对乡镇社会事业发展的调研对策
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党中央根据新时期我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小城乡差距和地区差距，实现全面建设小康社会目标的重大决策。近日，围绕如何加快构建我市城乡社会事业发展一体化新格局这一主题，我们先后深入到范岗镇、金神镇、吕亭镇、黄甲镇，通过实地察看、召开座谈会、下村与群众交流等多种形式，对当前我市城乡统筹发展需迫切解决的关于公交一体化、农村卫生服务、农村低保和户籍管理等几项社会事业发展方面问题进行了深入调研，并发放问卷调查表100份，调查对象为各镇（街道）党政一把手、各级党代表、人大代表、政协委员以及群众代表，调查内容涉及到当前我市城乡公交延伸到农村需重点解决的问题、医疗卫生总体评价、农村医疗卫生发展具体建议、农村低保标准的满意度、我市当前户籍管理现状、城乡户籍管理存在的弊端等21个方面内容，收回调查表94份，被调查者本着对全市经济社会发展高度负责的态度认真填写调查表，提出了许多好的意见和建议。现将调研内容形成报告如下：
一、准确理解加快形成城乡经济社会发展一体化新格局战略意义
我国城乡二元经济结构和体制的形成，有着深刻的历史背景，或者说，有它产生的历史必然性。建国之初，我国在一穷二白的基础上要迅速地强化工业，尤其是重工业建设，加强国防建设，一方面是加快推进工业化的需要，另一方面也是为了保障新生红色政权的安全。而要在短期内做到这两点，只能依靠农业、农村完成原始积累的任务，于是逐步形成了以统购统销、城乡分割和人民公社为支柱的行政性分配资源的城乡二元管理体制。
经过建国后近六十年的发展，尤其是改革开放30年的发展，我国已建立起了完备的工业体系，综合国力、国防实力大大增强，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。因此，党的十七届三中全会作出如下科学判断：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”全会同时要求，新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，不仅关系到农村的繁荣与发展，更关系全国稳定发展的大局，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
第一，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是从根本上解决新阶段“三农”问题、全面推进和谐社会的客观要求。进入新世纪，我国市场化、国际化、工业化、城市化和信息化进程明显加快，但农业增效难、农民增收难、农村社会事业发展较慢的问题未能得到有效的解决，城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，其深层次原因就在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化严重滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的人口滞留在农村。这种城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，造成了“三农”问题的现实困难。在全面构建和谐社会的新阶段，必须把“三农”问题作为全党工作的重中之重，摆到更加突出的位置；必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，以城带乡，以工促农，以加快城乡社会事业统筹发展，形成城乡互补共促、共同发展的格局，全力推进和谐农村的建设进程。
第二，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求。全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平。当前，我国经济社会生活中存在的许多问题和困难都与城乡经济社会结构不合理有关，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的最大障碍。占我国人口绝大多数的农村居民收入增长幅度下降，收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果，而扩大内需已经成为新阶段我国经济能否持续增长的关键。这就要求我们，一方面，要积极推进具有
二、三产业劳动技能的农民进城务工经商，具有经济实力的农村人口到城镇安居乐业，促进农村型消费向城市型消费转变；另一方面，要千方百增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农村购买力，兴旺农村市场。因此，只有加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，加速农村劳动力向
二、三产业和城镇转移，不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，才能保持国民经济持续快速健康发展。
第三，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是**在新时期实现新跨越的客观要求。根据县域经济发展态势分析，我市已经进入了工业化的中前期阶段，城市正成为区域经济的增长极，城市化对经济社会发展的作用越来越大，城乡 关系、工农关系越来越密切，统筹城乡经济社会发展显得更加紧迫，也更有条件。因此，我们必须把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为**经济发展再上新台阶的一个大战略，尤其要把统筹城乡社会事业发展放在突出位置。加快推进城乡一体化社会事业发展新格局，形成城市与农村社会事业相互促进、经济与社会协调发展的格局，率先走出一条以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的新路子。
二、我市统筹城乡社会事业发展的基本情况
近年来，我市按照“合力发展、统筹发展、加快发展、形成城乡一体化发展新格局”的要求，突出统筹城乡社会事业发展这个重点，解放思想，实事求是，广大人民群众享受医疗卫生保健、社会保障、城市公交等公共服务质量和水平有了较大程度的提高，城乡社会事业一体化发展迈出了坚实的步伐。
（一）农村医疗卫生条件大大改善
通过调查可以发现，大家对农村医疗卫生总体评价满意的占68.2%，基本满意的占24.3%，不满意的占7.5%；对农村医务人员医德医风满意的占64.5%，基本满意的占21.8%，不满意的占13.7%；对新型农村合作医疗报销标准认为适当的占87.3%，不适当的占12.9%；认为各镇卫生院报销标准和比例适当的占81.4%，不适当的占18.6%；认为筹资标准适当的占95.4%，不适当的占4.6%。全市农村卫生工作呈现出三个方面特点：一是市民健康水平持续提高。全市人口平均预期寿命达到73岁，孕产妇死亡率和婴儿死亡率为零，全市甲乙类法定报告传染病平均发病率持续降低，血吸虫病得到有效控制。二是新型农村合作医疗制度不断完善。20xx年全市14个镇、街道的224个村都开展了“新农合”工作，新型农村合作医疗制度覆盖100%村（居），参合农民达到571189人，参合率达97.12%，受益率为19.42％。20xx年以来，全市共建成10家规范化社区卫生服务机构。三是市、镇、村三级医疗服务网络基本形成。目前，我市有各类医疗卫生机构672个，床位1841张，卫生人员1900人，卫生技术人员1771人，乡村医生637人，平均每千人口医院床位2.21张，拥有卫技人员24人。以市级医院为龙头、镇卫生院为枢纽、村卫生室为前哨的三级城乡医疗预防保健服务网络基本建成，基本满足75万城乡群众的健康需求。
（二）农村社会保障体系不断完善
全市现有5409户，16701人纳入农村低保，保障面达到2.9%。其中a类3305人，年保障标准人均620元，b类13288人，年保障标准人均540元，c类108人，年保障标准人均320元。农村居民年人均收入在860元以下的特困人群基本得以保障。20xx年发放农村居民最低生活保障金930多万元，其中本级财政配套130万元。年人均补助标准达到557元。通过调查表可以看出：群众对目前我市农村低保标准满意的占86.3%，基本满意的占7.2%，不满意的占6.5%；群众对确定低保户的程序和方法满意的占81.8%，基本满意的占11.1%，不满意的占8.1%。工作中做到：一是农村低保工作扎实推进。严格落实低保审批程序，坚持户主申请制度落实、入户调查制度落实、低保民主评议制度落实、张榜公示制度落实、镇（街道）审核制度落实。对低保对象动态管理，季度调整制度。每季度，对低保对象的家庭人口、月人均收入等变化情况进行复查并调整，该纳入的纳入，该停发的停发。二是建立了相关农村社会保障制度。推进五保供养制度实施，将五保供养经费由原来全部由乡镇统筹支付调整为除省补助费用外，不足部分列入财政社保预算，拼盘支付。集中供养每人每年1443元，分散供养每人每年1776元。同时实行集中供养标准不低于当地农村低保标准的1.5倍，分散供养标准不低于当地农村低保标准的1.1倍，供养机制实行动态管理。另外，还建立了农村特困群众救助制度、农村居民最低生活保障制度、被征地农民养老保障制度、村干部养老保障制度等。
（三）户籍制度改革取得一定成效
通过调查，群众对当前我市户籍管理现状满意的占81.4%，基本满意的占13.5%，不满意的5.1%。一是解决了历史遗留下来的诸多复杂的户口问题，方便了群众的生活，有效的维护了社会治安的稳定。二是规范了常住户口的管理，真正做到了常住户口人员的底数清，情况明。能够及时准确地向各级政府提供人口数据的统计情况，更好地为经济建设和社会发展服务。自20xx年以来，先后补登户口2124人，删除重户口人员1106人。三是推进了城镇化的进程，促进了当地经济的发展，解决了人才的合理流动，目前我市的城镇化人口率达到27.04%，比较大的镇城镇化人口率达到了34%左右。
（四）城乡客运市场逐步规范
优先发展城市公交的战略地位已经确定，城市出租客运市场得到全面规范。全市农村客运经营环境明显改善，交通基础设施基本完善。全市境内现有城市公交线路5条，其中
1、
2、
3、4路公交由安桐公交公司经营，共有车辆41辆，另一条线路从市民广场至文昌项河，有2辆公交运营，农村客运班线14条。此外，在这14条线路上还有413台个体面的型出租车从事客运，较好地保障了城乡居民短途交通需求。
三、我市统筹城乡社会事业发展中存在的主要问题
虽然我市统筹城乡社会事业发展取得了一定的成绩，但更应该清醒地看到，我市农村社会事业尤其是城乡公交一体化、农村、卫生、社会保障等方面发展相对滞后，一些与农民群众生产生活息息相关的问题还没有得到很好解决。农村发展中最薄弱的农村社会事业，已成为新农村建设和构建和谐社会的制约因素。
（一）农村社会事业经费投入明显不足。农村社会事业以公益性为主，许多方面属于公共服务范畴，税费体制改革取消了劳动积累工和义务工，改革了村提留征收使用办法的“一事一议”等，基本上切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源。另外，我市城镇化发展水平还有待提高，经济实力还不够强，物质技术条件还相对薄弱，不能对农村社会事业提供雄厚的财力支持。
（二）农村社会事业制度建设滞后，缺乏统一领导，统一规划。农村社会事业行业管理条块分割，各部门各自为政，缺乏统筹兼顾的科学规划和工作指导，农村社会事业整体布局和建设投资分散，使农村社会事业的发展和管理难以形成资源的有效整合。与此同时，农村社会事业管理体制和运行机制改革滞后，农村社会事业管理运营水平不高，服务农村、服务农民的社会功能没有得到充分发挥。
（三）农村社会事业发展不平衡。一是地区间发展不平衡。农村社会事业的发展与经济政治发展状况密切相关。我市各地经济发展不平衡性、社会事业资源分布不均衡，决定了城乡之间、乡镇之间、村村之间社会事业发展很不平衡，即使发展较好的镇（街道），各村之间也存在明显差异。二是农村社会事业行业之间的不平衡。由于各行业之间重视程度以及政策、财力扶持力度的差异，造成农村社会事业各行业之间发展差异较大。就我市目前的发展情况来说，农村教育事业要好于农村卫生事业和社会保障事业。三是基础设施建设和运营管理发展不均衡。近几年，我市随着农村中小学危房改造和布局调整，乡镇卫生院改扩建，农村敬老院改造、新建等工程的实施，农村社会事业的基础设施档次有了极大提高，但是运营管理水平较低，不能发挥基础设施应有的效应。
（四）农村社会事业服务质量和水平有待提高。在医疗卫生方面：一是承担农村重要医疗服务职能的镇卫生院发展缓慢，医疗水平低下,甚至存在生存危机。二是目前农民看病难、看病贵的现象仍比较普遍。一方面，村卫生室条件简陋、医务人员素质低下，诊疗水平、药品管理等方面不规范，存在严重安全隐患；另一方面，大量农村病人涌向城区医院就诊，诊疗费的提升加上交通费等额外花费，“小病花大钱”和“低水平高医疗消费”现象严重。三是城乡卫生资源闲置与浪费比较严重。由于体制与管理机制原因，市医院、中医院和各镇（街道）卫生院无法形成一体化的发展格局，而变成了单纯竞争关系，城乡卫生资源无法合理流动与配置。在农村社会保障方面：仍有五保对象应保未保；养老院规模小、档次低，集中供养比例偏低；五保供养对象医疗费难以彻底解决；低保家庭隐性收入难以掌握。主要是家庭收入难以核实。在户籍管理方面：一是我市流动人口的管理没有形成科学的机制。目前全市没有一个流动人口管理服务站，没有专职流动人口协管员，没有专门办公经费，管理体制不规范；二是二元户口性质存在的弊端，直接给构建和谐社会带来冲击；三是户籍管理的一些政策滞后，附加的前置条件影响群众的不满意，投诉现象增多等。在城乡客运方面：长期以来，由于城市公交和农村短途客运分属不同的部门管理，缺乏统一的城乡公共客运规划，客运资源配置存在的差异性，引发了短途客车、城市公交、出租车为抢线路、抢客源时常发生矛盾和冲突，城乡公交一体化推进中存在着诸多困难。
四、统筹我市城乡社会事业发展的对策与建议
城乡一体化的本质在于最终消除现存的城乡二元结构，使城乡人民享受同等的公共服务。因此，我们必须加大公共财政支持力度，完善有关政策与制度，统筹城乡社会事业发展，着力解决群众反映强烈、要求迫切的突出问题，加快建立健全城乡一体化的公共服务体系。
（一）加快政府职能转变，创新农村社会事业发展的管理体制和运行机制
要进一步转变政府职能，切实承担起对广大农村的属地社会管理和公共服务的行政职能，确立和发挥政府在发展农村社会事业中的主导性作用。一是要根据社会主义新农村的总体要求和目标任务，按照城乡统筹和区域覆盖的原则，因地制宜、突出特色，科学制定农村社会事业发展的中长期发展规划。二是积极为社会和市场组织参与农村社会事业建设创造良好的政策环境，鼓励社会力量在政策允许的范围内，以多种形式兴办农村社会事业，扩大筹资渠道，形成以政府为主导，政府、社会和市场多主体参与、多种所有制协同发展的农村社会事业的新局面。三是进一步完善相应的综合协调机制，充分调动各方面的积极性,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局，提高社会事业资源使用效益。四是积极推进农村社会事业单位分类管理，按照营利性和非营利性，实行不同的经济政策、管理和运行模式。政府集中力量办好公益性社会事业，对于满足不同需求的其他经营性事业单位，积极加快推进市场化、产业化、社会化进程。五是加快建立城区人才对农村的支持制度。采取有效措施，完善城乡之间的对口支援机制。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务，开展多种形式的农村公共事业人才培训活动。
（二）统筹规划城乡社会事业的发展，构筑城乡社会事业一体化发展框架
将农村社会事业建设纳入全市社会事业建设总体规划，树立一盘棋思想，强化组织领导，避免各行其是、各自规划、分散投资等见不到整体效果的情况。一是要按区域确定发展目标、发展任务，制定农村卫生、文化、人口与计划生育、公交等专项建设规划，统筹资金安排、建设项目、配套政策，有计划按步骤推进实施。二是要按照城乡统筹和区域覆盖的原则，制订基本公共服务设施配置标准，规范设备配置和服务功能。三是要适应农村人口结构变化和行政区划调整，按照配置标准，合理布局农村中小学、镇（街道）卫生院等社会事业机构。四是要整合优化配置各类资源，特别是基础设施、技术人才、资金土地等资源，形成综合发展合力，进行集中建设，发挥农村社会事业整体效用。
（三）合理安排公共支出，提高农村社会事业投入比重，有效提供农村公共社会事业服务
一是要明确各级政府承担社会事业发展的支出责任，在加大转移支付的基础上，加大财政支出结构的调整力度，按照基本公共服务均等化的要求，确保公共财政用于农村社会事业的资金逐年增长。二是各级财政应设立专项建设经费，将农村义务教育、公共卫生、社会保障等纳入公益事业经费，纳入年度财政预算，保证并逐年加大农村社会事业的经费投入。各级财政对社会事业投入的增长速度要不低于财政经常性支出的增长速度。三是各级各部门要准确把握国家宏观政策和投资导向，抢抓机遇，在各个项目争取上打好“擦边球”，尽可能挤进国家政策的笼子，积极向上争取政策和资金扶持，稳步推进社会事业健康向前发展。四是财政在安排转移支付和发展资金时，要统筹考虑特别关注经济条件较差的镇和发展相对滞后的社会事业项目，加大扶持力度，促进农村社会事业协同进步。五是要进一步拓宽筹资渠道，运用各种筹融资手段，鼓励企业和民间资本投资兴办公共服务设施，逐步建立以政府投入为主体、来源渠道多元化的农村社会事业投入机制，保证农村社会各项事业的正常发展。
（四）着力解决群众反映最强烈、要求最迫切的突出问题，不断推进基本公共服务均等化
一是要大力发展农村卫生事业。认真实施《**市农村卫生服务体系20xx-20xx年建设规划》，到20xx年，卫生系统扩建12所镇中心卫生院，新建107所村卫生室，并加强镇、村两级医疗机构的设备配备。通过实施建设规划，保证每个镇有一所政府举办的标准化的卫生院，每个行政村建一所标准化的村卫生室，所有建制镇卫生院、村卫生室基本实现房屋、设备、技术及管理“四配套”，所有政府举办镇卫生院达到国家规定的建设标准，争取到20xx年，乡村卫生服务一体化管理覆盖率达80%以上。要深化农村卫生事业改革。可以借鉴市医院兼并卅铺中心卫生院的成功经验，在卫生行政部门的协调下，充分征求镇（街道）和卫生院职工的意见，在平等协商的基础上，市医院、中医院可尝试兼并更多的镇（街道）卫生院，兼并后，市医院、中医院和兼并的镇卫生院建立双向转诊制度和应急出诊制度，各镇卫生院及时将重、急、险病人送到市医院或中医院，治疗后进行康复时再转到镇（街道）卫生院；也可以由市医院或中医院派出专家组直接到镇（街道）卫生院治疗，形成良性转诊机制，实现互惠互利，从而形成市医院、镇（街道）卫生院、村（居）卫生室资源共享、信息互通、优势互补的“三位一体”卫生服务网络。
二是要逐步完善农村社会保障机制。按照“低水平、广覆盖、适度保障”的原则，积极探索和建立符合我市农村经济发展水平和农民承受能力的农村社会保障体制。要进一步建立、健全和完善农村最低生活保障、农村五保供养、被征地农民养老保障制度以及村干部养老保险等制度，缩小与城镇居民社会保障制度的差距，逐步建立城乡一体的社会救助体系和社会养老保障体系。要提高五保供养标准，确保分散供养和集中供养五保户年人均标准高于省政府规定标准；要解决五保对象医疗问题，除合作医疗报销外，应在民政部门享受大病救助；要扩大农村特困群众救助范围，提高救助标准，逐步让农民老有所养、弱有所助、贫有所济。在推进农村低保工作中，一方面，要建立低保标准增长机制。政府在保工资、保运转、保基本建设的前提下，尽可能逐步增加农村低保、农村五保财政预算，加大对低保的投入，做好低保扩面工作，实现“应保尽保”，切实保障困难群众的基本生活。另一方面，要进一步完善低保公示制度。目前，在隐性就业和隐性收入可能存在而尚未探索出行之有效的隐性收入核算办法以及隐性就业的核查办法的情况下，严格公示制度是最好的对策，严格按照规范在社区显要位置设立低保政策和低保对象公示栏，加强对投诉电话和信访的反馈，同时保证公示内容的质量，及时更新，反映保障对象和标准的动态变化情况。
三是要切实放松户籍管理。要适当放松城镇（含城区）的户籍管理。因为小城镇靠近农村，农村居民与城市居民可以很方便地相互转换，务农与务工的职业转换也很方便，所以，对人的身份管理也即户籍管理完全可以放松一些。只要有相对稳定的就业岗位，比如与企业签订三年以上的劳动合同，或者领取了工商营业执照，就应该允许转变为城镇户口，而且应该允许其配偶和子女随迁。这样可以使一部分在城镇就业的农民工进入城镇定居。只有我们的户籍政策比大城市宽松，才会吸引更多的农民工放弃远距离奔波，就近就业，也有利于劳动密集型产业向中小城镇转移，从而避免大量的季节性人口迁徙带来的交通拥堵和社会财富的浪费。同时，要放开大中专院校毕业生的户口迁移限制，凡考取国家承认的大中专院校的毕业生，毕业后只要接受单位同意录用，凭接受单位录用证明或其它相关证明，可直接将户口迁移到实际居住地，以适应市场经济条件下人才资源合理有序流动。另外，对无户口人员和人户分离人员的落户问题，也要简化申报手续，缩短审批的时间，规范户籍管理，真正方便群众。
四是要扎实推进城乡公交一体化建设。目前，我市城市公交和农村短途客运分属两个不同的部门管理，由于二元分割的管理体制，致使城市公交和农村短途客运矛盾突出，难以协调。要实施城乡公交一体化，必须改多头管理为一个部门管理，借鉴各地城乡公交一体化改革的经验，建议下一步城乡公交划归市交通局管理，由交通部门统一履行城乡公交的行业管理职能，原市建设局的城市公交管理职能划转市交通局。要统一布局、合理规划，逐步完善城乡公交网络体系，按照“市区一体，城乡一体”的要求，统一编制《**市城乡公交发展规划》、《**市城乡公交线网专项规划》，明确城乡公交发展战略和目标，科学设置城乡公交线网和站场设施，优化公交资源配置。要加大财政投入，建立城乡公交一体化改造专项资金，建立激励扶持机制。要以政策为引导，整合经营主体，优化市场结构。交通部门要加大工作力度，广泛动员，全面发动，制定政策，细化方案，加强引导，强力推进，通过采取依托公司收购、兼并或联合等形式，对现有14条农村客运班线车辆进行整合，减少经营主体，逐步收回到期个体农班车经营权，实行公司化经营，公交化改造。对实施公交化改造的农班线路重新核定线路走向，起讫站点，始末发时间，间隔时间，沿途停靠站点，进出城区线路以及票价等。在此基础上逐步开通城区至各镇公交，让广大市民的出行更加经济、快捷、方便。
