原第74条第1项、第2项、第6项、第7项,也不宜将人民银行的处理权完全取代。 原第75条第2项可加上“银监会”,而第1项、第5项、第6项,似仍应保留人民银行的处理权。
原第78条报送资料应加上“银监会”,而处理权可由人民银行改为银监会,免得两家都要管或都不愿管。 总之,“两个婆婆”的情况出现了,这是由两个机构共同管理银行业所难以回避的困扰。
所以,在新的中央银行法和商业银行法中,务必划清三种权限:
(1)归银监会管理的事项;
(2)归人民银行管理的事项;
(3)两家共管(以一方为主)的事项。
三、关于制定《政策性银行法》
(一)制定《政策性银行法》的必要性 政策性银行,一般指由政府设立的,以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目标的金融机构。它与中央银行、商业银行既不相同,又有联系。
我国于1994年组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。它们均为企业法人,直属国务院领导,在业务上接受中国人民银行的指导和监督(这一部分监管职能现转给银监会)。
目前,三家政策性银行只有各自的章程,国家还没有为它们立法。 对政策性银行,有的国家规定于中央银行法或其他法中,有的国家单独立法。
日本的《开发银行法》、《输出入银行法》与日本的《普通银行法》(即商业银行法)即是分别立法、各成体系。既然政策性银行已成为一类独特的银行,而且对国民经济起着重要的作用,笔者主张对我国三家政策性银行制定一部统一的法律(亦可考虑先制订一个统一的条例)加以规范,长期处于无法可依的状况是不合适的。
(二)《政策性银行法》解决什么问题 首先,要给政策性银行定位:法律地位、业务范围。其次,要规定政策性银行的设立和组织机构。
再次,要分别解决政策性银行处理三大关系的规则:一是与政府的关系,二是与商业银行的关系,三是与客户的关系。再其次,规定对政策性银行的监督管理。
最后,规定违反该法的责任。 从实际出发,《政策性银行法》可比《商业银行法》简单一些。
现《商业银行法》有91条,《政策性银行法》不用规定这么详细,只要能解决问题就行,不在乎条文多少。
四、关于制定《银行业监督管理法》
(一)制定《银行业监督管理法》的必要性 银行业监督管理法(简称银行监管法)是对银行业实施监督管理的各种法律规范的总称。对银行监管必须立法的理由有二: 从一般性来说,银行业是经营特殊商品———货币的行业,对国民经济事关重要,但其本身充满风险,加上经济全球化趋势带来的挑战,必须依法加以监管。
从特殊性来说,对银行业的监管原来规定于《中国人民银行法》之中,现在国务院再次实施金融体制改革,并经全国人大通过,决定设立银监会,由其履行原由中国人民银行履行的监督管理职能。《中国人民银行法》即将修改,对银行业监督管理的内容理应由另一部法律加以安排。
这就需要填补一项立法空白。目前,银监会已发布公告,宣布其享有七项职责。
笔者认为,由全国人大常委会制定法律(或者可先由国务院制订行政法规)来确认银监会的职责,社会效果会更好一些。
(二)《银行业监督管理法》解决什么问题 首先,要给银监会定位:法律地位、职责范围。还要明确规定监管的原则,包括审慎监管、依法监管等。
其次,规定银监会的组织机构。再次,规定银监会的权限,包括与中国人民银行在管理银行业过程中的分工合作关系。
再其次,规定监管程序。最后,规定违反该法的责任。
《银行监管法》需要回应社会的关注,把人们的“担心”变为“放心”:不会对银行业产生两个“婆婆”,不致于增加监管成本,而是要通过审慎有效的监管,特别是信息披露、信贷风险监控和预警,加上商业银行的内控机制,提高银行监管效率,保障银行业合法、稳健运行。
五、小结 以上就是本文所设计的中国银行法的体系构成:
(一)中央银行法;
(二)商业银行法;
(三)政策性银行法;
(四)银行监管法。而这四部法律,又分别由五个方面的规范有机组合:银行调控规范,组织规范,业务(服务)规范,监管规范,责任规范。
完善的银行法不可能一蹴而就,不能从理想主义出发,而应将突然与应然结合起来,通过反复实践和深入研究,使我国的银行法体系逐步完善,更加科学,以适应社会主义市场经济发展和参与经济全球化的现实要求。
