摘要：近年来，国家局提出加强行业内部专卖管理监督，这是国家利益、消费者利益至上价值观的具体实践，是维护烟草专卖制度、促进行业自我完善的重大举措，也是彻底规范经营管理行为，实现行业经营管理法制化、规范化、制度化的重要契机。本文对开展行业内部专卖管理监督工作的一个基础环节——县级烟草专卖局如何开展好行业内部专卖管理监督工作，从提高思想认识、疏通管理渠道、打造工作平台、建立长效机制等方面，对县级局如何切实开展好行业内部专卖管理监督工作进行了初步的探讨。
关健词：专卖管理；县级局；“四员互动”；内部监管
烟草业长期实行专卖专营政策，为国民经济的发展做出了突出贡献。随着专卖专营的制度不断完善，烟草行业经营环境的大幅度改善，烟草行业把切实维护国家利益和消费者利益提到了行业价值观的高度，更加注重行业内部的管理监督，实行全过程的专卖管理和监督。
当前国家局提出加强行业内部专卖管理监督，就是要求专卖管理部门要对行业内所有烟草专卖品的生产、经营行为，实行“事前、事中、事后”全过程的专卖管理和监督，确保全过程监控。内部管理监督作为烟草行业解决自身存在问题的一个关键举措，其内涵和意义用国家烟草专卖局姜成康局长的话说：此项工作是衡量烟草行业是否走向成熟的表现，它事关烟草专卖制度的巩固和完善，事关烟草行业的健康发展，事关烟草行业在社会上树立负责任的公共形象。目前我国烟草行业既行使专卖管理的行政职能又享有烟草经营的特权，一旦缺乏有效的内部主观里监督机制，在经济利益的驱使下，很容易导致专卖管理服从和服务于地区和部门盈利目标的需要，而造成内部专卖管理监督制度形同虚设。在这种情况下，如何加强内部专卖管理监督的有效性是摆在我们面前的一个严峻的问题。
县级烟草专卖局作为烟草行业的基层单位，是整个烟草行业的基础和根本，是内部专卖管理监督的重点。县级烟草专卖局内部专卖管理监督工作开展的好坏，是行业内部专卖管理监督工作能否取得实际成效的关键。笔者从加强县级烟草专卖局内部专卖管理监督工作的角度出发，结合xx市局在这一方面所做的实践与探索，就如何搞好县级局内部监管工作、提高自律水平、规范生产经营行为谈几点粗浅的看法：
一、当前县级局开展行业内部专卖管理监督工作情况及存在的问题
对于烟草行业来说，内部监管其实并不是近年来才接触的一个新课题。前几年的狠抓规范经营，就是为了规范经营行为，加强行业内部的管理监督。2005年以来，国家局党组明确提出全行业在继续坚持和完善烟草专卖制度的前提下，认真研究和切实解决好提高效率和注重自律两个主要课题。6月底，印发了《行业内部专卖管理监督实施意见》，将开展行业内部专卖管理监督作为行业专卖管理的一项重点工作进行了全面部署。从xx市局在开展专卖内部监管工作的情况来看，目前，各县级局充分发挥专卖监督管理职能，加强监督管理，明确监管主要内容，规范监管工作流程，健全和完善监管措施，积极推进长效机制的建设工作，重点加强日常监管和同级监管，全面加强内部专卖管理监督工作，专卖内管工作已基本纳入了规范化管理轨道。
首先是在制度建设上进行完善。各县级局进一步细化了行业内部专卖管理监督工作《实施意见》和《责任追究办法》，建立了专卖内管日常监管考核办法，同时充实了人员，规范了监管程序，逐步构建起违法违规经营惩防体系和内管长效机制。
其次是在工作手段上进行创新。各县级局充分利用“专销送”联席会作为传递信息、加强沟通、解决问题的内部专卖管理监督工作平台，对“专销送”联席会内容进一步进行了充实和完善，着重把内部专卖管理监督检查工作作为会议的主要内容，专卖和营销、配送部门对在日常工作中发现的问题及时进行沟通，交换看法和意见。
在日常监管工作中明确了重点。内部监管重点是体现在日常监管上，各县级局主要以卷烟经营、配送、烟叶生产经营、罚没财物管理为重点，强化日常监管。
再一个是在考核力度上进行倾斜。2006年以来，各县级局都把内部监管作为专卖管理目标考核的一项主要内容，明确规定出现重大卷烟体外循环问题、年终专卖内部监管考核低于标准的，实行一票否决。并把专卖内管工作开展情况作为干部提拔、奖惩的重要依据。
从开展专卖内管工作的整体情况来看，虽然县级局在专卖内管工作中都进行了认真的探索和研究，取得了较好的成效，但也还存在一定的问题和不足。烟草行业由于实行特殊的专卖体制，特别是政企合一的运行模式。在十分激烈的环境下，靠着国家给予的特殊政策，烟草业呈现出良性发展的态势。但在市场经济不断发展和完善的环境下，由于市场监管与市场经营的职能混为一体，导致烟草专卖局、烟草公司对正常的市场经营活动，不可能进行完全公开、公正、合理、有效的进行监督和管理。目前，县级局在开展行业内部专卖管理监督工作中主要存在以下几方面问题：
一是工作有待进一步完善。由于内部监管工作刚起步，少数同志没有真正理解国家局组织开展内部专卖管理监督工作的重要意义，思想认识上还存在差距，认为内部监管是自己人监督自己人，特别是在同级监管方面，有的人碍于情面，不敢放手开展工作。
二是少数单位领导对内部专卖管理监督工作重视程度不高，对内管工作存在有应付检查和松懈的思想。人们对内部专卖管理监督的工作观念还比较淡薄，讲人情、顾情面在监管工作中不同程度的存在，销售任务与专卖监管同步挂钩的思想观念在基层也不同程度存在。三是县级局同级监管工作有待进一步细化。部分单位在对同级的监管中工作不够细致，内管工作底稿较少，留存的工作痕迹不多。
四是内部监管长效机制有待进一步健全。少数单位在对两烟生产经营的监管中，抱有畏难情绪，思路不广，办法不多，存在工作措施不完善等问题，两烟生产经营监管工作长效机制有待进一步落实到位。
二、加强县级烟草专卖局行业内部专卖管理监督工作的措施和办法
加强内部监管是一项长期的、与时俱进的系统工程，需要持续有效地开展，并建立健全起行之有效的长效监管机制，更需要创造一个开放的、透明的管理制度，建立一个顺畅的内部沟通渠道，形成规范的、有章可循的以制度管人的管理制度。为有效解决当前县级烟草专卖局行业内部专卖管理监督工作中存在的问题和不足，切实加强加强县级局行业内部专卖管理监督工作，笔者认为应该主要加强以下几方面工作：
（一）统一思想、提高认识，为专卖内管工作打下扎实的思想基础
思想是行动的先导，解放思想，转变观念，更新理念是做好一切工作的前提和基础。要搞好内部监管工作，就要求行业所有从业人员，特别是各单位领导班子，必须在思想上、行动上自觉与国家局保持高度一致，深刻领会国家局关于新阶段、新形势、新任务的重大战略部署,树立全员内管意识。要深刻认识到内部监管工作作为国家烟草专卖局的一项重要战略决策，受命于烟草行业改革发展的重要时期，承担着加强行业内部专卖管理监督和整顿规范行业生产经营秩序的重要责任。只有切实负起责任，全身心地投入到工作中去，确保国家局党组的部署真正落到实处，才能为行业持续稳定协调健康发展提供有力的保证。
结合县级局专卖管理工作实际情况，笔者认为要搞好行业内部专卖管理监督工作，务必实现“五个转变”来统一思想，提高认识。一是由过去“上级部门专项检查”转变为“专卖、营销、配送、烟叶部门通力协作，互动互控”，增强内部监管整体合力；二是由过去“重生产经营，轻内部管理”转变为“生产、经营、管理并重”；三是由过去的“经验管理”转变为“以人为本的制度管理、文化管理”；四是由过去的事后监管转变为“事前预防、事中控制、事后监督”的全过程监督模式；五是由过去“单一行政管理”转变为“管理与监督并重，寓监督于管理之中”。
（二）疏通管理渠道，强化专卖内管组织机构建设
由于目前的烟草业的内管机制是建立在烟草行业自身监督的基础上，一套人马，两块牌子，既是《烟草专卖法》的执法者又是烟草专卖品的经营者，监管来自内部，然而一旦出现问题处理起来，专卖管理服务要服从于地区和部门利益的需要，所以在开展实际工作中，肯定将面临一定的困难和压力。笔者认为，要确保县级局专卖内管工作扎实有效开展，就必须疏通管理渠道，强化组织机构建设，建立健全一套完善的专卖内管工作体系。
1、为加强对专卖内管工作的领导，县级局要成立由县局局长任组长的内部专卖管理监督工作领导小组，并在专卖监督管理办公室下设内部专卖管理监督股，具体负责内部监管工作的实施。
2、内部专卖管理监督股股长可以由专卖办公室主任兼任，配备专职内管人员若干人。内部专卖管理股根据工作实际需要设置卷烟经营企业监管、烟叶企业监管、执法监督等岗位，并配备相应工作人员。还可以从各业务口聘请政策性和业务性强、个人综合能力和素质高的兼职内管员，增强监督机构的力量。一方面协助内管部门搞好部门整顿规范工作，另一方协助内管部门搞好企业日常监督管理工作，以拓宽监督渠道，为企业的整体良性规范运行提供源动力。
3、为加强内部监管的有效性与针对性，一是应加强基层中队建设，增加基层人员配备，健全、完善基层专卖管理机构，并赋予基层中队内管职能，使专卖管理人员深入基层，直接面对市场；二是设置内部监管监督机构，完善并切实落实内部监管监督评价制度，监督评价结论要列为内管人员职务晋升、技能等级晋级的重要参考依据。
4、在专职内管人员负责日常内部专卖管理监督工作之外，还要根据内部监管工作需要，抽调人员成立内部监管临时工作小组协同内管部门开展工作。内部监管人员不认真落实自查工作，不按内管要求开展工作及完成工作任务的给予相应处理，为做好内部专卖管理监督工作提供扎实的组织保障。
5、在机构建设中，县级局要正确处理专卖办、稽查大队和内管股三个部门之间的关系。从工作性质来看，稽查大队和内管股工作针对性强，一个主要对外，一个主要对内，且都属于专卖管理的范畴。相对稽查和内管两项工作来讲，县级专卖办主要负责专卖综合事务管理，且涵盖了内管和稽查两项内容。在我们实施专卖管理的工作实践中发现：烟草行业内部生产经营中存在的不规范经营问题，大多牵涉到烟草行业外部烟草市场；外部烟草市场中的违法经营行为也常与烟草行业内部的不规范经营行为有关。因此，稽查大队和内管办同在专卖办的统一组织、领导下开展工作，既分工明确又便于工作配合，可避免相互扯皮现象，提高工作效率。（三）打造工作平台，形成一个全员参与内管的良好氛围
开展行业内部专卖管理监督工作虽然是由专卖部门牵头，但所涉及的范围却包括了行业各个领域和层面，对于县级烟草专卖局来说，基层一线的巡查员、稽查员、送货员和客户经理都是开展内部专卖管理监督工作的“主力军”。笔者认为，要开展好县级局专卖内管工作，关键就是要打造一个客户经理、送货员、稽查员和巡查员“四员”信息共享的互动平台。要通过设立这样一个全员参与的工作平台，增加沟通的平台和渠道，从而克服因部门、距离等因素给客户经理、送货员、稽查员和巡查员这“四员”之间工作交流带来的不便。通过这样一个工作平台，使“四员”之间不但可以“互动”，而且可以“互控”，在实际工作中可以较好地对各部门各个工作环节进行全面监督，杜绝各类不规范行为。同时还可以实行联动考核，既考核团体合作的业绩，又考评个人的工作质量，增强“四员”的配合协调能力，让全员参与到行业内部专卖管理监督工作中去。
xx市局在开展专卖内管工作中，整理和完善了一个“专销送（四员）”互动工作平台，取得了较好的成效。在实际工作中，该局充分利用信息手段，建立和完善内部专卖管理监督信息系统。通过全面加强对物流、资金流、信息流的日常监控，切实加大内部监督管理力度。“专销送（四员）”互动工作平台已逐渐成为日常工作的一项基本的办公软件信息系统，成为“四员”间提供信息和获取信息的主要渠道，在日常工作中发挥着非常重要的作用，并对实际工作产生实质性的帮助。通过“专销送（四员）”互动工作平台上的信息反馈，在专卖管理、卷烟营销和配送工作中，特别是在内部监督管理方面都起到了相当关键的作用。
首先是对卷烟经营配送的监督，通过“四员互动”工作平台，对营销、配送的经营过程进行实时监控，如巡查员通过工作平台对零售户卷烟到货情况、紧俏烟供应等情况进行登记和反馈；其次是通过对送货员工作的监督，不定期地检查送货车辆，看有无“张货李送”等行为；三是通过对营销客户经理的市场走访情况进行监督，看是否有擅自加单或私自调剂卷烟等行为。四是通过对烟叶生产经营的监督，专卖部门从种植、收购、调拨、仓储、复烤加工等各个阶段派人进行全过程参与，杜绝不规范经营行为的发生。同时，通过工作平台还可以加强对专卖巡查和稽查人员的监督，看其是否按照工作职责认真开展好自身的工作等。
（四）完善制度，建立专卖内管长效机制
加强管理，制度先行。县级局内部监管怎么搞，此前也没有现成的经验，现在是摸着石头过河。笔者认为要做好内部监管工作，还要完善制度和机制，全面建立健全内管工作的长效机制。要按照国家局、省级局的部署和要求，认真研究制定工作计划，做到严格依法开展内部专卖管理监督工作。通过加强行业内控制度建设，解决违法违规生产经营问题，像构筑反腐惩防体系一样，把内部专卖管理监督落实到生产经营的一线，把有效监管和严格自律有机结合起来。内管工作的长效机制必须立足于生产经营业务的全过程，事前和事中显得尤为重要，防止既成事实问题发生。做好管理监督各项工作，对于加强行业的内控机制建设，保持行业科学化、规范化、制度化发展，构建和谐烟草具有十分重要的意义。从行业的特点出发，健全的内部专卖管理监督制度应该包括以下内容：一是明确的监管对象；二是明确的监管范围；三是监管机构及工作人员的职责和权利；四是权责分明，层层落实的监管流程；五是内部监管日常化工作所需制度。
首先，要建立内部专卖管理监督工作检查、案件查处、案件移交、教育培训、同级监管、对企业的监管考核、卷烟宣传上市审批等一系列制度。
其次，要完善对辖区工业企业专卖管理监督的工作流程，以及同级监管中卷烟经营、烟叶生产经营的内部专卖管理监督工作流程。
第三，要将对内部专卖管理监督主体和职责、内部专卖管理监督的对象和责任进行细化，明确内部专卖管理监督的主要内容，制定内部专卖管理监督措施。通过进一步完善专卖信息网络功能，提升利用电脑信息对两烟生产、经营活动进行监控水平。
第四，要结合当地实际，在行业内部专卖管理监督《实施细则》、《工作制度》和《监督考核和责任追究办法》中对各项生产经营规范和违规行为的责任追究等问题作更加全面、细致的规定。
第五，要对内部专卖管理监督工作本身进行检查，通过发现的违法违规生产经营问题，查找内部专卖管理监督中存在的薄弱环节以及监管不到位、不作为的问题，认真进行整改，切实加强日常监管、同级监管。进一步建立健全日常监管、同级监管制度，明确监管形式、措施以及信息沟通渠道等内容，做到任务落实到岗，责任落实到人，使日常监管、同级监管真正运作起来，充分发挥有效防范和及时发现处理问题的作用。
有了健全的内控制度，还要建立与之相配套的考核机制，来确保各项制度不折不扣、严格执行。同时还要加强对各项制度执行情况的检查，对不合时宜的制度予以修订，对有章不循，有纪不依的不作为、乱作为行为予以查处，从考核上来提高干部职工的自律力，提升监管质量和水平，以此形成规范模式化，业务流程科学化，监管手段现代化的监管体系，确保监管到位。
总之，要通过加强行业内部专卖管理监督，转变以往县级局专卖管理工作外打硬，内管软的情况，做到“内管”、“外打”两手抓，两手都要硬，尽快建立起专卖管理监督长效机制，变集中整顿为经常性管理监督，变问题跟进型管理监督为进行性管理监督，进行事前、事中、事后全过程有效管理监督，做到对“两烟”生产经营的全过程实行动态管理监督，履职完全。通过建立起专卖内部管理监督的长效机制和对下级专卖管理部门的监督办法，加强考核，有效防范和制止不规范行为的发生。
