，销售时如果对方是个体消费者，往往不开票不入帐。城市中大商场、超市，经营品种成千上万，要准确核查其存货几乎不可能，故这类公司也存在极大的税收隐患。而部分有“兼营”和“混合销售”行为的纳税人，为尽可能减少税收负担，故意混淆征税范围，人为地将税款在增值税和营业税之间非法流动，达到少缴税目的。此外，由于收购发票由买方自己开票，税务机关缺乏有效的监控约束，故部分从事农副产品、废旧物资收购的企业虚开发票现象也比较普遍，使原本毛利率及税负率较高的所谓“高征低扣”企业，其税负率却明显偏低。
（三）一般纳税人企业变动大，税收管理不到位。例如，目前某某市国税局管辖一般纳税人企业3224户，今年1—9月，新认定增值税一般纳税人296户。另外，对一些未按规定或不符合要求的一般纳税人也予取消资格，1—9月共取消369户。在一般纳税人企业变动频繁，商业活动日趋复杂多样、经营手段更趋灵活多变的时候，税务机关却面临着这样的两难：一是人事改革，人员精减，征查力量不足，而且素质参差不齐；二是对一般纳税人认定过程、认定后缺乏一套规范严密的管理办法。力量不足，使税务机关容易出现“抓大放小”现象，侧重于大、中税源企业的征收检查，忽视了小规模纳税人的管理。加上有的稽查、稽核人员业务不精，检查浮光掠影，致使一些涉税问题未能及时发现，一些涉税违章问题悬而不决，积重难返。而管理措施不规范严密，导致了一些租赁场地经营的商业企业在取得一般纳税人资格，经营一段时间之后，如无生机或为了逃避税收，往往趁机连货带票征、ic卡及设备席卷一空，造成税款流失。
（四）市场竞争日益激烈，利率降低。近几年来，国民经济虽稳定增长，但由于消费市场相对饱和，商业领域已由传统的卖方市场转为买方市场，市场竞争日趋激烈，导致企业利率普遍偏低。故多数纳税人采取薄利多销、降价处理等手段促销，毛利率极低。一些由于经营不善，在竞争中处于劣势，出现亏损经营的企业这时往往打税收主意。如一些商业企业随意在一般纳税人和小规模纳税人之间转换“身份”，在税负上避高就低：假如由于税收政策或者税务机关对小规模纳税人的定额偏低，使实际税负偏低，则一些精明的一般纳税人在利益驱动或市场竞争的压力下，由向小规模转变；如果由于政策或者税务机关对小规模纳税人的征税严格，“双定”到位，使小规模纳税人税负高于同类经营的一般纳税人，则一些小规模纳税人将努力按一般纳税人的标准去经营，千方百计争取一般纳税人资格，寻求避税、逃税港。
三、解决税源失控的几个方法
（一）提高对税源监控重要性的认识。税收管理实践反复证明，税收管理的基础只能是税源监控。离开了税源监控这一“地面基础”，税收管理中的各种“上层建筑”也将站不稳脚。现行税收征管模式把税收管理的基础定为纳税申报和优质服务，这是不足取的。随着现代科技的发展，纳税申报的方式将不断地朝多样化发展，而纳税人申报表上的数字是否可靠将取决于我们做多少有效的征前工作，也即取决于税收征管基础的坚实程度。如果我们在这一问题上不能给予充分的认识和肯定，那么大量繁杂的征后堵漏工作将使我们应接不暇，疲于奔命。
（二）完善“三员”管理制度，使之更加行之有效。
1、建立和完善驻厂员、联络员制度。目前我省国税系统真正派驻企业，与企业员工一起上下班的干部仍属个别，更多的是联络员。由于税务机关与企业之间没有法定的一套规章制度，明确驻厂员的权责，使这“两员”难以有效开展工作，发挥应有的作用。此外，由于一些驻厂员、联络员综合素质较低，在企业经营方式、手段走向多、广、深、新的情况下，也显得力不从心。笔者建议如果要从此“两员”入手管住重点税源企业，那么首先应该考虑选派综合素质突出的干部担任这一角色，并且与企业有关领导一起协商建立一套行之有效的工作制度，在现行法律法规的范围内尽可能多地为“两员”争取参与企业经营管理的“知情权”。
2、建立起专职调研和清理个体私营“双漏”的职能部门。在一些税源较充裕的城市中，个体私营税收往往被看作“零散”税源，没有受到足够的重视。其实，如果真正把它们管住管好，难保它就是一块“肥缺”。特别是在专业市场不断形成，规模不断扩大、专业化程度不断提高的今天，一个专业市场的潜在税收也许能敌一个欠发达县份的全部税收收入。笔者建议在一些商业区或大型专业市场内建立起这样一个税收职能部门，这一部门的税务人员，也就是“片管员”。他们不负责税收的征收，而主要对管片内的业户进行税源的调查摸底、税负的精确测算，应纳税额的准确核定和及时调整，并落实管户联系责任制，经常对业户进行查访，对群众举报的偷逃税行为进行快速有力的查处。
“片管员”除负责日常的调查稽核，还应该对纳税人税务登记进行有效的宣传教育和辅导，建立起对纳税人在登记前后的教育性走访制度和长期对纳税登记的复核追查制度，并将有关信息进行整理、修正、立档和输入微机，做到户户建档、全面监控、新办注销跟踪到底。同时，充分利用新征管法创造的有利条件，与工商行政管理部门建立联系制度，定期将管户情况与工商局有关部门进行核对。通过信息分析比较，对无证经营户进行及时有效的查处。
通过实施这样“人管人”措施，相信即使管片内业户频繁变换，税务机关也能对管户做到心中有数，从而管住易动易失的税源。
3、要建立健全税务干部岗位责任制，将规范管理的责任落实到人。一是要配合机构改革，定职能、定机构、定编制、定岗位、定人员。做到以职定岗、以岗定责、责任到人，促进科学规范管理。二是严格考核，奖惩兑现。要尽量做到按规范管理，按制度运行，按程序操作，按章程办事；职能简化、工作量化、考核细化、奖惩硬化。
（三）利用信息化网络对税源信息进行有效监管。
在技术日趋成熟的条件下，可以考虑以推广电话、电子申报为标志的进一步的集中征收。而从税收信息化进程中节省下来的人力，可以专心从事计算机数据信息的充实完善和分析管理，对征管对象建立起以销售额、进、销项税额、增值额及税负率等各项指标为对象的调查、统计、分析系统，为征管稽查部门提供实用信息。另外，通过机内信息进行税源分析预测，对各类纳税户进行全面评估，从而随时掌握税源的变化，及时为上级部门提供征管中新问题和相应的对策建议。
为了保证源头信息的真实可靠，还必须加强对企业尤其是私营企业财会的管理。建议：（1）申请办理私营企业的纳税人，必须设置持《会计证》的财会人员，如实记帐。税务机关要对弄虚作假企业的业主及财会人员一并进行行政及经济处罚，使此两者均不敢在帐上作文章。（2）对不愿单设会计人员的企业，责成其选择税务代理。无代理者不予办理营业执照及税务登记。（3）加强会计基础工作。通过开展会计基础工作规范化达标活动，促进企业建立健全内部财务管理制度和计量、检验、凭证等基础工作。同时，强化外部监督。一是强调年度会计报表须通过注册会计师查证，对其规范性和真实性做出评价，方可作为工商、税务部门对企业报表合法性的鉴别依据；二是将私营企业列入税务稽查重点，至少做到每年一查。
（四）加强发票使用的管理。笔者认为应该从奖罚两方面对发票进行持久性的强化管理。奖是对举报发票违章者进行奖励。同时长期举办发票抽奖活动，激发广大消费者索取发票的热情，从而促使厂商领购开具发票。某某市国税局两年来坚持每月开展发票抽奖活动取得显著成效，在发票发售量逐年大幅增加的同时，个体、商业税收也直线上升。今年1至9月，该局共组织商业税收入库49195万元，同比增加8003万元，增长19.43%。扣除经济增长因素，通过加强发票管理，进而掌握多的营销信息，也成为税收增长的来源。另一方面要严罚，对违反发票使用规定者，严惩不贷。今年1—9月份，某某市国税局对群众举报销售不开发票的有90多起税务违法案件进行严肃查处，查补税款、罚款、滞纳金达百万元之多。通过“罚”，有效扭转了商家以种种借口拒开发票的不良现象。
