摘 要 本文是在经济行政法框架内对美国诉银联案的分析。首先是国民待遇原则的介绍，分析将侧重于主题语境之下的适用。其次，银联案中对于银联是否具有垄断地位与国民待遇原则的冲突是本文的核心部分，这一部分涉及到我国银联性质、地位及其功能的简要介绍，以及国际经济行政法视野下国民待遇原则的运用，也针对案件具体涉及的美国有关宪法的平等原则、经济行政法的域外效力有所涉及。再次，对于国民待遇原则的经济行政法功能进行分析，以及结合本案得出一些启示。最后，从经济行政法理论角度，对于国民待遇的发展与我国经济行政法的构建方面寄予展望。
关键词 国民待遇原则 经济行政法 银联
作者简介：阳柱林，复旦大学法学院2012级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学。
一、国民待遇原则概述
国民待遇原则是 WTO 法律制度的基本原则之一，体现着WTO法律制度的价值取向，在WTO 法律制度的运作过程中发挥着基础性的调节作用。我国加入WTO后，也应承认和遵守该项原则。本案中，美方认为中国违背了《服务贸易总协定》中关于市场准入和国民待遇方面的规定，依照《关于争端解决规则与程序的谅解》提起投诉。
（一）我国对于服务贸易适用国民待遇原则的限制
在《中国服务贸易承诺减让表》中列入的服务业部门和分部门，绝大多数的部门和分部门都在“商业存在”方面一定程度上限制市场准入和国民待遇。以银行服务业为例，中国从地域方面、客户方面以及开业资质等方面对外国金融机构的“商业存在”进行限制。
（二）国民待遇原则在我国宪法行政法上的体现
《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等都作出了相关规定，保障了外国人、无国籍人、外国企业和组织在中国境内进行诉讼、复议、请求赔偿等司法行政救济行为的权利，与我国公民、法人和其他组织相比进行同等对待。此外，作为一部重要的涉外行政法，2004年的《对外贸易法》对货物贸易领域和服务贸易领域的国民待遇制度作出了进一步的规制，并将国民待遇原则的适用范围扩大到知识产权领域。
（三）本案中关于是否违背国民待遇的争议
二、银联垄断与国民待遇原则的关系
（一）银联垄断地位探究
尽管存在对银联垄断性的批评，银联也确实存在既带有行政色彩又是一个盈利性商业组织，但这并不意味着就需要在经济行政法中对其采取反垄断的规制措施。就连这个案件中的起诉方美国，也在某判例中认为：“只有没有市场准入障碍，不因市场份额的多少认定垄断的存在，让市场参与者在市场竞争中背负这样的法律负担是不必要的，不能因对手竞争力的不足反而对其加以法律保护”。
（二）银联垄断与国民待遇原则的冲突
银联垄断并非是传统意义上的行政垄断，我国 《反垄断法》 将“滥用行政权力排除、限制竞争”认定为行政垄断，行政垄断的主体则包括行政机关和法律、法规授权的组织，在本案的银联不能够成为行政性垄断的主体，专家组并不认同银联垄断地位，但认为银联违背了国民待遇原则。因为GATS没对达成统一的反垄断条款，也不能推出：是垄断地位或垄断行为造成了市场准入壁金和国民待遇的无法实现。但对于银联这种相对有利的竞争环境的确造成了一定程度上的国民待遇原则的冲突。
（三）经济行政法是解决冲突的桥梁
2005年1月实施的《对外贸易壁垒调查条例》，最高人民法院公布的《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第10条等都对国民待遇原则作出了规定，这些涉及国民待遇的经济行政法律制度有助于国民待遇原则的实现。对外贸易立法相关的规则上，也引入了与国际规则相统一的领域，提供给国内涉外经济行政立法与管理规范，这种相互的作用表明了国际规则同时可以推动我国内部涉外经济法规的建设。在对国内法的修改和调整中，也发挥了经济行政法领域的控权功能。但是，事实在冲突中，我们也应该清醒的认识到不需要一味调整本国经济行政法规扩大国民待遇原则的适用范围，相反需要的是怎样综合有机的在维护我国相关产业利益的同时符合国际协定条约规定等精神，因为就本案来说，正是VISA和万事达对全球市场的绝对垄断，并通过排他性的会员制、操纵交换费等滥用市场地位的手段导致了全球电子支付服务市场结构失衡。
三、国民待遇原则的实质及经济行政法的功能
（一）国民待遇原则的本质
国民待遇原则的实质体现于经济行政法中的平等保护，也涉及到部分程序正当原则。但国民待遇中的平等保护与经济行政法中的平等保护也存在着区别，其法律的执行仍然需要借助国内规则、程序和制度的补充，而国内经济行政法中的平等保护具有直接适用的法律依据。
（二）国民待遇原则对经济行政法的影响
我国按照GATS的相关承诺，不断调整了国内相关的法律规范，2006年放开了对外资银行经营地域、市场准入、本币业务等方面的限制措施， 使外资银行享受了国民待遇。有关专家组在本案中对于违背国民待遇的决定，“中方对服务归类的裁决持保留意见，认为应在今后的案件中进一步澄清这一体制性问题。” 但从法律观点来看，我国实际上也可以采取相对合理的贸易保护手段： 比如依据WTO各缔约方的国际法律义务而引入的贸易保护。针对目前我国经济行政法最应该做的，是使外国企业受制于国内的反垄断和竞争政策的，但这种受制又需要在条约协定和国民待遇原则的框架之内。 就本案的后续来说，没有必要为这个居于支付体系末端的银行卡组织置独家垄断的行政保护。不应该简单将银行卡组织上升为国家金融安全的范畴从而获得国民待遇的豁免。“银行卡清算业务的开放本身就是中国金融市场开放的一个组成部分，最终走向开放是必然的，只是WTO的裁决可能在一定程度上加速中国在这一领域的开放。但考虑到这一领域的安全性及特殊性，无论如何都不可能实现一步到位的开放。WTO专家组的报告也明确体现了这一点”。
四、结语
“各国的宪政实践过程中，无论是美国宪法还是欧共体条约都没有有效的制约广泛的任意性的贸易政策权力。就此而言，要限制任意的对外贸易政策权力，还需提供额外的法律保障。也正因此，WTO就发挥着这样的宪法功能，在限制各成员方政府权力的同时，也促进了个人贸易自由权的保护。” 我们在国际经济法领域中，可能更多的是对于贸易保护主义政策的修正以及外部的贸易规则多边政策的完善，而没有真的落实到个人自由和财产权利国内所能给予的宪政民主保障。国内的自由经济秩序才是自由国际经济秩序的基础，也必须从国内开始，才能对市场经济和民主宪政有较大的发展。因为确保经济自由的宪法行政法规则，不仅具有伦理功能，还具有经济功能。在德国国内经济行政法应对欧盟贸易与WTO中，也可以看到许多具体的经验实用，尤其是其中对辅助性原则 的运用，在此不作展开。
我们应以发展的眼光看待国民待遇原则在经济行政法领域的适用。国民待遇原则在实行市场经济的国家或者进行市场经济导向改革的国家都有适用，适用程度虽然不同，但迄今为止还没有一个国家实行完全的国民待遇原则。很显然，国民待遇原则不能完全超越国家属地优越权原则的制约，通常会规定例外条款，具有伸缩性。虽然以美国为首的服务贸易发达国家主张实现国际服务贸易的自由化，但由于服务贸易的特殊性，对开放服务业持比较谨慎的态度还是较为合理的。就本案而言，“商务部在其官方网站上表示，境内外机构间的合作与竞争符合电子支付服务市场的发展方向，中方将继续推进电子支付服务市场的改革开放与国际合作”。
注释：
崔聪聪.GATS 承诺表解释的困境与出路――从美国诉中国银联垄断案谈起.经济问题探索.2013（6）.
胡炜.WT0规则下人民币银行卡支付产业的垄断及保护问题研究.上海社会科学院.2013年.
杨向东.WTO国民待遇原则的宪法功能探析.求索.2008（6）.
杨向东.WTO体制下的国民待遇原则研究.苏州大学博士论文.2006年.
罗尔夫施托贝尔著.苏颖霞译.德国经济行政法.北京：中国政法大学出版社.1999年版.
