【摘 要】退耕还林是我国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程，所以退耕还林工作必须纳入法治的轨道，健全和完善退耕还林法律制度，优化管理体制，强化地方政府的作用。
【关键词】退耕还林；法规
1.退耕还林工作必须纳入法治的轨道
1.1 退耕还林工作具有长期性
退耕还林是我国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程，主要目标是解决重点地区的水土流失问题，是调整国土利用结构、增加森林植被、治理风沙危害的根本性措施。退耕还林工作并非一时的权宜之计，而是在持续推进西部大开发战略中的一个基础性工作，它具有长期性的特点。由于历史原因我国森林生态系统遭到了严重的破坏，带来了水土流失、荒漠化、干旱、沙尘暴等一系列的灾害性气候，严重地影响了经济的发展、环境的保护和人民的生活。 因此它的恢复是一个漫长的过程，是一项复杂而又艰巨的工作。
从治国的实践经验来看，只有依靠法治才能保障一项制度的长期存在与有效运作。退耕还林这项关系到西部大开发战略和国家生态安全的基础性工程，也迫切需要依法持续推进。在我国现有行政体制下，只有各级人民政府严格依法办事，才能体恤民力赢得民心，才能切实保障普通群众的根本利益。由于退耕还林工作的长期性、复杂性和全局性，必须把退耕还林工作纳入法治轨道。只有依法持续推进退耕还林工作，才能使退耕还林工作制度化、法律化，使其具有稳定性、长期性、根本性，才能有效避免政策的波动性、短期性、随意性，才能消除群众对退耕还林政策变与不变的担心，才能真正发挥广大群众参与生态建设的主动性和积极性。
2.健全和完善退耕还林法律制度
《条例》在退耕还林工作应遵循的原则，管理体制，规划和计划的内容、制定程序和实施，造林、管护、检查验收，资金和粮食补助，保障性措施和法律责任等方面作了较全面的规定。但仍然存在一些不足，还需要着重完善以下几方面：
2.1以生态效益优先的原则建立和完善各项制度
退耕还林必须坚持生态优先。贯彻生态效益优先的原则，首先，要尽快建立生态移民法律制度。要严格执行25度以上坡耕地退耕还林，因为这是水土流失的主要原因。在这些地区因生态破坏严重，其环境的理论人口承载量远低于现有水平，实施“生态移民”可以有效解决人口对环境的过重压力。同时对于退耕户来讲，虽然短期内可以依靠国家的补助勉强维持生计，但长期以补助的方式维持生存是十分困难的，而通过生态移民可以为其今后的发展提供相对较好的基础。我们可以借鉴三峡工程移民的成功经验，逐步建立健全我国的生态移民法律制度。其次，生态建设需要大量投入，从立法上拓宽资金的来源，加大投资力度。
2.2立法保障退耕还林工程
退耕还林是一项技术含量高的工作，涉及到林学、植物学、生态学、气候学、地理学及经济学等诸多学科。退耕还林工作面临着许多技术和经济难题：如何提高干旱半干旱甚至荒漠化条件下植树造林的成活率，不同地区生态林品种如何确定，如何开展水土流失的综合治理，退耕还林的经济成本与效益分析，退耕还林与粮食安全的关系，解决退耕农民的长远生计问题等等。应吸收大学、科研院所的研究人员广泛参与，大力加强这些基础性研究工作，否则由于缺乏全面深刻的认识，而使退耕还林工作缺乏科学性。建议在《条例》总则中规定增加退耕还林基础性理论、规划论证等研究。
2.3完善配套制度，确保退耕还林者的权益
首先，建立工作规范，确保目前《条例》规定的补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费在部分地区能及时足额地发放到退耕还林者手中。对不同的地区，根据其自然生态条件和经济条件的不同，也可考虑对补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费进行合理调整。关于补助年限的问题，要进行多方面调研和专业论证，确立合理的标准，使退耕还林者能获得持续性发展。其次，配合《条例》的贯彻实施，要尽快制定林木（草）所有权证发放和管理的办法、退耕还林后土地承包合同的变更与管理办法、退耕还林县（市）税收减免与财政补助办法、退耕还林者对所有的林木采伐管理办法、封山育林管理办法等相关法规和制度，确保《条例》所规定的各项保障措施来落到实处。最后，各地方要制定相应的综合发展规划和相关的政策措施，切实解决农民的经济发展问题、后续产业的研究开发问题、能源供应问题、农村剩余劳动力转移问题，实现退耕还林地区的可持续发展，从而真正使退耕还林工作“退得下、稳得住、不反弹、能致富”。
2.4建立合理的森林生态效益补偿制度
我们在前面强调要加大退耕还林的经费投入和确保退耕还林者的经济利益，因此拓宽退耕还林的经费来源成了一个关键性问题。从资金来源看，目前主要是中央财政拨款，地方财政承担检查验收、兑付等费用。但仅此还远远不够，应开辟多种筹资渠道，如学习发达国家的经验，发行特种国债建立生态基金；引导城市工商企业和个人进行投资，让其承包退耕还林工程，有权获得合理的投资收益；鉴于环境问题的全球性，争取国际资金的援助，同时学习规范的国际管理经验。但笔者认为，最有效的是建立合理的森林生态效益补偿制度。
3.强化退耕还林法律制度的实施机制
3.1优化管理体制，强化地方政府的作用
由于退耕还林是一项集生态、经济和社会协调发展于一体的系统工程，因此目前主要采用国务院组织领导实施、省级人民政府负责制的管理模式。退耕还林应由省级人民政府具体组织实施，并逐级落实目标责任。在这种模式下，最大的好处有利于中央的宏观调控和综合平衡，有利于协调好各地方、各部门之间的关系，有利于退耕还林政策的整体推进。
3.2加强执法的力度，建立健全监督机制
要加强《条例》的宣传和贯彻力度，切实依法有序推进退耕还林工作，构建切实有效的监督机制。在中央层面，应当严格执行总体规划，严禁地方擅自调整规划和实施计划，要保证政令的权威，同时统一对退耕还林资金和粮食进行审计监督。对省级人民政府而言，要确保资金的及时到位和粮食的调拨，督促县级人民政府专款专用，防止资金的挤占、挪用、截留和克扣。对退耕还林工程而言，一种良好的监督机制的基本要求是“横到地头，竖到农户”。从横向看，就是要求财政、林业、粮食等部门密切协调，在规划、作业设计、合同签订、种苗供给、工程验收、粮食和补助发放等方面做到环环相扣，重点加强对“退”和“还”环节的监督。从纵向看，要求对省、市、县、乡、村、农户实行多层级监督，其重点在农户，要建立各项制度和措施加强监督的效果。
4.结论
《退耕还林条例》的实施，根本上是为了规范退耕还林活动，保护还林者的合法权益，加强对退耕还林活动的监督管理，改善生态环境，但在实施此项工程的过程中，却表现出生态效益优先原则缺乏制度保障，相应的法规没有完全的纳入法治轨道上来，没有真正意义上的体现依法推进。所以尚需进一步完善《退耕还林条例》并制定相关的配套法律法规，优化建全退耕还林的管理体制和监督机制，严格执行法律法规，确保其生态效益目标的实现。
