日本宗教法人法于1951年颁布，到2008年为止，先后进行了25次不同规模的修改，与其他有关宗教团体的法律法规，例如宪法、民法、公益法人法、税法、劳动法等相互配合，形成了日本现行的宗教团体法律制度。在这一庞杂的法律体系中，宗教法人法处于核心地位，规定了宗教团体的基本行为规范，反映了宗教立法的基本理念与精神，是了解日本宗教团体法律制度的出发点和立足点。文章通过梳理日本宗教法人法的立法过程，探讨其立法理念的变迁，分析信教自由原则的确立与日本社会文化、宗教事务发展的关系。
一、从神道国教化到
明治宪法的信仰自由
(一)神道国教化政策的确立
1868年成立的明治新政府以建立强有力的统一国家为目标，确立了以天皇为中心的国家体制，采用神道国教化政策，恢复了政教合一的制度。将供奉天皇家氏神的伊势神宫置于全国其他神社之上，把全国各地的神社分为不同的等级，纳入国家体制，使其成为国家组织体系的一部分。将这些神社神道通过立法上升为国教，促使国民强烈崇拜，以维持天皇权威的绝对化。
由于神教国教化的政策遭到强烈反对，1872年天皇政府不得不放弃了神道国教化的政策，以《三条教则》为根本宣扬皇道思想，任命神宫、僧侣等教职，转而采取神佛共同布教的国民教化政策。另一方面，由于发生了浦上教案，在基督教徒的反对下，1873年政府撤销了禁止基督教的政令，默许了基督教活动的合法性。此外，从欧美回国的知识分子带回了宗教信仰自由的理念，政府的宗教政策受到严厉抨击。加之修改条约等国际舆论的压力，为了获得西欧各国的信任，日本政府不得不出台信仰自由的政策，神社神道与教派神道相分离，神社是国家祭祀的设施，提出了神社非宗教论的观点，试图协调对神社的强制崇拜与信教自由之间的关系。
(二)明治宪法中信教自由权利的确立1889年大日本帝国宪法(明治宪法)颁布。受人权思想影响，第28条规定保障信教自由，即日本臣民在不妨碍秩序安宁及不违反臣民义务的前提下，有信教自由。信教自由作为一项宪法上的权利被确认下来。实际上，明治宪法所保障的人权并不是天赋的自然人权，而是因宪法规定而产生的权利。天皇、贵族与臣民是不同的，前者永远是支配者，后者永远是被支配者。这样的思想意识是明治宪法的根基。此外，日本明治宪法对人权的保护只是保障臣民的权利。明治宪法的上谕规定：朕宣告珍视和保护我的臣民的权利及财产安全，在宪法和法律的范围内应该完善它的享有。这种宪法上的权利仅指以法律的规定而予以保护，从而给予了立法者可以通过立法的方式限制个人权利的自由。根据神社非宗教论的解释，参拜神社是臣民的义务，拒绝参拜神社是对神社的不敬，妨碍了国家的安宁秩序，是应当被取缔的。所以宪法的这一规定对信仰自由的保护是非常薄弱的，与其说是立法对信教自由的保护，不如说是为行政限制信教自由留了余地。
二、《宗教团体法》的制定与国家宗教统制
(一)《宗教团体法》的制定
明治政权建立之后，为了推行宗教教化的政策，政府以各种形式颁布了大量与宗教团体有关的法令，比如太政官的布告和通告、教部省的通告、内务省令、训令等。明治宪法第76条规定，与宪法不相冲突的法令具有约束力。虽然这些法令起了很重要的社会作用，但是由于形式各异，内容分散，在实际适用中很容易产生各种各样的疑问，妨碍宗教团体的发展，影响教化活动的顺利开展。因此有必要制定涉及宗教行政管理的根本法规，为宗教团体的宗教活动提供制度上的便利，同时也希望通过宗教根本法的制定实施，保护宗教活动及加强国家对宗教活动的监督。此外，制定宗教行政法律的另一个原因，是为了实现明治宪法第28条规定的信教自由的精神，通过具体的法律规定明确国民在宗教活动方面的权利义务。鉴于上述种种考虑，帝国议会曾经先后3次提出过涉及宗教团体的法律议案：1899年第14次帝国议会提出的宗教法案、1927年第52次帝国议会提出的宗教法案、1929年第56次帝国议会提出的宗教团体法案。这些法律议案均未获得通过。政府于1935年命令宗教制度调查会审议宗教团体法案纲要及宗教团体法草案，不过这一法案并没有提交议会审议。之后很快爆发了中日战争，随着战争的深入，日本政府开始强化国家主义、军国主义，在国家总动员、国民精神总动员方针的指导下，采取了宗教教化的国家政策。于是，在1939年第74次帝国议会上通过了宗教团体法案，自1940年4月1日起施行。
宗教团体法的立法目的，一言以蔽之，就是加强国家对宗教团体和宗教活动的监督、管制以及利用宗教引导国民为战争服务。政府发布的《宗教团体法案理由书》里有如下说明：国民精神的振作与宗教的健康发展密切相关，在目前的大局之下，必须切实整理统一现行的宗教法令，明确对宗教团体地位的保护和监督，促进宗教团体的健康发展，发挥其教化功能。此外，在文部省对该法案的解释中有如下表述：实际上，为宗教团体提供保护、促进救济措施的同时，又必须采取更严厉的措施取缔妨碍安全秩序、危害公共利益的行为。这次的宗教团体法案实际上就是依据这样的目的而制定的。
(二)《宗教团体法》中国家对宗教的管理
从立法理由书的记述可以看出，宗教团体法的主要目的是利用宗教的教化作用，统一、振奋国民的精神，为当时的战争局势提供服务。为了达到这样的目的，必须加强国家对宗教团体和宗教活动的监督与管理，这主要表现在以下两个方面：第一，宗教团体(神道教派佛教宗派基督教及其他宗教团体、寺院教会)、宗教法人的设立等采用认可制，将宗教活动置于国家的管理之下。宗教团体的设立应当获得文部大臣或地方长官的许可。宗教团体的运营活动由管理负责人主持。文部大臣有监督、调查、取消许可等非常广泛的权限。具体而言，行政管理机关的认可权限主要有以下几项：(1)主管大臣对宗派(教团)设立的认可、宗教法人的认可、教规等自治规则的认可(第3条第1款、第3款);(2)主管大臣对馆长(教团统理者及其职务代理者)就任的认可(第4条第4款);(3)主管大臣对宗派(教团)合并解散的认可(第5条第1款);(4)地方行政长官对教院(教会)的设立及自治规则变更的认可(第6条第1、3款);(5)地方行政长官对教会成为法人的认可(第6条第3款);(6)地方行政长官对寺院(教会)合并解散的认可(第11条第1款); (7)地方行政长官对寺院(教会)设立认可的取消(第11条第2款)。
根据设立认可制度，完备的教规等自治规则是设立宗教团体的必要条件之一，而自治规则中包含了该宗教团体的教义概要、宣扬教义等事项，因此在认证时，行政管理机关理所当然要审查宗教团体本身的内容，而不是仅仅进行形式审查。就这一点而言，国家对宗教团体及其活动施行严格的监督与管理。此外，为了适应行政认可制以及宗教活动实践发展的需要，文部大臣将实践中的很多宗派、教团整合统一，认可了神道教派的13派，佛教的56派合并为28派，认可基督教会为2个教团。
第二，根据宗教团体法第16条、第25条的规定，宗教团体或教职人员在宣扬教义、举行宗教仪式时，如果妨碍安宁秩序，或违背了臣民义务的，文部省大臣不但可以对其活动进行禁止、限制，命令教职人员停止宗教活动，还有权取消该宗教团体的设立认可。第17条、第25条规定，宗教团体或其组织机构的任职人员违反法令或团体自治规则，损害其他公共利益时，文部省大臣可以撤销、命令停止有关行为，甚至解任宗教团体机构的任职人员。第三，第18条第2款规定，文部省大臣在监督过程中，认为有必要时，有权要求宗教团体提交报告，或进行实况调查，有权对宗教团体的代表人处以罚金。
由此可见，该法用不少篇幅规定了政府对宗教团体的监督、统制权限，对宗教团体的监督和管理是全方位的：宗教团体设立、运营、消灭的整个存续过程都处于政府的监管之下。学者认为，政府行政机关拥有如此强大的监督、统治权，与宗教团体法之前制定的治安维持法的理念相一致，目的在于统治、镇压宗教团体的活动[4-5]。虽然该法于1945年被废止了，但是该法中所蕴含的国家对宗教事务的统治、监督的精神对宗教团体法的影响非常大，宗教团体法虽未采取治安维持法中的严厉措施，但是相关规定中渗透着加强国家对宗教事务管理的理念。
三、国家神道政策的废止与
《日本国宪法》中的信教自由
(一)神道国教政策的废止政教分离原则的确立
对宗教团体的统制镇压政策，随着第二次世界大战的结束而终止。战后，联合国军政最高司令部(GHQ)实施了保障信教自由的政教分离政策。1945年8月14日， 《波斯坦宣言》要求日本政府确立言论、宗教、思想自由及基本人权。为履行该要求，GHQ于同年10月4日发布了撤销对政治、社会及宗教自由限制的《基本指令》及《自由指令》，命令废止限制思想、宗教、集会及言论自由的《治安维持法》《宗教团体法》等法令。《宗教团体法》被废止后，制定了《宗教法人令》，作为保全宗教团体财产的善后措施。
根据《宗教法人令》，只要依法制作宗教团体的自治规则，向主管行政机关提交设立申请书、自治规则、负责人的姓名、住所等文件，只要履行了设立登记程序，就可以成立宗教法人。除此之外，宗教法人令没有规定主管机关对宗教法人的监督管制措施。可见，《宗教法人令》采取了申报制的立法模式，与《宗教团体法》的认可制不同，是对认可制下宗教团体被统制、镇压的反省，反映了对信教自由理念的尊重。不过，也可能会存在滥用申报制，设立不具有宗教团体实质的宗教法人的弊端。
此外，关于神社是不是宗教的问题，历来争议不断。政府为了推行宗教教化政策，将神社与其他教派、宗派、教团、寺院、教会相分离，适用不同的法律规制，由内务省、神衹院管辖，不属于文部省宗教行政管辖的范围。联合国方面赞同神社神道是宗教的观点，认为政府处理神社神道的政策违背了信教自由的精神。所以1945 年12 月15 日，GHQ又发布了《关于废止政府对国家神道(神社神道)保证、支援、保全、监督及弘扬》的备忘录(即《神道指令》)，将神社神道与国家彻底分离，否定神社神道的国教特性，同时禁止国家与宗教的结合，实施彻底的政教分离政策。
联合国的神道指令的直接适用对象虽然是神社神道，但并不仅仅限于此，佛教、基督教、教派神道以及所有的信条、思想、哲学等都适用于该指令。神道指令的适用给日本的宗教、思想、教育等领域带来了广泛的影响。该指令的目的就是要根除军国主义和极端国家主义思想、确立信教自由、彻底实施政教分离、撤销国家管理神道神教的制度。1946年2月宗教法人令修改，神社神道与教派、宗派、教团、寺院、教会等宗教团体适用于同一立法规制。1946年元旦，天皇发布《人间宣言》，2月2日撤销战前管辖全国神社的内务部省外局(即神祗院)，2月3日成立宗教法人神社本厅。
(二)《日本国宪法》中的信教自由理念
经过一系列的立法准备，1946年11月制定了日本国宪法，1947年5月3日起实施。日本国宪法在反思明治宪法中的信教自由不彻底之后，在诸多条款中规定了信教自由。第20条： (1)对任何人的信教自由都给予保障。任何宗教团体都不得从国家接受特权或行使政治上的权利;(2)对任何人都不得强制其参加宗教上的行为、庆典、仪式或活动;(3)国家及其机关都不得进行宗教教育以及其他任何宗教活动。第89条确立了政教分离的原则：公款以及其他国家财产，不得为宗教组织或团体使用、提供方便和维持活动之用，也不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用。这两个条款揭示了信教自由与政教分离的原则。这些规定被认为是前述各种宗教立法理念的具体化。可以说，日本国宪法中的信教自由、政教分离原则是对战前国家神道思想的抛弃，是对战前法制压制宗教的痛苦历史深刻反思基础上的产物，归根到底是一种国家与宗教彻底分离的理念[8]。
四、《宗教法人法》的制定与修改
(一)《宗教法人法》的制定及主要内容
为了尊重信教自由的精神，同时避免滥用《宗教法人令》中申报制的弊端，1951年4月公布了《宗教法人法》，《宗教法人令》及其施行规则同时废止。关于《宗教法人法》的制定理由，第三次吉田内阁的天野贞祐文部大臣在国会上提交了提案理由书，其要旨如下：审视当前宗教界的实际形势，回顾过去五年多的实施情况，可以发现宗教法人令存在诸多不足之处，各界普遍希望以信教自由为基磐建立新的宗教制度。所以，政府几年来一直在谨慎研究探讨，力图构建一个新的宗教法人制度，既能适应具有传统特点的复杂多变的宗教事务，又能尊重宗教法人的特殊性和自主性。基于这样的构想，提出了本法律议案。《宗教法人法》的目的在于赋予宗教团体法人人格，使宗教法人能够获得保障其自由、自主活动的物的基础。为了实现这样一个目的，必须奉行信教自由和政教分离的原则。与此同时，还应当明确宗教法人的责任、考虑宗教团体的公共性。
《宗教法人法》第1条规定了该法的目的，本法律以帮助宗教团体拥有、维持运用礼拜设施和其他财产、及为达成此目的而经营的业务、事业，而赋予宗教团体在法律上的能力为目的。由此可见，《宗教法人法》的立法目的是为了保障宗教团体顺利从事宗教活动，而不是为了管理、监督、统制宗教团体。也就是，根据信教自由、政教分离的原则，立法对宗教的教义、信仰、宗教活动等圣的事务尽量不加干涉。第1款第2条规定，受宪法保护的信教自由在一切国家行政中都必须受到尊重。所以本法的所有规定都不得解释为限制个人、集体或团体基于受保障的自由而进行的教义宣扬、宗教仪式及其宗教行为。第84条、第85条又特别强调排除国家对宗教法人的宗教活动等圣的事务的干涉。并且在第18条第6款等条款中规定，宗教法人的代表役员、责任役员在俗的分野中的权限，在圣的分野(宗教上的权限)中没有任何意义，从而将宗教法人中的圣的权限与俗的权限完全分离。
宗教法人的设立采取了介于申报制与认可制之间的认证制。所谓的认证制，指的是政府对宗教法人的自治规则是否符合法令规定的条件进行审查，符合条件的即确认其适合性的公的行为。认证制度的产生原因是基于以下考虑：(1)战前宗教团体法的认可制对宗教的统制与压制;(2)战后宗教法人令的申报制对宗教疏于管理的弊端;(3)为了实现宪法中的信教自由和政教分离的宗旨。由此可见，认证制反映了保障政府对宗教管理的同时，尽量减少对宗教进行行政干预的理念。
(二)《宗教法人法》的修改
《宗教法人法》自1951年颁行以来，随着社会情势及宗教事务的发展，至今已经历了25次修改，其中规模最大的一次修改是1996年的修改。在此简单介绍一下1996年的修改背景和主要内容。随着社会经济、文化的发展，都市化、信息化的趋势增强，家族、地域的紧密关系逐渐淡化。交通手段的发达带来了宗教活动的多样化、复杂化，跨地区活动的宗教法人增多、从事收益事业的宗教法人也在增多。在这种情况下，多数意见认为必须通过更适合的宗教法人制度提高宗教法人的自治能力，使其责任与公共性适应。此次修改主要涉及四个方面：(1)由于某一地方行政机关无法对跨地区活动的宗教法人进行有效管理，所以在其他都道府县境内有建筑物的宗教法人转由文部省大臣管辖;(2)行政机关为了定期掌握宗教法人的的活动情况，确认宗教法人是否具备法定要件，履行法定的管理责任，新法增加了宗教法人必须向主管行政机关提交的财务会计文件的种类;(3)就一般理论而言，与法律有关的宗教法人的财务会计制度应当以更民主更透明的方式运营，为了保护信众等利害关系人的正当利益，这些主体有权向宗教法人请求阅览财务会计文件;(4)行政主管机关对法定事项有疑问时，有权向宗教法人的负责人及其他利害关系人提出质询。
从修改的内容来看，是政府为了适应社会形势的变化而针对复杂的宗教事务进行的行政管理方面的修改，有学者对此也提出了批评，认为行政过于干涉宗教团体自治领域，违反了宪法的宗教信仰自由精神。
五、宗教团体法立法理念
变迁解析及其启示
(一)日本宗教团体立法理念变迁解析
从日本近现代宗教立法沿革可以清晰地看出宗教法人立法理念的变迁脉络：信仰自由权利不断扩大，政府排斥、压制宗教的权力逐渐缩小，最终确立了信教自由、政教分离、圣俗分离的理念，并以具体的立法设计保障立法理念的实现。宗教法人法立法理念的变迁过程大致可以分为以下三个时期：
第一，压制信教自由时期
这一时期大致自明治政府成立到19世纪末20世纪初，以《明治宪法》的颁行为界，分为前期和后期。在前期，明治政府为了神话天皇，推行对外扩张政策，实施神道国教化的政策，利用种种借口，对神道教之外的佛教、基督教和其他民间宗教采取不同程度的镇压和排挤政策。国民对于是否信教、信仰何种宗教、以何种方式从事宗教活动等几乎没有自由选择的权利，只能被动地接受政府或以欺骗或以高压手段施加的所谓神道信仰。随着社会经济发展、国际交流的扩大、西方人权思想的影响，明治政府迫于种种压力，不得不在1889年的宪法中规定信教自由的权利，由此进入压制信教自由、神道国教化的后期。虽然宪法规定了信教自由，但这种保护非常薄弱，信教自由须以不妨碍秩序安宁和不违反臣民义务为前提，而秩序安宁和臣民义务的解释权属于政府，这为行政干预、限制信教自由预留了无限空间。这一时期虽然解禁了对佛教、基督教等宗教的限制，但依然实行政教合一政策，参拜神社是国民的义务。由此可见，此时的信教自由基本上还只是一种口号式的倡导，并没有实质的意义。
第二，行政限制信教自由的具体化时期
这一时期大约从20世纪初到第二次世界大战结束。随着日本经济、军事实力的增强，政府开始利用宗教强化国家主义、军国主义，采取了宗教教化的国家政策。虽然这一时期的立法是为了整合、统一以前发布的形式不一的有关宗教的法令，以及实现明治宪法中信教自由的精神，但是主要目的还是利用宗教为战争服务，所以立法中处处体现了政府对宗教事务的全面监督管理，比如宗教团体设立的严格行政认可、对宗教团体内部规则的审查、行政管理机关对宗教活动的广泛的禁止、限制、解任宗教团体任职人员的权力等，都渗透着浓厚的国家统治宗教事务的理念。换言之，行政干预信教自由的权力通过宗教团体法的制定而得以明确化、具体化了。
第三，信教自由精神的实现与保障时期
二战之后，日本对战前法制压制宗教的痛苦历史进行了深刻反思，在美国的影响和干预之下，逐渐放弃了原有的宗教立法理念，废止国家神道政策，确立政教分离、圣俗分离的理念，通过《宗教法人法》的一系列规定，保障信教自由精神的实现。实行政教分离政策之后，天皇仅成为一个象征性的国家元首，不再享有教权、政权、军权。神道教失去了战前国教的特殊地位，政府给予的经济资助和政治特权被取消，与佛教、基督教和其他宗教团体在政治、经济上的地位一律平等。同时，政府干涉、限制宗教团体的权力受到制约。
战后的宗教立法中处处反映了圣俗分离的理念。《宗教法人法》赋予宗教团体法人人格，规范其设立、运营、消灭过程中与其他社会主体之间发生的俗的社会关系，而不介入宗教团体内部事务的神圣领域。关于圣与俗相分离的问题，有不同的解释。一种观点认为拥有公权力的行政机关不能介入宗教团体的圣的活动，但是可以规范俗的活动，行政机关可以在俗的一面发挥作用。还有一种解释是，宗教法人的圣的一面被称为宗教性 出世间性，俗的一面被称为世俗性世间性。世俗性是立法可以干预的一面，而宗教性的一面则受宪法保障。法律领域的规范不能超越界限，进入宪法规范的领域。为了实现宗教法人的目的而从事的事业、业务中，针对世俗的事务制定法令，根据法令进行行政管理;对属于出世间的事务，不允许立法行政干预。
通过政教分离和圣俗分离的具体规定，日本政府摆脱了宗教的控制和影响，成为不参加宗教仪式和宗教活动、不干预宗教内部事务的世俗化政权;同时宗教团体也摆脱了官方的控制和利用，成为仅具有宗教职能的社会公益组织。既保证了政府对宗教法人世俗事务的管理，又保证了宗教团体内部事务和宗教活动的自由权，为彻底实现信教自由精神设置了有力的保障措施。
此外，1996年的修改虽然含有加强行政对宗教事务管理的意味，受到诸多批评，但是这种管理与《宗教团体法》时代的宗教统治完全不同，依然是在信教自由、政教分离、圣俗分离的原则框架下的行政管理，不能偏离政府公权力不得限制信教自由的理念。
(二)对完善中国宗教法律制度的启发
中国目前的宗教政策制定于1980年代，当时在一定程度上恢复了宗教活动。到目前为止，形成了以《宪法》为基础、以《宗教事务条例》为核心的主要由各类行政法规、规章构成的法律体系。最近30年，随着宗教实践的发展变化，目前的宗教政策及相关法规远远满足不了现实需要，导致了诸多影响社会和谐的宗教矛盾。
党的第十八届四中全会明确提出要在法治框架下妥善处置宗教问题，习近平总书记在近几年的中央统战工作会议、全国宗教工作会议上一再强调依法管理宗教事务和必须提高宗教工作法治化水平。鉴于现行法律制度不能适用宗教实践发展的需要，完善相关制度的工作势在必行。
第一，明确宗教政策的基本理念是保障信仰自由。第二，制定调整宗教活动的基本法律，具体落实《宪法》中的信教自由的规定。第三，借鉴政教分离 圣俗分离理念，处理政教关系，尊重宗教团体的自治权。第四，建立宗教法人制度，明确宗教团体的法律主体地位，彻底解决财产归属问题。
日本从《宗教团体法》到《宗教法人令》，再到《宗教法人法》的出台，最终确立了宗教基本法的立法目的是赋予宗教团体法人人格，以此保障宗教团体开展宗教活动的物质基础。中国目前比较突出的宗教矛盾是教产纠纷，导致的主要原因之一就是宗教团体的法律地位不明确。赋予符合法定条件的宗教团体法人人格，就私法层面而言，可以使宗教团体作为独立的法律主体在平等自愿的基础上参与社会关系，明确财产归属和使用;就公法层面而言，是国家间接监督管理宗教事务的工具，有利于国家有效治理宗教事务。当然，这一制度设计的最终目的还是为了实现信仰自由，同时防止宗教活动妨碍国家公共秩序安全和社会公序良俗。
