摘 要 随着人口老龄化的加剧，国家鼓励推动养老服务的社会化、市场化，但在这一过程中的法律规制还存在诸多问题。从国家修订《老年人权益保护法》以来，中央和地方相继出台了许多配套措施，而这些法律法规在各地的实施效果如何，是否起到了对养老服务业的引导和规制作用，如何从政策层面促进和推动养老服务产业的健康发展，本文通过对武汉市的养老机构进行的调查，试图对上述问题提出合理化建议。
关键词 养老服务产业 养老机构 法律规制
作者简介：陈畅、郑承华，武汉工商学院文法学院。
一、加快推进养老服务业发展的必要性和重要性
（一）国家人口老龄化形势
中国的人口老龄化与工业化、城镇化相伴随，老龄问题的严峻性是全世界少有的。一方面，由于计划生育政策的实施，4-2-1核心家庭成为我国社会的主体家庭结构，一对夫妻要负担一个孩子和四个老人的照料，往往精力有限、难免顾此失彼，使得家庭养老功能弱化；另一方面，由于经济发展水平有限，我国社会保障制度仍然不够完善。在这些复杂形势下，人口红利消失，人口老龄化进程加快，人口老龄化对社会养老保障提出严峻挑战，社会养老保障和养老服务需求将大量增加。
（二）我国养老服务产业概况
综上所述，我国养老服务业既蕴含广阔的的市场前景，在发展过程中也存在许多问题尚待法律规制。
二、武汉市养老服务产业发展现状
（一）武汉市养老市场供需概况
（二）基于养老机构的走访调查
我们以武汉市八家建成时间和性质不同的养老机构为样本，跨越六个市辖区对这些机构入住的老年人进行走访调查，并对部分机构的负责人、工作人员进行了实地访谈。就我们调查的情况来看，这八家养老机构性质不同、规模不一，入住率也不尽相同，调查的范围和对象上符合代表性和典型性，从而取得了较为科学的数据，因此较能反应武汉市当前养老产业的总体状况。
1.调查对象基本信息与特点
采取方便抽样的方法，我们以机构内的老人（要求老人思维清楚，有一定的语言表达能力）为调查对象，进行问卷调查。由项目组成员亲自发放问卷并向调查对象说明填写方法；老人有困难不能填写的，项目组成员逐题向其询问、帮助勾选，所有问卷当场收回；同时进行个案访谈，了解老人的基本状况。253份问卷中回收246份，其中有效问卷240份，有效问卷回收率约为94.9%，无效问卷均为填写不完整的问卷。从性别结构来看，240人中，男性70人，占29.2%；女性170人，占70.8%。
从年龄结构来看，60周岁以下的10人，占4.1%；60―75周岁的80人，占33.3%；76―90周岁140人，占58.3%；90周岁以上仅10人，占4.1%。
可以看到，入住养老机构的老人以中高龄老年人为主，高龄受访者所占比例较低，且女性大大多于男性，无配偶的居多。调查中我们发现60周岁以下的人一般都是由于特殊原因才选择入住的，例如残疾等。这说明在养老机构里生活的包括但不仅限于老人，实际上还包括年龄上不属于老年人但是生活不能自理的特殊人群。
本次调查显示，家庭经济状况的好坏影响着老人对养老机构的选择。子女定期给付生活费、在经济上较为富足的老年人会选择舒适、高档的养老机构安度晚年，他们中有的还聘请了专业的护理人员，因而幸福度较高；另外还有许多老人用的是自己的退休金或者退休工资支付入院费和住院费，经济就显得有些拮据，生活质量还有待提高。这表明，我国机构养老仍然存在“公立机构挤不进、私立机构住不起”的现象。
2.养老机构存在的问题
对机构负责人或者工作人员进行访谈之后，我们根据采集到的数据和信息，将上述机构的分为三类：第一种类型是政府创办的，青山区社会福利院和江夏区中心福利院是这种类型；第二种是私人投资的，武昌区乐颐轩老年公寓、青山区钢城老年公寓、汉阳区五里常青老年公寓、武昌区大家庭安养院属于此类；第三类机构是企业创办型，武昌区石洞街康乐园和蔡甸区侨亚颐乐园分别由3303兵工厂和侨亚置业集团有限公司投资兴建。从表2可以看出，设施设备齐全的侨亚颐乐园、档次较高的江夏区中心福利院、选址在居民生活区的钢城老年公寓入住率最高，受到老年人青睐。这显示环境好、设施全的养老机构受到社会欢迎，老年人对这类机构需求很大；此外，距离家比较近的养老机构也对老人具有相当的吸引力。
民办养老机构中，私人创办的养老机构规模较小，工作人员相对较少，许多服务跟不上，老人很难得到周全细致的照顾；企业办机构把对企业的先进管理思想和经验引入了养老机构，资金雄厚，人员设施齐全，服务水平高，不少是提供高档次养老服务的机构；而公办的养老机构在规模和设施上相较于一般层次的民办机构来说更具优势，这反映了政府对养老服务产业的强势影响。
根据访谈我们得知市、区两级政府对不同类型的养老机构都有数额不等的床位补贴。所以国家可在现有基础上，继续加大对公办养老机构的投入，以增加公立养老机构的数量和床位；同时，对于民办机构的补贴力度要加大，减少民办机构日常运转中的各种管理性、行政性的成本，使其能致力于提升服务质量和水平；对于无人供养或者存在特殊困难的老年人，如五保户等，国家应出台更多保障性的优惠措施，减轻这部分老人经济上的负担，提高这类困难老人的生活品质。
三、中央和地方相关法律规制存在的问题
（一）中央立法规制不足
2013年7月1日，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》从这一天起开始施行，民政部出台的与之相配套的两部部门规章――《养老机构管理办法》和《养老机构设立许可办法》也在同一天正式实施。新《老人权益保障法》以及两部规章在政府对养老机构的优惠措施和监管制度，养老机构准入、变更、终止的门槛，社会养老机构服务的风险分担机制，养老服务机构的法律责任等普遍性问题作出了原则性规定，但是相关立法规制还是尚待完善。例如，第十八条规定“应当经常看望和问候老年人”，但是看望多少次才是“经常”？法条没有明确，也未规定不履行这一法定义务的法律后果。
（二）政策在地方执行的问题
我国已经初步建立了老年福利政策的基本框架，相关法律法规也日臻完善，但是从养老服务产业发展的客观要求来看，我国有关养老服务政策法规体系的建设还远远不够，存在着诸多欠缺与不足。除了一部非常原则的《中华人民共和国老年人权益保障法》以外，没有再制定针对老年福利和老龄产业的专项法律，总体上缺乏法律层面的根本保障。使得我国对养老产业的鼓励和支持多停留在政策性文件的层面，执行时的强制力和时效性均大打折扣。特别是在中西部广大不发达、欠发达的农村地区表现尤甚，农村空巢老人生活困难、缺医少药的现象时有曝光。
除了老年产业政策法规体系建设缺少配套和衔接、滞后于经济社会发展水平以外，相关的扶持性政策即使被制定出来，在执行过程中还会涉及到中央和地方政府之间的博弈，落实效果也不尽人意。例如，中央制定了某项惠老举措，但是在下发文件时，却在文件中写明“资金自筹”，地方政府实施的积极性可想而知。由于社会政策无法像经济政策那样在短期内给地方政府带来经济和政治效益，在GDP“指挥棒”下，养老政策政策在财政资助、税收减免、用地划拨等方面落实不到位和不落实的现象突出。
四、对促进我国养老服务业发展的相关对策思考
党的十八大明确提出要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”贯彻落实党的十八大精神，要求我们必须从战略上谋划养老服务业发展，从国家战略高度安排产业布局。面对发展迅速的养老服务业，政府已经认识到政策滞后、市场大环境不完善不利于整个产业的健康发展，着手进行了许多宏观调控，出台了一系列促进老龄产业发展的法律法规和配套措施以及优惠政策。但我国的养老服务业总体上还处于发展的初级阶段，相关法律法规的规定过于原则和抽象，某些条款尚待进一步落实、完善、细化，力求使整个产业的发展迈进法制化、规范化轨道。
（一）完善老年权益保障相关立法
修订已经不适应社会经济发展的相关法律法规，尽快出台调整对象能够涵盖全部类型养老机构的法律规定，对设立许可、监管措施、责任承担方便条款加以细化，使养老机构在日常运营中遇到法律纠纷时有所依据。
（二）加强对养老服务业的扶持力度
首先，政府应转变职能，管理和服务工作应两手抓。税收优惠和筹资渠道扩大并举，加大政策倾斜和资金投入，落实优惠政策，完善资金保障机制，树立长期投资意识，减少民间资本进入养老服务产业的阻力。充分发挥市场调节机制，提高管理水平。作为市场的监管者应当依法行政，执法必严、违法必究。作为老年福利事业的主导力量，政府应深化养老体制市场化改革，在规划指导、市场培育、投资带动方面发挥引导作用，扶持相关企业开发、生产、提供、经营老龄服务。
其次，要加大信息交流，构建信息平台；加强舆论引导，广泛宣传国家对于养老服务工作的法律法规和方针政策，增强全社会积极应对人口老龄化的意识，加快形成全社会重视养老服务产业的舆论氛围，推动全民参与，营造一个适老助老的社会主义和谐社会。
最后，提高护理人员的社会地位和工资待遇，明确护工、机构和入住老人三方之间的法律关系和法律地位，明确各主体的法律责任。
