国家治理下的政府审计功能与实现机制初探
一、国家治理及政府责任
（一）国家治理 刘家义审计长指出，国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民利益，保持社会稳定，实现科学发展。各国普遍开展的法制政府、服务型政府理念，从很大程度上改变了人们对于受托责任的管理理念。新兴的公共管理理念要求政府对公众负责并且能够通过权力的有效运行切实承担起应尽的责任。国家治理体现了有效组织政权、治理国家的方式或方法，是国家通过特定的手段和途径调节社会各阶层行为的机制或方式，即国家运用行政手段、经济手段、法律手段和现代化管理技术对经济社会所进行的管理工作。因此，国家治理理论与现行的政府职能转变和政府责任落实具有一致性。 依据具体作用涉及的不同领域，国家治理大致分为六个方面：一是经济治理，通过在市场经济体制中有效发挥政府调控功能，保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，通过推进政治体制改革改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，推动建立自发性社会秩序和社会道德体系，构建和谐社会；四是人文治理，保护文化多样性，推动文化融合，塑造公平、友善、 公正、平等的社会价值观；五是环境治理，维护和促进人与自然的和谐，推进节能减排、节约资源、遏制污染和维护生态多样性；六是国际治理，维护国家的主权和安全，促进世界的和平与发展。这六方面内容构成了国家治理大系统的整体框架，它们相互依存、相互促进、相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。 （二）政府责任 权力与责任的透明、公平、公正关系在未来社会中越来越重要。一方面是由于人类文明程度的提高；另一方面是源于治理理念的转变。两者体现出政府的服务需要考虑公众的需求。政府责任，从狭义的角度意味着政府及其公务人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，所应该承担的否定性的法律后果。因此，政府责任的本质是一种受托公共责任。总体上，政府的职能、权力和责任是互相联系又互相对立的。政府职能本身就蕴含着相应的政府责任，政府运用其公共权力来执行其公共职能，以实现和保护公共利益，政府的失职、越位与错位、缺乏效率效益等问题将使其承担相应的责任。 政府责任是因为责任政府的建立而产生和界定的。所谓责任政府，吴秋兰（2006）认为：责任政府首先是一种政府治理理念，它与公共权力密不可分，政府的权力来源于公民，政府权力的行使必须符合公共目的，服务于公共利益，否则就要承担起责任；其次是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排，是保证政府责任实现的责任控制机制。因此，“政府责任是责任政府制度化的实现途径和方式，政府责任是责任政府的操作层面。”政府责任具体表现为四种形式：政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。责任政府是指一种价值理念，一种治理理念，一种民主制度，而政府责任则是实现这种制度安排的途径和方法，是具体的操作层面。可以认为，责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。 （三）政府审计与国家治理的关系 1.国家治理需要政府审计。政府审计是国家治理与实现公众和政府间透明、公平、公正的重要的民主与法治工具，是对政府权力监督与制约机制、责任强化机制中的工具性要素，这一性质决定了其在国家治理中的重要地位。 2.政府审计体现国家治理的需求。审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。政府审计体现了我国国家治理所特有的目标、职能和实践内容。政府审计作为一种制度安排，以服务国家治理目标为前提。 3.两者相互促进。国家治理框架下研究政府审计责任，可以准确把握经济发展、民主建设的总体走向，提高审计规划的战略性、前瞻性，如经济责任审计、绩效审计、审计结果公告和“人、法、技”建设等审计工作今后的发展走向可以根据国家治理的要求作出统筹安排。政府审计可以推动国家治理，增加公众对政府审计的认同感和支持率，为政府审计的发展创造一个良好的大环境。 二、国家治理下的政府审计功能 从国家治理角度出发，政府责任的落实以及政府职能的转变，需要审计鉴证其服务的合理、合法、合规等方面的信息。一个重要的前提是：国家治理下政府职能的转变带来了审计由传统模式向现代模式转变的冲击和挑战。因此，政府审计功能的完善至关重要。廖义刚、韩洪灵和陈汉文（2008）以洛克、奥尔森和巴泽尔的国家理论模型为基础，从本源上追溯了不同国家形态下政府审计职能及相关特征差异，并给出内在逻辑一致的解说：第一，政府审计体制将日趋完善，最终将由目前的行政型政府审计模式过渡到立法型政府审计模式；第二，审计内容将不断扩展，逐步从真实、合法为主向真实、合法、效益三者并重，绩效审计日益重要方面转变。 本文认为政府审计需要强化以下几个方面的功能： （一）促进中央与地方在宏观经济政策方面的一致性 从国家治理层面，国际、国内经济形势的发展变化使党和国家制定了一系列重大的政策、规定、办法和措施，促进经济社会各项事业的全面、协调、可持续发展，是关系改革发展成败、国家兴亡的核心重大问题。但现实的情况似乎与期望的结果总会存在差距。在涉及体制、模式、人员等多种因素中，政府审计功能能否得到有效的发挥至关重要。政府审计通过经常性地检查监督，可以及时掌握、积累大量的第一手资料，并且对各种经济信息进行验证鉴别和筛选，以判明经济信息的可靠程度，最终为宏观决策、公民参政议政提供真实可靠的信息。 （二）提升系统保障和维护经济安全 目前经济建设涉及多个领域和多种因素，既涉及财政、金融等宏观经济，也涉及具体产业、企业等微观经济；既有呈现出严重后果的问题，也有尚未暴露的潜在风险。地方绩效考核体制使资源、环境、金融等在条块分割式的管理下一再被恶化、透支，甚至毁灭性地破坏。近年来，学者们注意到系统性的管理、规划、设计等有利于真正落实区域性的可持续发展问题，同时，不能够只依靠一级领导临时性政策的非长效机制解决这一问题。因此，适应国家治理需求就必然提升审计功能的系统性、长效性。同时，经济安全的意义在于涉及领域的宽泛化、专业化、标准化建设，增强经济安全的要求并非传统审计功能所能够达到的。注重发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能建设的同时，不能忽视其外在功能的延续。
（三）揭露和查处违法违规问题和责任透明化
公众作为委托方需要了解政府的受托责任履行情况，但经济建设中的权力监督模式以及信息的不透明，造成了公众对社会治理的不满，从而危及国家治理利益需求。审计的监督职能必然在未来社会管理中成为公众和政府间沟通的有效途径。揭露、查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索、促进反腐倡廉建设仍然是国家审计的工作重点。需要明确的是，揭露、查处重大违法违规问题不是审计的目的，而是一种途径、一种手段或者一种方式，增强信息透明将有利于公众了解政府职能，消除误会和取得信任；政府只有转变信息封闭的错误理念，才会真正将民生、百姓、公众的利益放在核心位置，才会真正促进社会的和谐发展与进步。 （四）揭示体制、机制和制度性问题并提高政府效能 政府效能建设将一直是我国改革必须面对的问题，其原因在于公众的需求在不断变化，现代化的思想要求也必须为民众提供高质的服务。体制、制度建设是必然选择，审计机关有义务在审计中揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，以提高经济社会运行质量和绩效。 三、国家治理下的政府审计功能实现机制 （一）明确国家治理下的政府责任体系建设 审计功能通过公众委托而实现，公众的需求变化将极大地改变政府审计的功能和发展方向。公众更为关心的是政府为公众提供了哪些服务？应尽哪些义务？享受哪些保障？具体而言，涉及政府责任体系、政府责任机制以及政府责任履行等多个方面。刘力云（2005）认为，强化政府责任、建设责任政府是一个系统工程，涉及到政府管理体制全方位的改革与创新，其中非常重要的是建立一个有效的政府责任机制。她同时认为，政府责任机制主要是由明确和健全责任、责任履行、责任监督、追究责任四个环节构成。但目前，有关这一领域的建设还需要进一步完善和加强，尤其是如何建立有效的责任体系是当前紧迫的问题，以有利于后续改革的实现。 （二）正确处理建立新型国家审计和国家治理关系的差异性 政府审计功能将在很长时期内与国家治理需求存在差距，涉及较为复杂的政府体制、模式以及责任分担问题，差异提供了信号机制。研究如何消除这一差异，将有助于促进国家治理和政府审计的融合，即实现其向现代化模式的转化。建议突出三个方面的建设：一是 制度层面。政府审计面临的执行难题是制度与标准问题，制度差异完善包括国家制度和国家审计组织体系、国家审计法律法规与准则和职业道德的建设。通过规范化建设，将其科学化、客观化。二是物质层面。中央与地方的利益分割差异以及制度性因素，是审计功能实现的重大障碍。各地的经济发展不平衡，造成国家审计与国家治理在这一层面的差异性也相当大。建议增强中央与地方政府、区域分割间的整体规划效果、保障机制、利益实现机制、审计问责机制等建设，通过这些机制的形成促进国家治理目标的实现。三是精神层面。审计功能实现的根本在于审计队伍的素质，增强人员的核心价值观建设，保障审计人员的独立性，提高审计人员的工作热情，对于落实国家治理理念具有重要的意义。 （三）量化绩效评价指标和促进责任追究 责任追究被认为是良好的促进责任履行的机制，有利于对权力形成有效的约束。但责任追究涉及两个难题：一是技术性难题。绩效考核的政府级次问题、前任与后任问题、负责区域问题等等。二是制度与机制问题。当出现重大问题时，是否存在制度与机制的原因，使决策者借助其缺陷而进行违规操作？这两个问题都是责任追究中必然面对的。责任的形成固然有责任者权力与责任滥用、错位问题，但同时，也有监督方式和监督体制存在的漏洞。如果在决策方面多一些约束、在执行方面多一些调控、在结果方面多一些评价、在绩效方面多一些追究，国家治理下的审计功能就会得到体现。